Построение системы управления эффективностью как направление реформирования государственной службы в современной России

В современной теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется "действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п.". Соответственно этому эффективность процесса управления понимается как "результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект; количественно осуществляется относительным изменением организационно-технологического блага".

При всей точности и лаконичности данных определений они восходят к моделям управления экономическими и технико-технологическими системами. Однако концепции понимания эффективности, существующие в экономике и менеджменте, гораздо труднее применимы в государственном управлении.

Подчеркнем, что эффективность в системе государственного управления и государственной службы определяется не столько величиной экономического эффекта, сколько, прежде всего, социально-политическими результатами этой деятельности.

Таким образом, под эффективностью в системе государственного управления и государственной службы понимается соответствие результатов деятельности государственных органов тем социальным целям, которые ставятся перед ними обществом.

Действующая Концепция реформирования государственной службы использует применительно к государственной службе термин "эффективность и результативность".

Эффективностью и результативностью работы организации описывается то, каким образом организация достигает целей посредством постановки задач и реализации соответствующих мероприятий, бюджетного планирования, расходования финансовых средств и использования кадровых ресурсов; таким образом, данным понятием затрагиваются вопросы постановки ожидаемых результатов, управления финансами и кадрами.

Эффективностью и результативностью индивидуального труда описывается то, каким образом отдельный работник выполняет свою работу и получает за нее соответствующее вознаграждение; вследствие чего данным понятием затрагиваются в дополнение к вопросам достижения целей организации такие аспекты, как квалификация, личностные качества, взаимодействие, сотрудничество, работа в коллективе и т.п.

Эффективность государственного служащего — это соответствие профессионального уровня, способностей, личностных и деловых качеств государственного служащего, а также его подхода к выполнению должностных обязанностей и результатов его профессиональной деятельности тем целям, которые ставятся перед ним государственным органом.

В методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования практически впервые в правительственных документах даны подходы и понятия эффективности, в том числе:

  • • экономическая эффективность, под которой понимается соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий с затратами на их достижение;
  • • общественная эффективность, под которой понимается соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показатели конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности;
  • • общественно-экономическая эффективность, под которой понимается соотношение величины достигнутого в результате реализации программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.

Исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере государственной службы. Здесь сложилось по меньшей мере, два основных подхода или две парадигмы.

Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Поэтому разработки традиционной теории эффективности могут быть адаптированы к государственному управлению. В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством В. А. Козбаненко, описана именно такая модель анализа эффективности государственного правления.

Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем со специфическими целями (порядок — по А. Этциони), а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты.

Необходимо отметить, что эффективность на государственной службе должна рассматриваться как социально-экономическая и политическая категория, которая раскрывает взаимосвязь результатов деятельности органов власти, выраженных технико-экономическими характеристиками и социальным результатом. Эффективность органов государственной власти, помимо производительности, характеризуется качеством работ, их сложностью и своевременностью выполнения.

Оценка эффективности представляет собой непрерывный процесс, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности, разработку стандартов эффективности, измерение показателей эффективности, сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

Целостное рассмотрение проблемы оценки эффективности в системе государственной службы основано на построении взаимоувязанной системы оценок. Общие критерии осуществления любой оценки изображены на рис. 3.1.

Общие критерии осуществления оценки эффективности

Рис. 3.1. Общие критерии осуществления оценки эффективности

Качественные показатели эффективности работы государственных органов власти представлены на рис. 3.21.

Качественные показатели эффективности работы государствен¬ных органов

Рис. 3.2. Качественные показатели эффективности работы государственных органов

Концепция реформирования государственной службы предусматривает принятие мер по повышению эффективности и результативности работы государственной службы. Не будет преувеличением сказать, что именно построение эффективной системы государственного управления и государственной службы является главной целью административных преобразований в современной России.

Система управления эффективностью и результативностью, применяемая в настоящее время в большинстве западных стран, представляет собой подход к вопросам государственного управления, который:

  • • движим этическими принципами, которые рассматривают налогоплательщика в качестве потребителя, а не подданного;
  • • побуждает правительство ставить перед собой цели и задачи с ощутимыми, видимыми результатами;
  • • предлагает соответствующую платформу для политических дебатов; обеспечивает необходимой информацией публичное обсуждение действий правительства.

Концептуально система управления эффективностью и результативностью может быть представлена так, как это показано на рис. 3.3.

Концептуальное представление структуры системы управления эффективностью и результативностью

Рис. 3.3. Концептуальное представление структуры системы управления эффективностью и результативностью

Ресурсы представляют собой финансовые и материально-технические средства. Вклад представляет собой те или иные компоненты, приобретаемые посредством финансовых средств. Для каждой организации свойственна своя бюджетная разбивка компонентов, определяемых как "вклад".

Например, в системе правоохранительных органов в качестве одного из компонентов "вклада" выступает количество времени, выделяемое для работы патрульных экипажей непосредственно на патрулировании. Процессы представляют собой мероприятия, реализуемые в целях получения результатов. Результаты или конкретные достижения, полученные от реализации мероприятий: например, доведение знания школьников до определенного уровня; финансирование потребностей социального обеспечения; уборка улиц и т.п. Результаты находят как количественное, так и качественное выражение. При этом организация в состоянии контролировать ход выполнения работ по их достижению. Под эффектом понимается польза, получаемая гражданами, "конечными пользователями", потребителями или обществом в целом от достижения ожидаемых результатов. Она находится вне контроля, поскольку ее достижения находятся под влиянием внешних факторов. Например, система здравоохранения улучшает общее состояние здоровья населения, однако на состояние здоровья оказывают влияние и прочие факторы: питание, образ жизни, нормативы здоровья и безопасности.

Как можно видеть из данной схемы, соотношения эффективности и результативности отражают отношения различных составляющих процесса достижения ожидаемых результатов, например связь между ресурсами и получаемым эффектом.

Адаптация рассматриваемой системы к конкретному ведомству равнозначна поиску ответов на четкие вопросы, такие как:

  • • Эффект — чего мы хотим достигнуть? Удается ли нам это?
  • • Результат — что мы должны дать? Кому? Как много? Удовлетворительно ли качество оказываемых нами услуг?
  • • Процесс — насколько мы эффективны относительно прочих организаций схожей природы и наших собственных прошлых достижений?
  • • Вклад — оптимально ли используются имеющиеся в нашем распоряжении ресурсы?
  • • Каковы правильные ответы на данные вопросы? Как мы можем определить их правильность?1

Важное значение в системе управления эффективностью и результативностью на государственной службе имеет то, каким образом формулируются показатели, по которым производится оценка деятельности как государственного органа, так и отдельных государственных служащих (табл. 3.1).

Таблица 3.1. Характеристики правильных показателей эффективности

Качество

Значение

Правильно сформулированный

В целях обеспечения сбора информации и взаимодействия показатель должен иметь недвусмысленное определение

Действенный

Показатель должен быть в состоянии измерять то, ради измерения чего он и был разработан

Соответствующий

Показатель должен отражать то, что руководство организации намеревается достигнуть, а также его решения

Надежный

При повторном использовании применительно к одним и тем же факторам показатель должен давать одинаковое значение; показатель должен быть в состоянии отражать изменения

Поддающийся сравнению

Показатель должен поддаваться сравнению сданными за предыдущие периоды или схожими показателями оценки деятельности, используемыми другими организациями или подразделениями

Поддающийся проверке

Показатель должен основываться на документации, описывающей и подтверждающей процесс получения данных

Своевременный

Оценка с применением показателя должна производиться достаточно регулярно с тем, чтобы обеспечить контроль за текущей ситуацией

Экономичный

Применение показателя не должно требовать значительных затрат

В связи с этим представляет интерес концепция MORE than SMART ("Более чем Разумный"), в соответствии с которой к формулировке ожидаемых результатов деятельности государственных органов и организаций также может предъявляться ряд требований (табл. 3.2).

Таблица 3.2. Качества ожидаемых результатов согласно концепции MORE than SMART

М — minimally worded (краткость определения)

Определения ожидаемых результатов должны быть краткими и лишенными профессиональных жаргонизмов, с тем чтобы быть понятными для всех лиц, проявивших интерес к работе организации

О — open (открытость)

Информация по ожидаемым результатам должна находиться в открытом доступе посредством публикаций в печатных изданиях или в Интернете

R — responsive (чуткость)

Ожидаемые результаты должны отражать политические приоритеты, потребности потребителей услуг и интересы "заинтересованных сторон"

Е — energising (побуждение к действию)

Ожидаемые результаты должны обеспечивать активность участия со стороны руководителей высшего и среднего звена организации, а также ее работников; при этом общие ожидаемые результаты могут быть привязаны к составляющим повседневной деятельности организации

S —specific (конкретность)

Ожидаемые результаты должны быть конкретными, узконаправленными и правильно сформулированными

М — measurable (измеримость)

Измеримость означает, что ожидаемые результаты поддаются управлению и не вызывают непонимания при их обсуждении внутри правительственных организаций или при публичных дебатах

А — achievable (достижимость)

Ожидаемые результаты должны быть амбициозными — в Великобритании их еще называют "напрягающими" — но при этом они не должны выходить за рамки возможного; ожидаемые результаты могут быть достижимыми, но при этом нереалистичными, чем и определяется необходимость в следующем требовании

R — realistic (реалистичность)

Реалистичными ожидаемыми результатами учитываются кадровые и финансовые ресурсы организации, ее сильные стороны. Кроме того, реалистичными должны быть и сроки реализации. Ожидаемые результаты должны быть достаточно гибкими, чтобы отражать изменения, происходящие в среде, в которой оперирует организация (например, демографические тенденции, возможности финансирования и т.п.)

T—time-bound (соотносимость во времени)

Ожидаемые результаты должны быть привязаны к определенным временным рамкам или срокам, в том числе и для сравнительного анализа с предыдущими и последующими периодами

Управление эффективностью и результативностью находит свое практическое выражение в целом ряде организационных форм. Одной из них являются "соглашения об оказании государственных услуг". Такое соглашение представляет собой документ, согласно которому организация берет на себя обязательство достичь определенных целей в течение определенного периода времени.

ПРИМЕР

Цели деятельности министерства здравоохранения Великобритании (выдержки).

Приоритет Т. Улучшение здоровья населения. Общенациональные задачи.

Повысить уровень здоровья населения. К 2010 г. увеличить продолжительность жизни в Великобритании до 78,6 лет у мужчин и до 82,5 лет у женщин.

  • • Существенно снизить уровень смертности к 2010 г. (относительно показателей 1995—1007 гг.):
    • — от сердечнососудистых заболеваний и инфарктов — не менее чем на 40% для лиц моложе 75 лет при одновременном сокращении на 40% разницы между общенациональными среднестатистическими показателями и показателями для населения беднейших районов страны;
    • — от онкологических заболеваний — не менее чем на 20% для лиц моложе 75 лет при одновременном сокращении на 6% разницы между общенациональными среднестатистическими показателями и показателями для населения беднейших районов страны;
    • — от самоубийств и неустановленных телесных повреждений — не менее чем на 20%.
  • • Сократить на 10% к 2010 г. (относительно показателей 1995— 1997 гг.) разницу между общенациональными среднестатистическими показателями уровня здоровья населения и показателями для беднейших районов страны (оцениваемую на основе показателей смертности в младенческом возрасте и ожидаемой продолжительности жизни, определяемой при рождении ребенка).
  • • Осуществлять эффективную борьбу с причинами плохого состояния здоровья и социально обусловленной разницы в уровне здоровья:
  • — снизить число курящих среди взрослого населения до 21% или менее в 2010 г. (относительно показателя 26% в 2002 г.) при сокращении числа курящих среди лиц рабочих специальностей или неквалифицированных работников (относительно показателя 31% в 2002 г.) до 26% или менее;
  • — добиться прекращения ежегодного прироста лишнего веса у подростков и детей моложе 11 лет в рамках общенациональной стратегии по снижению среднего веса (относительно показателей 2002—2004 гг.) (задача, подлежащая выполнению совместно с Министерством образования и министерством культуры, средств массовой информации и спорта);
  • — снизить уровень подростковой беременности на 50% к 2010 г. (относительно показателей 1998 г.) в рамках общей стратегии по улучшению сексуального здоровья населения (задача, подлежащая выполнению совместно с Министерством образования).

Другой, не менее значимой формой управления эффективностью на государственной службе является оценка эффективности и результативности деятельности государственных органов и организаций. Среди методик оценки, взятых на вооружение государственными органами и организациями за последние несколько лет, стоит отметить так называемую Общую модель оценки, представляющую собой многостороннюю и гибкую методику (рис. 3.4).

Общая модель оценки

Рис. 3.4. Общая модель оценки

Обеспечивающие критерии представляют собой основу для достижения результатов и включают: лидерство — приверженность долгосрочным целям, мотивация персонала; стратегия и планирование — оценка качества подготовительных мероприятий, разработка и реализация планов; управление кадровыми ресурсами — управление кадрами, совмещение общих и индивидуальных целей, вовлечение работников, поощрение инициативности; сотрудничество и ресурсы — управление взаимодействием с партнерскими организациями, управление бюджетными, материально-техническими ресурсами, информационно-технологическими системами; управление процессами и изменениями — способность организовывать и совершенствовать рабочие процессы, инновационные способности. Критерии результатов разбиты на четыре группы: результаты, ориентированные на потребителей; результаты, ориентированные на сотрудников организации; общественно значимые результаты; основные результаты, относящиеся к эффективности и результативности деятельности.

Общая модель оценки строится на использовании так называемого протокола комплексной оценки (табл. 3.3).

Таблица 3.3. Протокол комплексной оценки "Общей модели оценки"

Критерии комплексной оценки

Оценка отдельного пункта

Общая оценка критерия

Обеспечивающие критерии

1

Лидерство

1.1

Определение направлений работы организации: формулирование основных целей, стратегических намерений и корпоративных ценностей

1.2

Разработка и реализация системы управления организацией

1.3

Стимулирование работников организации и оказание им необходимого содействия; действие в качестве примера для подражания

1.4

Регулирование отношений с соответствующими структурами политической власти и прочими "заинтересованными сторонами"

2

Стратегия и планирование

2.1

Сбор информации по текущим и будущим потребностям "заинтересованных сторон"

2.2

Формулирование, анализ и корректировка стратегии и планирования

2.3.

Реализация стратегии и планирования внутри всей организации

3

Управление кадровыми ресурсами

3.1

Планирование, управление и развитие кадровых ресурсов в целях реализации вопросов стратегии и планирования

3.2

Определение, развитие и использование знаний и умений сотрудников в соответствии с индивидуальными, коллективными и общими целями и ожидаемыми результатами

3.3

Вовлечение сотрудников в различные процессы посредством диалога и передачи полномочий

4

Сотрудничество и ресурсы

4.1

Развитие и реализация отношений сотрудничества с ключевыми партнерами

4.2

Развитие и реализация отношений сотрудничества с потребителями/ гражданами

4.3

Управление знаниями и информацией

4.4

Управление финансами

4.5

Управление используемыми технологиями и оборудованием

4.6

Управление движимым и недвижимым имуществом

5

Управление процессами и изменениями

5.1

Распознавание, формирование, управление и совершенствование процессов

5.2

Развитие и оказание услуг/предоставление товаров на основе вовлечения в процесс потребителей/населения

5.3

Проведение модернизации и внедрение инновационных решений

Критерии результатов

6

Результаты, ориентированные на потребителей/население

6.1

Результаты оценки удовлетворенности потребителей/населения

6.2

Показатели оценки удовлетворенности потребителей/населения

7

Результаты, ориентированные на сотрудников организации

7.1

Результаты оценки удовлетворенности и мотивированности работников

7.2

Показатели результатов, ориентированных на сотрудников организации

8

Общественно значимые результаты

8.1

Результаты социального характера

8.2

Воздействие деятельности организации на окружающую среду

9

Основные результаты, относящиеся к эффективности и результативности деятельности

9.1

Достижение ожидаемых результатов

9.2

Финансовые показатели

ОБЩИЙ ИТОГ (сумма баллов по п. 1—9)

Средняя оценка (общий итог / 9)

Подобный подход, требующий значительного внимания изучению мнения потребителей и "заинтересованных сторон", вполне применим и к государственным органам, хотя у них и не всегда присутствует четко определенный пользователь услуг (но в конечном счете все они должны работать в интересах налогоплательщика). Сама оценка заключается в ответах на 27 вопросов, которыми рассматриваются все аспекты работы государственного органа. Каждый вопрос оценивается по шкале от 0 до 5 баллов. На основе ответов рассчитывается средний арифметический балл. Рассматриваемая модель предназначена для проведения организацией самостоятельной оценки; при этом, однако, допускается ознакомление с мнением пользователей услуг и прочих "заинтересованных сторон"1.

Актуальной для России остается проблема эффективности деятельности в государственном управлении в условиях проведения реформы бюджетного процесса, административной реформы и реформы государственной службы. Концепцией административной реформы в Российской Федерации в рамках внедрения механизмов управления, ориентированного на результат, предусматривается, во-первых, разработка измеримых ключевых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства. Во-вторых, предусматривается разработка и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач.

Исходя из всего вышеизложенного, можно предложить следующее определение системы управления эффективностью на государственной службе. Это комплекс механизмов и методов, позволяющих как оценить уровень эффективности деятельности государственного органа, так и обеспечить его высокоэффективную работу.

Данная система, по нашему мнению, должна включать в себя следующие элементы:

  • • нормативные основы эффективности на государственной службе;
  • • организационные основы управления эффективностью;
  • • методологию оценки эффективности на государственной службе;
  • • социально-психологические механизмы управления эффективностью;
  • • финансово-экономические механизмы управления эффективностью;
  • • этические механизмы управления эффективностью.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >