Меню
Главная
УСЛУГИ
Авторизация/Регистрация
Реклама на сайте
Начало складывания обществ и систем общественных ценностейДелопроизводство в начале XXI вПРЕДПОСЫЛКИ И НАЧАЛО ПРЕОБРАЗОВАНИЙ ПЕТРА ВЕЛИКОГОИсполнительное делопроизводствоСМУТНОЕ ВРЕМЯ В РОССИИ НАЧАЛА XVII ВЕКА. ГРАЖДАНСКАЯ ВОЙНА И...ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ОРГАНОВ...Московское государство в эпоху Смуты (начало XVII века)Педагогика и школа на западе начала нового времени и просвещенияПоложения Общей части УК РФ как общее начало назначения наказанияИСТОРИЧЕСКАЯ НАУКА КОНЦА XX - НАЧАЛА XXI ВЕКА
 
Главная arrow Документоведение arrow Документоведение
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >

Система министерского "исполнительного" делопроизводства XIX – начала XX в

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая, главным образом, затронула верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами, проведенными Екатериной II в последней четверти XVIII в., завершила формирование новой системы центральных и местных учреждений.

Новая система управления – министерская, основанная на принципе единоначалия, вызрела в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем в ранний период, некоторые из них назывались уже не президентами, а министрами.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления, тем не менее, коллегиальный принцип принятия решений не был исключен из новой системы: сначала коллегии были введены в состав вновь созданных министерств, а позже при министрах были созданы советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Однако отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли императора определило делопроизводство министерств как "исполнительное" делопроизводство.

В 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже, в 1810 г., был создан Государственный совет – высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.

Принятый 25 июня 1811 г. законодательный акт – "Общее учреждение министерств", – определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. В соответствии с этим актом увеличилось количество министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия был положен в основу всей организации министерств: директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений. Совещательный орган при министре – совет министра, состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения". В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.

Канцелярия министерства действовала на правах департамента и подчинялась непосредственно министру, канцелярии департаментов по своему внутреннему устройству были проще. Должностной и количественный состав канцелярии зависел от объема и содержания дел.

"Общим учреждением министерств" вводилось единообразие в систему документооборота министерств: от создания документов и до их архивного хранения, особое место было уделено порядку "сношений" (переписке) министерств с другими учреждениями.

Документы в делопроизводстве министерств можно разделить на три группы:

– документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);

– документы, поступавшие в учреждение из других учреждений;

– документы, направлявшиеся в другие учреждения, в том числе, "исполнительные бумаги".

Характерно, что еще в последней четверти XVIII в. сложилась так называемая "иерархия властей и мест", определившая систему взаимосвязей учреждений различных типов, и министерское делопроизводство оказалось вписанным в эту систему. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора – указы, повеления, от Государственного совета – высочайше утвержденные мнения, от Сената – сенатские указы, от Комитета министров – выписки из журналов заседаний. В вышестоящие инстанции министры направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления.

Согласно "Общему учреждению министерств" делопроизводство включало: вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию дел и отчетность в делах.

Дела могли поступать в канцелярию министерства или непосредственно в департаменты. В канцелярию министерства поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности, на его имя поступали также отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела подразделялись на три категории:

– текущие (поступившие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком: донесения, ведомости, представления, переписка и др.);

– чрезвычайные дела (для их решения требовалось принятие новых постановлений) и дела по обнаруженным злоупотреблениям;

– дела, "не терпящие времени", или срочные.

Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, по определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах был строго регламентирован: от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и через общее присутствие департамента или объединенное присутствие нескольких департаментов в случае крайней сложности дела, до министра, а иногда и совета министра.

Первоначально в министерском делопроизводстве преобладал "коллежский" порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало составления докладной записки, повторявшей "слово в слово" все предыдущие документы. Дела при этом достигали огромных размеров. Примерно к середине XIX в. сложился новый порядок подготовки дела – в форме краткой записки, излагавшей только существо вопроса.

Такое устройство превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, поскольку основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной регистрационной формой – журнал.

Это интересно!

Автор "Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России" (1858 г.) Μ. Н. Катков называл 54 стадии прохождения дела в Губернском правлении, 34 – в департаменте министерства, 36 – в Комитете министров.

Самостоятельную стадию "производства дела" составляла его "отправка", включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (складывание документа, написание адреса и др.). До появления в России в середине XIX в. почтовых конвертов и марок закон предусматривал, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов, для чего документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Особенностью регистрации являлось существование отдельных журналов для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам; особенностью журналов являлось то, что они предусматривали запись сведений об исполнении отправленной бумаги, которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. Эти сведения использовались для контроля исполнения документов, и дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по уважительным причинам.

Ревизия – проверка ведения дел, по "Общему учреждению министерств", составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел. Ревизия являлась функцией руководителей. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, который ежемесячно проводил проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и представлял об этом ведомости министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства.

Последняя стадия делопроизводства, по "Общему учреждению министерств", – отчетная. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах (финансовые), отчеты в делах (о деятельности) и отчеты в "видах и предположениях" (планы работы на следующий год). Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах, и на их основе директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Образец документа XIX в.

На протяжении всего XIX и начала XX в. происходила законодательная регламентация делопроизводства учреждений. Наряду с этим появилась достаточно обширная делопроизводственная литература. Большое значение в этот период имели так называемые письмовники – сборники образцов документов. Первые такие сборники появились уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII – начала XIX в. они издавались регулярно. Известно более ста сборников образцов документов, изданных до 1917 г. Целью таких изданий становилось полное руководство о порядке производства дел в присутственных местах с описанием "обряда делопроизводства" и приложением форм документов.

Изменения в системе управления и ведения дел привели и к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появились бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка были включены наименование учреждения, наименования структурных подразделений (департамент, отделение, стол), дата и регистрационный номер документа. Обособленное место занимал заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (так же, как и в современных документах). Появилась ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита "Ссылка на дату и номер поступившего документа"), которая еще не была унифицирована и могла выглядеть по-разному: "Ответ на №..." или: "От такого-то" и т.п.

Устойчивый вид приобрел реквизит "Адресат", появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, – это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Определенную форму получило удостоверение документа: подписи и скрепы (визы) на документе включали наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

На фойе обширной делопроизводственной литературы этого периода особое значение имела работа Н. В. Варадинова, посвященная делопроизводству в России[1].

Исторический опыт

Н. В. Варадинов так определял значение своей работы: "...издание однообразных форм деловых бумаг и теоретических... правил будет, может быть, иметь следствием введение единообразия, а с тем вместе и упрощение делопроизводства нашего... Я убедился, что не для всех родов бумаг, составляющих канцелярскую и деловую переписку, существуют в законах образцы и что нс во всех присутственных местах и ведомствах употребляются одинаковые для них формы. Избрав из этих форм те, которые установились в деловой практике более однообразно и более сходно с указаниями и духом нашего законодательства, и присоединив к ним образцы бумаг административного и межевого делопроизводства, а также образцы актов, употребляемых частными лицами, я составил сборник всем возможным родам и видам деловых бумаг, а по тщательном изучении их написал и теоретические правила для их составления"[2].

Делопроизводство Варадинов разделял на теоретическое и практическое. В теоретическом значении – это "наука, излагающая правила составления деловых бумаг, актов и самих дел", практическое делопроизводство – это "общий порядок производства дел в присутственных местах по данным законами формам и но установившимся образам деловых бумаг". В этом разделе работы Варадинова чрезвычайно ценной является предложенная им классификация документов (канцелярские дела и бумаги, сношения присутственных мест и "просительские" дела и бумаги), детальное описание каждой разновидности документа и образцы конкретных документов по каждой разновидности, составляющие более половины его объемного труда.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в военном ведомстве, а затем и в гражданских учреждениях начали использовать пишущие машины. Их появление было поистине революционным шагом в документировании: оно ускорило ведение письменных работ, позволило одновременно с подлинником изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки – телеграмму, а изобретение телефона привело к появлению телефонограмм – письменных документов, переданных по телефону.

В конце XIX – начале XX в. все большее внимание уделялось системе регистрации документов, высказывались мнения о необходимости ее упрощения за счет централизации. Эта идея в корне противоречила принципу, реализованному "Общим учреждением министерств", по которому создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности в военном, где в 1916 г. "Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве" была введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов: для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов – рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, были установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: "секретно", "не подлежит оглашению", "спешно" и др.

В положении устанавливался порядок применения пишущих машин для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, которые могли ускорить работу с документами.

Работа по совершенствованию делопроизводства, проводившаяся в военном ведомстве, из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была перенесена на другие министерства и ведомства. Произошедший в 1917 г. социально-политический переворот – Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции – привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но создавался на принципиально новых началах.

  • [1] Варадинов Н. В. Делопроизводство, или Теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг к ведению самих дел, с приложением к оным образцов и форм. Ч. 1–2. СПб.: С. П. Лоскутов, 1857.
  • [2] См.: Варадинов Н. В. Указ. соч.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Предметы
Агропромышленность
Банковское дело
БЖД
Бухучет и аудит
География
Документоведение
Журналистика
Инвестирование
Информатика
История
Культурология
Литература
Логика
Логистика
Маркетинг
Медицина
Менеджмент
Недвижимость
Педагогика
Политология
Политэкономия
Право
Психология
Религиоведение
Риторика
Социология
Статистика
Страховое дело
Техника
Товароведение
Туризм
Философия
Финансы
Экология
Экономика
Этика и эстетика