Критерии и способы разграничения публичной собственности

Российское конституционное законодательство развивается по пути разграничения объектов публичной собственности, прежде всего исходя из потребностей самостоятельности соответствующих уровней государственной или муниципальной власти.

Вместе с тем в законодательстве ясно нс обозначены критерии разграничения объектов публичной собственности, в том числе тех, которые должны составлять имущественную основ}' самостоятельности публичных образований.

Наиболее важным является то, что в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» был приведен примерный перечень объектов публичной собственности и обозначены общие критерии их классификации:

  • — степень значимости для решения задач публичной власти;
  • - степень значимости для обеспечения суверенных прав и общенациональных интересов Российского государства, а также самостоятельности власти субъектов РФ.

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок отнесения государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ должен устанавливаться специальным законом (ГК РФ, ст. 214).

В его отсутствие сохраняет силу Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1, которое в настоящее время продолжает оставаться основополагающим нормативным актом, регулирующим вопросы разграничения публичной собственности.

Указаннное постановление содержит три приложения, регламентирующие особенности распределения объектов публичной собственности и их отнесение к тому или иному виду собственности:

  • 1
  • 1. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности.
  • 2. Объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
  • 3. Объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

В данном постановлении были закреплены порядок и методика разграничения объектов публичной собственности. Примерные критерии были обозначены лишь применительно к объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности (приложение № 1 постановления):

  • — составляющим основу национального богатства страны;
  • — необходимым для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления в решении общероссийских задач;
  • — оборонного производства;
  • — отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом;
  • — прочим объектам.

В дальнейшем в федеральном законодательстве при разграничении объектов публичной собственности использовались различные критерии, в том числе имеющие нечетко выраженное правовое содержание.

Пример из практики

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-Ппо делу «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» сформулирована идея о том, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом представляет собой публичное достояние многонационального парода России и как таковой является федеральной собственностью особого рода.

тий субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ;

— имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами.

Подобная формула используется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно ст. 50 которого, в собственности муниципальных образований может находиться:

- имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 указанного Федерального закона;

  • - имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
  • — имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;
  • — имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в соответствии с ч. 3 и 4 ст. 14, ч. 3 ст. 16 и ч. 2 и 3 ст. 16.2 закона, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с ч. 1 и 1.1 ст. 17 закона.

Конституционно-правовые способы (формы) разграничения объектов публичной собственности определены соответствующими актами.

Согласно п. 5 ст. 214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. Если исходить из буквального толкования данной нормы, то до сих пор законодатель не принял специального закона, устанавливающего порядок такого разграничения.

Наиболее определенно критерии разграничения объектов публичной собственности были закреплены в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР»[1], ст. 21 которого содержала перечень объектов федеральной собственности и собственности субъектов Федерации.

Впредь до принятия специального федерального закона действует порядок разграничения, установленный упомянутым ранее Постановлением

Верховного Совета РСФСР от 27.12.1991 № 3020-1. Данное постановление явно устарело и в определенной мере противоречит действующим нормам Федеративного договора и Конституции РФ.

При этом разграничение государственной собственности на основании федерального закона в виде множества федеральных законов все же было реализовано в отношении абсолютного большинства объектов публичной собственности.

Вопросы практики

В середине 1990-х гг. разграничение государственной собственности проводилось, в частности, договорами между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Сегодня договоры получают нормативное содержание только после утверждения их федеральным законом (ст. 26.7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»),

Таким образом, федеральный законодатель жестко увязал разграничение объектов публичной собственности с полномочиями органов государственной и муниципальной власти, при этом установив доминирование федерального закона в решении этих вопросов. Вместе с тем практика реализации отраслевого законодательства показывает, что невозможно однозначно раз и навсегда в одном или нескольких законодательных актах разграничить полномочия федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления и соответствующих этому объектов имущества.

Полномочия публичной власти, ее уровней всегда очень динамичны, изменчивы. Федеральный законодатель принимает сотни законов и поправок к ним по указанным проблемам, но до сих пор сложившаяся система законодательства РФ не позволяет обеспечить четкое разграничение полномочий, финансовых ресурсов и ответственности за их осуществление между уровнями публичной власти.

  • [1] Закон РСФСР от 24.12.1990 № 443-1 «О собственности в РСФСР» (утратил силув связи с принятием Федерального закона от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действиечасти первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >