ФОРМИРОВАНИЕ СОСТАВА И СТРУКТУРЫ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

  • • специфику теоретических подходов к разграничению публичной собственности;
  • • особенности и отличительные признаки объектов государственной и муниципальной собственности;
  • • понятийный и категориальный аппарат темы;
  • • элементы компетенции органов управления государственным и муниципальным имуществом;

уметь

  • • обобщать и систематизировать признаки объектов государственной и муниципальной собственности;
  • • использовать полученные знания об особенностях и критериях разграничения публичной собственности;

владеть

  • • методами определения оснований разграничения объектов публичной собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями;
  • • навыками поиска информации, необходимой для определения признаков объектов государственной и муниципальной собственности.

Понятие разграничения объектов публичной собственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями

Процесс разграничения объектов государственной, региональной и муниципальной собственности приобретает особенно острый социальный характер при согласовании частных, общественных и государственных интересов.

Задачей разграничения объектов государственной, региональной и муниципальной собственности является максимально сбалансированное и эффективное использование объектов указанных видов собственности, институционального обеспечения пользования и владения объектами различных форм собственности на паритетных началах.

Решение этой задачи, которая представляет собой набор слабоструктурированных проблем в условиях неопределенности и зависит от сложных социально-экономических и природно-антропогенных систем, возможно только на основе разработки эффективных методов управления государственной, региональной и муниципальной собственностью в тесном взаимодействии органов управления указанными видами собственности и эффективных организационно-институциональных механизмов с учетом различных моделей систем управления государственной, региональной и муниципальной собственностью.

Для формирования эффективного механизма разграничения объектов государственной, региональной, муниципальной собственности необходимо определить основные характеристики объектов указанных видов собственности, относящихся к объектам публичной собственности, являющейся экономической основой самостоятельности публичной власти.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12.12.1993, учредила три уровня публичной власти и закрепила признание государственной и муниципальной форм собственности, а также институт разграничения государственной собственности (Конституция РФ, ст. 72, и. «г»). Основанием такого разграничения является потребность каждого уровня публичной власти в определенном объеме объектов собственности. Проблема заключается в определении того, в чем должен выражаться этот необходимый материальный ресурс и какую роль он должен играть в осуществлении властных задач.

Как указывает в своем исследовании В. Д. Мазаев, в публичной собственности следует выделять два относительно самостоятельных качества:

  • — необходимый экономический ресурс для осуществления задач органов публичной власти;
  • - экономическую базу для обеспечения самостоятельных прав государства (для Федерации — суверенных прав), субъекта Федерации, населения муниципального образования[1].

Традиционно в экономической и правовой литературе внимание уделяется свойству государственной и муниципальной собственности как определенному экономическому ресурсу обеспечения задач, полномочий и функций государственной или муниципальной власти. В меньшей степени проводится анализ необходимой взаимосвязи объектов государственной и муниципальной собственности и экономической самостоятельности субъектов публичной власти.

Публичная собственность как имущественная база публичной власти представлена в ст. 214 и 215 ГК РФ, согласно которым государственной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации, а муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В этом контексте собственность рассматривается через призму экономического понятия (имущество).

Подобная логика оценки публичной собственности закреплена федеральными законами, в которых введены специальные главы, посвященные роли публичной собственности:

  • - «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»х гл. IV.2 (экономическая основа деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Согласно ст. 26.10 экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящееся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации;
  • - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] [3] — гл. 8 (экономическая основа местного самоуправления). Согласно ст. 49 экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывал свою позицию о роли публичной собственности, в том числе сделал вывод о самостоятельной роли публичной собственности как материальной, имущественной основы обеспечения функций государства и местного самоуправления, а также полномочий их органов. Эти положения, например, отражены в решениях относительно правового режима бюджетных средств различных уровней[4]; государственного и муниципального имущества[5].

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22.06.2009 № 10-П «По делу о проверке конституционности п. 4 части второй ст. 250, ст. 321.1

Налогового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 3 cm. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами Российского химико-технологического университета им. Д. И. Менделеева и Московского авиационного института (государственного технического университета)» отмечено, что государственная собственность используется как материальная основа осуществления программ экономического, социального, культурного развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Несомненно, что признание публичной собственности в качестве экономической основы государственной и муниципальной власти является положительным фактором. Политико-экономическая недооценка, отрицание значения государственной собственности в развитии новых рыночных отношений снизили общий потенциал экономической системы страны.

Вместе с тем оценка публичной собственности лишь как определенного материального ресурса публичной власти не отражает всех политико-правовых свойств этого вида собственности. Если публичную собственность рассматривать только как взаимозаменяемый ресурс, то с экономической точки зрения можно допускать, что вопросы перевооружения и содержания армии выгоднее и проще обеспечивать за счет иностранных инвестиций, а вопросы местного значения — за счет федерального бюджета.

Публичную собственность следует рассматривать также в качестве одного из признаков суверенитета государства, самостоятельности субъекта Федерации и муниципального образования. В этом смысле публичная собственность наиболее близка к понятию экономического суверенитета, экономической самостоятельности субъекта публичной власти.

Пример из практики

В Конституции РФ идея взаимосвязи государственного суверенитета и публичной собственности определенно не выражена, но закреплено наличие соответствующих форм и уровней публичной собственности, а также прав собственности субъектов публичной власти.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях проводит идею взаимосвязи публичной собственности и самостоятельных прав субъектов публичной власти. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 596-0-0[6] указано, что объективной спецификой объекта публичной собственности (средства федерального бюджета) является поддержание экономического суверенитета государства и надлежащих финансовых условий.

В российском региональном конституционном законодательстве также встречается оценка публичной собственности с позиции взаимосвязи с категориями самостоятельности власти.

Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, определяют как федеральное имущество, которое наряду с имуществом субъектов Федерации относится к государственному имуществу. Выделение категории федерального имущества основано на принципе федерализма и разграничения полномочий федерации и ее субъектов.

Фактически конституционное и законодательное закрепление разделения государственной собственности стало шагом к демократизации и либерализации прежней системы жесткого командно-административного диктата центра. Однако до сих пор существует сложность в разграничении этих двух видов государственного имущества, что зачастую приводит не только к неэффективности управления, а к невозможности использования такого имущества. Законодатель, понимая это, произвел попытку создания соответствующей нормативной базы.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» был определен пообъектный состав федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядок оформления прав собственности. Положения постановления выполнили свою позитивную роль, в результате чего стало возможным привести классификацию объектов государственной собственности но основанию отнесения их к федеральной, государственной собственности субъектов и муниципальной собственности.

Данная классификация, исходя из текста постановления, включает несколько видов объектов.

  • 1. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности:
    • — объекты, составляющие основу национального богатства страны;
    • — объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;
    • — объекты оборонного производства;
    • — объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;
    • — прочие объекты, например: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликеро-водочной продукции.
  • 2. Объекты федеральной собственности, отдельные объекты из числа которых могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации (предприятия рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения, не входящие в состав имущества предприятий; объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации; учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, а в случае нахождения их в составе научно-производственных объединений — указанные объединения; предприятия автомобильного транспорта; предприятия но строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений и др.).
  • 3. Объекты, относящиеся к муниципальной собственности (объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров) и образования).

Однако данное постановление не позволяет достаточно четко определить круг объектов имущества, принадлежащего РФ, и имущества, принадлежащего субъектам Федерации. Оно лишь разграничило единый на тот момент фонд федерального имущества. К тому же, многие из объектов, указанных в приложениях к данному постановлению, были приватизированы.

Не дает исчерпывающего перечня и Концепция управления государственным имуществом и приватизации от 27.09.1999

В апреле 2014 г. была принята государственная программа «Управление федеральным имуществом»[7] [8], в рамках которой разработаны основные положения направлений совершенствования управления федеральным имуществом и приватизации в целях повышения эффективности такого управления, а также модифицированы основные аспекты управления государственным материальным резервом.

Программа обеспечивает создание условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций органами государственной власти Российской Федерации, и отчуждения федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте; совершенствование системы государственного материального резерва, повышение ее роли в позитивных процессах, происходящих в экономике и политике Российской Федерации и направленных на укрепление экономической независимости и национальной безопасности государства.

Существующие законы содержат нормы, указывающие лишь на отдельные виды имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ, например, ст. 27 Земельного Кодекса РФ, ст. 5 Федерального закона от 21.11.1995 «Об использовании атомной энергии»[9], ст. 5 Федерального закона от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»[10].

В законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации» закреплено, что в собственности субъекта РФ может находиться:

  • - имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;
  • - имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ;
  • - имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами.

В дополнение к указанным нормативно-правовым актам перечень федерального имущества, содержащийся в Федеральном законе от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерациии “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"», к такому имуществу относит:

- имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;

  • - имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений.
  • 1

Анализ проблематики

Однако в действующем законодательстве отсутствует единый, полный и закрытый перечень объектов имущества, находящихся в федеральной собственности. Налицо необходимость принятия специального федерального закона, который решил бы вопрос о перечне имущества, находящегося исключительно в государственной собственности, и вопросы разграничения управления федеральным имуществом между Российской Федерацией и ее субъектами.

На сегодняшний день в перечень имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, необходимо включить:

  • — природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (например, природные парки, заказники, заповедники и др.);
  • — имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Центрального байка, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т.п.);

имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т.п.);

имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).

Таким образом, к настоящему моменту уже сформировался определенный массив объектов федеральной собственности, доступный для систематизации и анализа и ожидающий специального законодательного закрепления.

Вторая группа федерального имущества входит в состав государственной казны, куда следует отнести средства федерального бюджета и иное нераспределенное федеральное имущество.

Правовой режим имущества, находящегося в составе казны, имеет свои особенности: имущество не принадлежит на вещных правах никакой организации; используется организациями (юридическими лицами) для реализации собственных целей только по решению уполномоченного государственного органа.

Пример из практики

В письме Росимущества от 15.06.2005 в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень «объектов учета реестра, составляющих государственную казну Российской Федерации:

  • — земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;
  • - участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты, находящиеся в федеральной собственности;

находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал;

— иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям»[11].

К третьей части федерального имущества относятся имущественные права Российской Федерации. В качестве примера можно рассмотреть права, которые государство приобретает после приватизации федеральных предприятий путем преобразования их в акционерные общества с закреплением части акций или золотой акции в собственность государства.

Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает принятие одного из двух решений:

  • 1) об использовании «Золотой акции». «Золотая акция» — это специальное имущественное право на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами. Представители Российской Федерации назначаются в Совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию общества. Представители имеют право вето при принятии общим собранием акционерного общества решений по важнейшим вопросам деятельности общества, таким как внесение изменений и дополнений в устав, реорганизация, ликвидация, изменение уставного капитала, совершение крупных сделок и другие права, предусмотренные законом;
  • 2) о закреплении всех или части акций в собственности Российской Федерации.

В результате приватизации и преобразования федерального государственного унитарного предприятия имущество переходит в частную собственность открытого акционерного общества; государство, становясь собственником акций или закрепляя за собой золотую акцию, приобретает имущественные обязательственные права по отношению к данной организации.

Таким образом, очевидно, что на современном этапе образовался достаточно обширный круг имущества, находящего в федеральной собственности, который требует законодательного определения его границ во избежание многочисленных споров о разграничении государственного имущества между Российской Федерацией и ее субъектами и муниципальными образованиями, оказывающих негативное воздействие на эффективность управления всего государства в целом.

  • [1] Мазаев В. Д. Разграничение собственности и публичная власть // Юридический мир.2012. № 12. С. 55-59.
  • [2] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
  • [3] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  • [4] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 № 12-11«По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связис запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярскогокрая, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия».
  • [5] Определение Конституционного Суда РФ от 07.12.2006 № 542-0 «Но запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положенийчасти 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ “О внесении измененийв законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторыхзаконодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов“О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации", а также жалобе главы города Екатеринбургана нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное самоуправление».
  • [6] Определение Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 № 596-0-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества “Акционерный банк“Содействие общественным инициативам” (“Собинбанк”) на нарушение конституционныхправ и свобод пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, абзацамидевятым — тринадцатым пункта 72 статьи 1 и абзацем вторым пункта 6 статьи 5 Федерального закона “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации”, а также пунктом 3 статьи 8 Федерального закона “О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов”».
  • [7] Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 «О Концепции управлениягосударственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».
  • [8] Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 327 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Управление федеральным имуществом”».
  • [9] Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»».
  • [10] Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия».
  • [11] Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия«Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализацииФедерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” в I квартале 2006 г.» // Государственная властьи местное самоуправление. 2006. № 9.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >