Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Туризм arrow ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ТУРИЗМА
Посмотреть оригинал

Нормативно-правовое обеспечение государственного регулирования и стимулирования развития туристской деятельности

Государственно-правовое регулирование любой предпринимательской деятельности, в том числе в сфере туризма, осуществляется в двух формах:

  • а) прямое нормативно-правовое регулирование, то есть когда государственное регулирование осуществляется путем издания различных правовых актов в сфере туристской деятельности[1];
  • б) непрямое или косвенное регулирование, осуществляемое всеми иными законными способами, включая применение различных нормативно-правовых актов в данной сфере. К этой форме регулирования отношений в сфере туризма следует относить: государственное прогнозирование и программирование; государственную регистрацию хозяйствующих субъектов; налоговое регулирование; защиту конкуренции; внешнеторговое, валютное и таможенное регулирование; техническое регулирование услуг, поддержку малого и среднего бизнеса; защиту прав потребителей; защиту права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т. д. Каждый из перечисленных способов направлен на достижение конкретных целей и задач. Однако, учитывая социально-экономический потенциал, приоритетное стимулирующее назначение определено в основном в рамках прогнозирования и программирования. Остановимся на этом направлении государственной политики в сфере туризма подробнее.

Деятельность по прогнозированию развития туризма, прежде всего в форме утверждения соответствующих целевых программ, осуществляют Правительство РФ, Ростуризм, Правительство субъектов РФ, а также иные государственные органы и органы местного самоуправления в рамках предусмотренной для них компетенции.

Первым правовым актом программно-целевого характера в сфере туризма является «Концепция реорганизации и развития туризма в РФ», одобренная Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 года. В Концепции дается обоснование выбора целей развития сферы туризма, стратегия их достижения, способы решения стоящих задач. Наряду с мероприятиями организационно-распорядительного порядка, Концепцией было предусмотрено создание широкой нормативно-правовой базы развития туризма. Именно на основе положений Концепции была разработана и утверждена постановлением Правительства РФ первая федеральная целевая программа «Развитие туризма в РФ»[2].

Целевая программа положила начало организации долгосрочной согласованной деятельности многих государственных и негосударственных организаций. В программе были определены цели, конкретные задачи, этапы их решения, профильные и комплексные тематические мероприятия, органы и организации-участники программы, материально-финансовое обеспечение программы и др. Подчеркнем, что Программа учитывала решения и рекомендации Всемирной туристской организации, положения иных международных правовых актов, признанных Россией, в том числе как правопреемницей СССР[3].

Для реализации Программы было предусмотрено: создание нормативно-правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике; введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристской деятельности; формирование легальных экономических механизмов стимулирования развития въездного (иностранного) и внутреннего туризма, привлечения инвестиций в эту сферу и защита внутреннего туристского рынка путем предоставления налоговых и таможенных льгот, государственных гарантий и иных мер государственной поддержки; создание благоприятных (в том числе правовых) условий для кооперации туристских, банковских структур, транспортных, гостиничных и страховых компаний в целях формирования высокотехнологичных комплексов туристского обслуживания и развития материально-технической базы отрасли.

В соответствии с перечисленными концептуальными программными положениями осуществления государственного регулирования сферы туризма был разработан и принят Федеральный Закон «Об основах туристской деятельности в РФ»[4].

Заложенные первыми базовыми нормативно-правовыми актами основы государственной политики в сфере туризма получили дальнейшее развитие в рамках соответствующих целевых программ. К наиболее актуальным продолжающимся федеральным целевым программам относятся: Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации» на 2011- 2018 гг.»; государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы. Остановимся па них подробнее. Особое значение имеет также «Стратегия развития туризма в Российской Федерации па период до 2020 года».

***

Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации на 2011-2018 гг.» была утверждена Постановлением правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644. Согласно положению первичными госуцарегвенными заказчиками Программы выступили Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство по туризму. В редакции Постановления Правительства РФ от 18 сентября 2012 г. № 936 государственными заказчиками определены Министерство регионального развития Российской Федерации, Федеральное агентство по туризму.

Как указывали авторы первой редакции программы, анализ возможных источников и объемов финансового обеспечения реализации Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» и программных механизмов осуществления государственных инвестиций показал, что достижение основной цели Программы - активизации развития внутреннего и въездного туризма возможно при условии финансирования мероприятий за счет средств федерального бюджета с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Согласно утвержденной программе общий объем финансирования на 2011-2018 гг. в ценах соответствующих лет составляет 139,5 млрд руб., в том числе: за счет средств федерального бюджета - 32,8 млрд руб. (23,5 %)[5]; за счет средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - 9 млрд руб. (6,5 %); за счет средств внебюджетных источников - 97,7 млрд руб. (70 %)1.

Целью Программы «Развитие внугреннего и въездного туризма» является повышение конкурентоспособности российского туристского рынка, удовлетворяющего потребносги российских и иноет- ранных граждан в качественных туристских услугах. Согласно программе доегижение поставленной цели будет обеспечиваться решением следующих основных задач: 1) развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; 2) повышение качеегва туристских услуг; 3) продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

Следует подчеркнуть, что решение первой задачи планируется осуществить посредством комплексного развития туристской и обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационных кластеров и формирования сети автогуристских клаегеров, которые станут точками роста развития регионов и межрегиональных связей, активизировав вокруг себя развитие малого и среднего бизнеса. Элементы указанной сети планируется располагать на наиболее популярных маршрутах и федеральных трассах, а также вблизи меег, представляющих значительный туристский интерес.

Для решения второй задачи планируегся реализовать ряд мероприятий, направленных на развитие системы подготовки кадров в сфере туризма, включая высшее и среднее профессиональное образование, повышение квалификации и переподготовку кадров. Значительный вклад в решение второй задачи будет обеспечен за [6]

счет наделения контрольными и надзорными функциями за деятельностью субъектов туристской отрасли, в том числе за качеством предоставляемых ими туристских услуг, самих участников рынка, создавая при этом условия для организации и осуществления эффективной деятельности саморегулируемых организаций.

Для решения третьей задачи в течение всего срока реализации Программы планируется развертывание информационно-пропагандистских кампаний, создание сетей информационных центров и пунктов, организация и проведение межрегиональных, общероссийских и международных выставок, форумов и иных мероприятий, направленных на создание положительного имиджа Российской Федерации как привлекательного направления для туристов.

Отметим, что при выборе программного механизма государственного финансирования и осуществления государственных инвестиций для обеспечения развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации авторы программы в качестве перспективной формы реализации предпочитают развитие туристской инфраструктуры ограниченного числа субъектов Российской Федерации, наиболее перспективных с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма, с использованием кластерного подхода, а также реализацию проектов федерального масштаба, направленных на ускоренное развитие межрегиональных туристских возможностей (маршрутов) и повышение качества услуг.

Избранный авторами программы кластерный подход предполагает сосредоточение на ограниченной территории предприятий и организаций, занимающихся разрабогкой, производством, продвижением и продажей туристского продукта, а также деятельностью, смежной с туризмом и рекреационными услугами. В рамках формирования туристско-рекреационных кластеров на основе научно обоснованных решений, а также с использованием механизмов государственно-частного партнерства предполагется создать необходимые и достаточные условия для скорейшего развития туристской инфраструктуры, а также сферы сопутствующих услуг.

Успешные технологии, примененные в нескольких пилотных туристско-рекреационных кластерах, предполагается распространить на все перспективные с точки зрения развития внутреннего и въездного туризма регионы страны, тем самым обеспечивая ускоренный возврат как государственных, так и частных инвестиций.

Как отмечают авторы программы основными факторами, сдерживающими рост конкурентоспособности Российской Федерации на международном рынке туристских услуг и, как результат, препятствующими реализации ее туристского потенциала, являются: слабо развитая, а в ряде регионов отсутствующая обеспечивающая инфраструктура туристских объектов, что является препятствием для привлечения частных инвестиций в туристскую сферу; низкий уровень развития туристской инфраструктуры (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга, неудовлетворительное состояние многих туристских объектов показа, отсутствие качественной придорожной инфраструктуры практически на всех автомагистралях страны); отсутствие доступных инвесторам долгосрочных кредитных инструментов с процентными ставками, позволяющими окупать инвестиции в объекты туристско-рекреационного комплекса в приемлемые для инвесторов сроки; невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров[7]; недостаточное продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внугреннем туристских рынках.

Преодолев указанные отраслевые ограничения и создав благоприятные условия для ее развития потенциально к 2020 г., Российская Федерация может войти в первую десятку стран - самых популярных направлений туризма.

Авторы программы определили риски целевого программирования, которые предполагали учитывать: формальный подход к формированию мероприятий в сфере туризма в региональных и муниципальных программах социально-экономического развития; огсугствие координации планируемых мероприятий по срокам их реализации; недостаточное или частичное финансирование из региональных бюджетов. В этой связи авторы отмечают, что отдельные регионы Российской Федерации, обладающие рекреационным потенциалом, не имеют целевых программ по развитию туризма[8]. Соответственно, не определен заказ туристской отрасли на товары и услуги в смежных аграриях экономики. Разделы, касающиеся развития инфраструктуры и туристских услуг, не включены в ограслевые программы.

Минимизация указанных рисков и негативных факторов возможна за счет механизмов государственной поддержки развития туризма на основе государственно-частного партнерства, рационального использования бюджетных средств и максимальной координации действий участников Программы в процессе развития наиболее перспективных туристско-рекреационных кластеров, наращивания внутреннего спроса на туристские услуги, а также создания новых рабочих мест.

Реализация мероприятий Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» осуществляется в 2 этапа: 1) 2011-2014 гг.; 2) 2015— 2018 годы. На первом этапе на конкурсной основе отобраны инвестиционные проект для реализации на втором этапе Программы.

Согласно перечню мероприятий Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)» в редакции от 18 февраля 2014 г. № 121 финансирование направлено на создание: туристско-рекреационного кластера «Золотое кольцо», туристско-рекреационного кластера «Плес», туристско-рекреационного кластера «Рязанский», автогуристского кластера «Всплеск», туристско-рекреационного кластера «Псковский», туристско-рекреационного кластера «Белокуриха», автогуристского кластера «Золотые ворога», туристско-рекреационного кластера «Подлеморье», автотурисгского класгера «Кяхта», автогуристского кластера «Байкальский», автогуристского кластера «Тункин- ская долина», туристско-рекреационного класгера «Елец», ав гогури- стского кластера «Задонщина», туристско-рекреационного кластера

«Абрау-Утриш», туристско-рекреационного кластера «Эко-курорт Кавминводы», туристско-рекреационного кластера «Насон-город», туристско-рекреационного кластера «Кладезь земли Костромской», туристско-рекреационного кластера «Северная мозаика», туристско-рекреационного кластера «Никола-Ленивец», туристско-рекреационного кластера «Соленые озера», туристско-рекреационного кластера «Этническая Чувашия», туристско-рекреационного кластера «Ке- зеной-Ам», туристско-рекреационного кластера «Ярославское взморье», автотуристского кластера «Зарагиж», туристско-рекреационного кластера «Ворота Лаго-Наки», туристско-рекреационного кластера «Шерегеш», туристско-рекреационного кластера «Барнаул - горнозаводской город», автотуристского кластера «Самоцветное кольцо Урала», туристско-рекреационного кластера «Верхпеволжский», туристско-рекреационного кластера «Центр активного отдыха и туризма Y.E.S.», туристско-рекреационного кластера «Амур», туристско-рекреационного кластера «Ост ров Большой Уссурийский - Шан- тары», туристско-рекреационного кластера «Раушен», туристско-рекреационного кластера «Всесезонный туристический центр «Ингушетия»; а также на поддержку проектов создания туристских кластеров в Республике Тыва, проектов создания туристских кластеров в Республике Алтай, проектов создания туристских кластеров в перспективных регионах Российской Федерации|0. [9]

Кроме того, в течение всего срока реализации Программы буду т проводиться мероприятия за счет привлечения средств всех источников финансирования, в том числе с участием бизнеса, направленные на повышение уровня профессиональной подготовки и переподготовки кадров индустрии туризма; внедрение современных технологий реализации туристских продуктов с использованием электронных программ; создание привлекательного имиджа национальных курортных территорий и туристского продукта; обеспечение прозрачной деятельности туристских компаний.

Важнейшими целевыми индикаторами и показателями Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» являются: численность граждан Российской Федерации, размещенных в коллективных средствах размещения; численность иностранных граждан, размещенных в коллективных средствах размещения; площадь номерного фонда коллективных средств размещения; инвестиции в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания); количество койко-мест в коллективных средствах размещения; количество лиц, работающих в коллекгивных средствах размещения; количество лиц, работающих в туристских фирмах; объем платных туристских услуг, оказанных населению; объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения.

Ожидаемыми конечными результатами реализации и показаге- лями социально-экономической эффективности программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» являются: создание в различных субъектах Российской Федерации сети конкурентоспособных туристско-рекреационных и автсоуристских кластеров, которые станут точками развития регионов и межрегиональных связей, активизировав вокруг себя развитие малого и среднего бизнеса (рост инвестиций в основной капитал средств размещения (гостиницы, места для временного проживания) на 26 % по сравнению с 2010 п); удовлетворение потребностей различных категорий граждан Российской Федерации в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья, приобщении к культурным ценностям (рост численности граждан Российской Федерации, размещенных в коллекгивных средствах размещения, на 20 % по сравнению с 2010 г.); повышение уровня занятости населения за счет создания дополнительных рабочих мест в сфере туризма (увеличение количества работающих в коллективных средствах размещения на 10 % и работающих в туристских фирмах на 17 % по сравнению с базовым уровнем 2010 г.); увеличение доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за счет увеличения объема производства услуг в отрасли (увеличение объема платных туристских услуг, оказанных населению, в 2 раза и объема платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения в 1,9 раза по сравнению с 2010 г.); рост валового внугреннего продукта и улучшение платежного баланса страны (рост численности иностранных граждан, размещенных в коллективных средсгвах размещения, в 2,4 раза по сравнению с 2010 года). Показателями социально-экономической эффективности Программы являются: интегральный общественный эффект от реализации мероприятий Программы - 980,3 млрд руб.; интегральный коммерческий эффект от реализации мероприятий Программы - 231,3 млрд руб.; индекс прибыльности -1,1; период окупаемости частных инвесгиций - 13 лет; интегральный бюджетный эффект от реализации мероприятий Программы - 574,4 млрд руб.; расчетный срок окупаемости бюджетных инвесгиций (период возврата средств федерального бюджета) - 6 лет; доля бюджетных ассигнований (коэффициент участия государства) - 0,26 ".

В целях обеспечения согласованности действий при реализации федеральной целевой программы и организации эффективного взаимодействия структурных подразделений Федерального агентства по туризму, а также органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма с Ростуризмом в рамках Программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» приказом Ростуризма от 10 октября 2012 г. № 278 был утвержден координационный совет федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011— 2018 гг.)», действующий на общественных началах|2. [10] [11]

Основной задачей координационного совета определено общее стратегическое управление программой посредством выработки единой политики, стандартов и подходов к реализации программы; формирования планов реализации мероприятий программы; координации деятельности участников реализации мероприятий программы. Согласно гг 2.6 Приказа координационный совет наделяется широкими полномочиями, среди которых следует отметить: осуществление конкурсного отбора и проведение экспертизы проектной документации, представленной субъектами Российской Федерации; формирование предложения о распределении субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов и представление их Федеральному агентству по туризму для утверждения; принятие решений по уменьшению количества прошедших конкурсный отбор инвестиционных проектов либо размера их финансирования; формирование предложения по приостановлению или пропорциональному сокращению софииансирования за счет средств федерального бюджета мероприятий программы, реализуемых субъектом Российской Федерации и отобранных на конкурсной основе, с перераспределением высвободившихся средств между другими региональными проектами; определение значения весовых коэффициентов для каждого целевого индикатора и показателя результативности программы при оценке результативности соответствующих задач программы, а также для каждой задачи при интегральной оценке результативности программы.

Очевидно, что первичные задачи координационного совета связаны с достижением цели первого этапа программы «Развитие внутреннего и въездного туризма». Согласно Приложению к Приказу Ростуризма от 26 июня 2015 г. № 250-Пр-15 «Об утверждении Реестра инвестиционных проектов субъектов Российской Федерации, включенных Координационным советом в перечень мероприятий федеральной целевой программы “Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011- 2012 гг.)”», в реестр проектов включено 68 объектов.

Решение приоритетных задач программы «Развитие внутреннего и въездного туризма» также возложено на Координационный совет по туризму при Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденный согласно Приказу Министерства культуры Российской Федерации от 1 октября 2012 г. № 1034 «Об утверждении Положения о Координационном совете по туризму при Министерстве культуры Российской Федерации».

Отметим, что результативность деятельности координационного совета раскрывается прежде всего определением основных мероприятий, направленных на раскрытие социально-экономического и культурного потенциала, создаваемого в рамках программы туристского рынка РФ. Отметим ключевые решения VI- VII заседаний совета, прошедших в 2015 году.

VI заседание координационного совета прошло в г. Казань. Основные рекомендации совета касались вопросов реализации мероприятий программы «Развитие внугреннего и въездного туризма» и Стратегии развития туризма в РФ иа период до 2020 г., утвержденной в том числе с целью развития туристского потенциала, заложенного Программой: провести комплексное исследование и обеспечить разработку унифицированных туристских паспортов регионов России и внедрить пилотные проекты в Тульской и Ярославской областях и Республиках Карелия и Бурятия; поддержать межрегиональные туристские проекты «Восточное кольцо», «Красный маршрут» и «Великая волга»; представить проект системы показателей эффективности деятельности регионов в сфере туризма; проработать вопрос по определению регионов, представляющих наибольший взаимный туристский интерес и не имеющих между собой прямого авиационного и железнодорожного сообщения, и совместно с Минтрансом России рассмотреть возможность развития внутреннего сообщения между такими регионами России; оказать содействие органам исполнительной власти Российской Федерации в разработке и продвижении региональных туристских брендов; обеспечить ведение Национального календаря событий и разработку единого стандарта представления информации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма для его формирования; сформировать список сотрудников региональных органов власти, отвечающих за модерирование региональных субпорталов Национального туристского портала

(«Russia.Travel»); представить предложения по созданию туристских паспортов регионов России, их структуре и наполнению; представить в Федеральное агентство по туризму сведения по имеющимся и разрабатываемым туристским маршрутам в субъектах РФ для формирования единой базы маршрутной сети и размещения ее в автоматизированной информационной системе («Туризм»); представить предложения по созданию и реализации туристских продуктов в рамках межрегиональных туристских проектов «Восточное кольцо» и «Великая Волга».

VII заседание координационного совета прошло 8-9 окгября 2015 года. На заседании были рассмотрены вопросы развития водного, круизного и яхтенного туризма, инноваций в туризме, создания паспорта регионов, представлены механизмы государственной поддержки приоритетных региональных проектов и алгоритм их включения в действующие и вновь создаваемые целевые программы.

***

Утвержденная от 27 декабря 2012 г. государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 гг., подчеркивает преемственность политики государства в сфере туризма. По мнению авторов программы, основными препятствиями к развитию туризма в России являются: существующий визовый режим; низкий уровень развития туристской инфраструктуры; отсутствие практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристическую инфраструктуру; невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии вследствие недостатка профессиональных кадров; недостаточно активное продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках. Приведенные факторы обусловили сущностное содержание программы.

Основной целью программы в сере туризма определено развитие туризма для приобщения граждан к мировому культурному и природному наследию. Достижение цели предполагается посредством решения следующих задач, отражающих установленные полномочия государственных органов власти в сфере туризма: повышение качества и доступности услуг в сфере внутреннего и международного туризма; создание благоприятных условий для устойчивого развития сфер культуры и туризма. Указанные задачи ориентированы на реализацию прав граждан, связанных с удовлетворением духовных потребностей, приобщением к культурно-историческим ценностям, удовлегворением потребностей в укреплении здоровья, активном и полноценном отдыхе, а также на укрепление взаимопонимания между народами, гражданского согласия, угверж- дение общечеловеческих ценностей; на формирование политических, нормативно-правовых, организационных, экономических, финансовых, кадровых, научных, материально-технических, информационных, методических и иных условий, необходимых для обеспечения устойчивого развития сферы туризма на период до 2020 года.

Для решения задачи повышения качества и доступности услуг в сфере внутреннего и международного туризма предусматривается выполнение подпрограммы «Туризм» и федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)», которые предусматривают: осуществление мер по встраиванию объектов культуры в систему туристской деятельности; проведение комплекса мероприятий по развитию туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; государственную поддержку осуществления отраслевых инфраструктурных проектов; развитие механизмов социального туризма как государственной и корпоративной поддержки туристских поездок к объектам культурного, исторического и природного наследия граждан с ограниченными возможностями, малоимущих и других социально слабо защищенных категорий граждан; развитие и продвижение культурно-образовательного туризма как основы для роста просвещенности, повышения культурного и образовательного уровня российского населения (в первую очередь учащейся молодежи), а также укрепления позиций Российской Федерации как привлекательного направления в глазах иностранных туристов; реализацию мер по продвижению туристского продукта Российской Федерации на внугреннем и зарубежных туристских рынках; обеспечение участия Российской Федерации в международных мероприятиях и организациях в сфере туризма; создание и обеспечение деятельности представительств Российской Федерации по туризму за пределами Российской Федерации.

Согласно обобщенной характеристике основных мероприятий подпрограммы «Туризм» ею предусмотрены мероприятия, направленные па развитие внутреннего и международного туризма, развитие инфраструктуры и системы управления в сферах культуры и туризма; развитие фундаментальных и прикладных исследований в сферах культуры и туризма. Вместе с гем воплощение основных мероприятий программы направлено на увеличение количества повторных посещений, равномерное «географическое» распределение туристских потоков, нивелирование сезонности и увеличение продолжительности нахождения гостей в стране. Кроме того, авторы программы подчеркнули, что реализация мер государственного регулирования ориентирована на укрепление правовой защиты туристов и поставщиков туристских услуг; введение единой системы классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи; введение на территории Российской Федерации единой системы туристской навигации и ориентирующей информации для туристов; введение добровольной единой системы аккредитации (классификации) экскурсоводов и ги- дов-переводчиков; утверждение профессиональных стандартов в сфере туризма; определение нормативных правовых оснований создания и развития деятельности центров профессиональной сертификации работников туриндустрии.

Отметим, что реализация государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013- 2020 гг. запланирована в соответствии с конкретными основными приоритетами: укрепление единого культурного пространства на основе духовно-нравственных ценностей и исторических традиций народа России как многонациональной цивилизационной общности, сохранение единого культурного кода народа; сохранение культурного и духовного наследия России, самобытных традиций ее народов как всемирного достояния, национального богатства и основы единства российского общества; обеспечение максимальной доступности для широких слоев населения лучших образцов культуры и искусства; продвижение в культурном пространстве нравственных ценностей и образцов, способствующих культурному и гражданскому воспитанию личности; обеспечение инновационного развития отрасли туризма, вывод ее на лидирующие позиции в области применения современных технологий; усиление присутствия учреждений культуры в цифровой среде, создание необходимых условий для активизации инвестиционной деятельности в сфере туризма; совершенствование организационных и правовых механизмов, оптимизация деятельности организаций и учреждений, развитие государствеппо-частпого партнерства, государственное поощрение меценатства, спонсорства и благотворительности; повышение роли государственно-общественного партнерства в развитии сферы туризма; недопущение пересмотра взглядов на историю России, ее роль и место в мировой истории; дальнейшая интеграция России в мировой культурный процесс; укрепление имиджа страны с богатейшей традиционной и динамично развивающейся современной культурой; использование культурного потенциала в интересах многостороннего международного сотрудничества; продвижение ценностей российской культуры в гуманитарном пространстве зарубежных стран; раскрытие культурного потенциала регионов России и поддержка региональных инициатив в сфере туризма; преодоление отставания и диспропорций в культурном уровне регионов; создание самобытных культурных кластеров и туристских брендов; укрепление материально-технической базы учреждений туризма; повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах; формирование единого туристского пространства на территории Российской Федерации; максимальное вовлечение туризма в популяризацию и использование историко-культурного наследия; поддержка и развитие внутреннего и въездного туризма; формирование представления о Российской Федерации как о стране, благоприятной для туризма; повышение эффективности мер, обеспечивающих безопасность туризма, защиту прав и законных интересов туристов в России и за рубежом, а также своевременное обеспечение туристов необходимой информацией.

Объемы деятельности и мероприятий программы, широта ее географии предполагают существенные финансовые затраты. В частности, предполагается, что ассигнования консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, направленные на достижение целей и решение задач по подпрограмме «Туризм», составят 66 386 061,6 тыс. руб.; а также по федеральной целевой программе «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)»-24 037 200тыс. рублей. Полагаем, что с целью достижения наибольшей социально-экономической отдачи от столь крупных вложений приоритетным показателем достижения целей и решения задач программы определены существенный прирост коллективных средств размещения, а также соответствующий прирост численности лиц, размещенных в коллективных средствах размещения. Кроме того, следует отметить, что в рамках подпрограммы «Туризм» предусмотрен показатель для субъектов РФ - количество средств размещения, классифицированных в соответствии с системой классификации гостиниц и иных средств размещения, достижение когорого напрямую связано с реализацией мероприятий субъектами Российской Федерации.

Согласно «Общей характеристике участия субъектов РФ в реализации государственной программы» улучшение значений целевых показателей (индикаторов) предполагается достичь за счет: повышения прозрачности и огкрытости деятельности учреждений и организаций отраслей культуры и туризма; роста качества и эффективности государственного и муниципального управления в сферах культуры и туризма; повышения мотивации работников культуры и туризма; внедрения современных информационных и инновационных технологий в сферах культуры и туризма; увеличения объемов бюджетного и внебюджетного финансирования сфер культуры и туризма.

Обобщенные сведения по подпрограмме «Развитие туризма» в рамках двух направлений - внутреннего и международного, можно представить в табличной форме (см. табл. 1).

Развитие туризма 2011-2018 годы

I

со

I

Основные направления реализации

Ожидаемый непосредственный результат

Основное мероприятие «Развитие внутреннего туризма»

Основное мероприятие «Развитие международного туризма»

Основное мероприятие «Развитие внутреннего туризма»

Основное мероприятие «Развитие международного туризма»

  • - развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации;
  • - продвижение туристического продукта Российской Федерации на внутреннем туристическом рынке;
  • - проведение в Российской Федерации Года культуры, в том числе:
  • - поддержка лучших региональных и межрегиональных проектов по развитию культурно-познавательного туризма в Год культуры [поддержка не менее 40 проектов (по 5 в каждом федеральном округе) по стоимости от 5 до 15 млн руб.];
  • - всероссийский конкурс на выявление наиболее успешных центров культуры и туризма «Город культуры в Год культуры»;
  • - Культурно-познавательный туристский проект для детей «Петергоф -детям России», «Град Петров», «Золотое кольцо России»
  • - обеспечение участия Российской Федерации в международных мероприятиях и организациях в сфере туризма;
  • - создание и обеспечение деятельности представительств Российской Федерации по туризму за пределами Российской Федерации;
  • - прочие меры по развитию международного туризма
  • - высококонкурентоспособный туристско-рекреационный комплекс;
  • - рост внутренних туристских потоков;
  • - повышение качества туристских услуг;
  • - улучшение образа России как страны, благоприятной для туризма
  • - рост въездных туристских потоков;
  • - повышение качества туристских услуг;
  • - интеграция российской туристской индустрии в мировое туристическое хозяйство;
  • - рост доли международного туристского рынка, занимаемого российскими компаниями;
  • - улучшение образа России как страны, благоприятной для туризма;
  • - высокий уровень развития международного сотрудничества Российской Федерации в области туризма;
  • - повышение информированности зарубежных граждан о возможностях и преимуществах российского туристского комплекса

Кроме того, особый интерес представляют сведения о планируемых изменениях в системе российских источников права в туризме в целях реализации программы (Основное мероприятие 4.1).

Поскольку туризм признается в РФ существенной составляющей инновационного развития страны ' государственное программирование туризма традиционно дополняется «Стратегиями» и «Концепциями». Так, на федеральном уровне распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. № 941-р утверждена «Стратегия развития туризма в Российской Федерации па период до 2020 года». Стратегия призвана заложить основу для понимания приоритетных задач в сфере туризма и является инструментом координации деятельности всех участников туристской индустрии посредством формирования планов работы органов исполнительной власти и участников туристического бизнеса всех уровней, а также ориентации предпринимательской инициативы граждан в сфере туризма.

В утвержденной стратегии учтены мировые тенденции и современное состояние отрасли в контексте текущих и перспективных задач государственного управления в сфере экономики, культуры, работы с детьми и молодежью, социального обеспечения граждан, физической культуры и спорта, образования, содействия занятости и сохранения природных и культурно-исторических ресурсов нашей страны.

Стратегия развития туризма является частью долгосрочных программ социально-экономического развития РФ, а также коррелирует с задачами государственной программы РФ «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 гг. (см. табл. 2), продолжая реализовывать запланированные ранее мероприятия в сфере туризма. [12]

Сведения об основных мерах правового регулирования в сфере реализации государственной программы РФ «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы

Форма права

Основные положения правового акта

Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ»

В части введения обязательной классификации объектов туристской индустрии в городах, в которых будут проходить футбольные матчи чемпионата мира по футболу 2018 г.; в части создания и функционирования саморегулируемых организаций в сфере туризма Минкультуры России 2014 г.

Федеральный закон (разработка нового закона о туризме)

Необходимость разработки нового закона обусловлена тем, что Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» морально устарел и не отвечает вызовам актуальной ситуации Минкультуры России 2016 г.

Федеральный закон

О ратификации Конвенции ЮНВТО по защите туристов и поставщиков туристских услуг Минкультуры России 2014 г.

Федеральный закон

О введении единой системы классификации гостиниц и иных средств размещения на территории РФ. Введение единой системы классификации гостиниц и иных средств размещения на территории РФ позволит установить единый механизм государственного регулирования в сфере классификации объектов туристской индустрии, а также обеспечить соблюдение современных стандартов обслуживания Минкультуры России 2014 г.

Постановление Правительства РФ

О введении на территории РФ единой системы туристской навигации и ориентирующей информации для туристов. Введение единой системы туристской навигации и ориентирующей информации для туристов позволит установить единый механизм государственного регулирования в организации туристической навигации и информирования, а также повысить доступность туристических дестинаций для отечественных и иностранных туристов Минкультуры России 2014 г.

Постановление Правительства РФ

О введении добровольной единой системы аккредитации (классификации) экскурсоводов и гидов-перевод- чиков. Введение добровольной единой системы акре- дитации (классификации) экскурсоводов и гидов-пе- реводчиков позволит туроператорам, турагентам, организациям, осуществляющим экскурсионное обслуживание, пользоваться услугами аттестованных (аккредитованных) экскурсоводов и гидов-переводчи- ков. Минкультуры России 2014 г.

Форма права

Основные положения правового акта

Приказ

Мин культуры

России

Об утверждении профессиональных стандартов в сфере туризма. Введение профессиональных стандартов в сфере туризма позволит развивать механизм государственного регулирования в отношении работников туристической индустрии, а также обеспечить соблюдение современных стандартов обслуживания в индустрии туризма Минкультуры России 2014 г.

Приказ

Минкультуры

России

«О центрах профессиональной сертификации работников туриндустрии». Нормативно-правовое определение статуса центров профессиональной сертификации работников туриндустрии позволит развивать механизм государственного регулирования в сфере кадрового обеспечения туристической индустрии, а также обеспечить соблюдение современных стандартов обслуживания в индустрии туризма Минкультуры России 2014 г.

Федеральный закон внесение изменений в Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»

В целях снижения визовых барьеров, препятствующих развитию въездного туризма, требуется предусмотреть безвизовый режим временного пребывания на территории РФ для иностранных граждан, прибывающих в Россию воздушным транспортом в туристических и деловых целях через аэропорты г. Москвы, Санкт-Петербурга и Казани, которые являются крупнейшими транспортными узлами России, наиболее подготовленными к работе в безвизовом режиме Минкультуры России 2014 г.

Постановление Правительства РФ

«О расширении практики частичного финансирования процентной ставки по кредитам для строительства, ремонта и реконструкции предприятий индустрии гостеприимства, а также упрощения процедуры получения такого рода адресной поддержки». Указанная мера направлена на развитие инфраструктуры и системы управления в сферах культуры и туризма Минкультуры России 2014 г.

Приказ(ы) Минтруда России

О профессиональных стандартах для работников туристской индустрии. Мера направлена на развитие кадрового потенциала работников туристской индустрии Минкультуры России 2015 год

Федеральный закон внесение изменений (дополнений) в Федеральный закон «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»

Мера нацелена на интеграцию российской туристской индустрии в мировое туристическое хозяйство, улучшение образа России как страны, благоприятной для туризма Минкультуры России

- 37 -

Форма права

Основные положения правового акта

Постановление Правительства РФ внесение изменений (дополнений) в постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы»

Мера нацелена на интеграцию российской туристской индустрии в мировое туристическое хозяйство, улучшение образа России как страны, благоприятной для туризма Минкультуры России

Федеральный закон внесение изменений в статью 25.11 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»

В части введения безвизового режима для авиапассажиров, прибывающих в РФ в туристских целях на срок до 72 часов, Минкультуры России 2014 год

Федеральный закон внесение изменений в отдельные законодательные акты РФ

В целях совершенствования правового регулирования деятельности по оказанию гостиничных услуг (в части введения обязательной классификации гостиниц и иных средств размещения на основании формирования единого федерального реестра гостиниц и иных средств размещения), Минкультуры России 2014 год

Федеральный закон

Об обеспечении правовых и экономических условий для создания малых отелей во всех субъектах с целью создания условий для путешествий по стране всем категориям граждан, в том числе семьи с невысоким уровнем дохода, молодежь, многодетные семьи, Минкультуры России 2014 год

Отметим, что содержание стратегии определяется следующими приоритетными задачами: закрепление и удержание достигнутых результатов; переориентация части потребительского спроса россиян па внутренний туризм; привлечение иностранных туристов; реализация стратегической роли туризма в духовном развитии, воспитании патриотизма и просвещении; обеспечение роста качества жизни населения. Как представляется, перечень основных направлений реализации стратегии раскрыт в задачах в существенно более широком спектре, нежели в рассмогренных нами ранее программах. Полагаем, что такое расширение направлений реализации стратегии, в том числе в векторе культурноисторических интересов государства и общества, вызвано как изменениями во внутренней политике, так и под влиянием внешнеполитических факторов, требующих усиления единства в обществе и большей внутренней ориентированности экономики.

В этой связи отметим, что сущность стратегии развития туризма определена такими приоритетами / принципами, как повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения; экономический рост, который достигается прежде всего путем развития национальной инновационной системы и инвестиций в человеческий капитал; наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства; экология живых систем и рациональное природопользование, поддержание которых достигается за счет сбалансированного потребления, развития прогрессивных технологий и целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнерство, которые укрепляются на основе активного участия России в развитии многополярной модели мироустройства.

Также подчеркнем, что авторы стратегии рассматривают туризм как источник финансовых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, средство повышения занятости и качества жизни населения, способ поддержания здоровья граждан, основу для развития социокультурной среды и воспитания патриотизма, а также мощный инструмент просвещения и формирования нравственной платформы развития гражданского общества.

При этом отмечено, что развитие и максимальная реализация огромного потенциала для развития внутреннего и въездного туризма, которым располагает Россия, является основной задачей стратегии.

Итак, в рамках стратегии рассмотрены следующие вопросы:

  • - современное состояние и тенденции развития туризма в мире;
  • - существующее состояние сферы туризма в РФ (этому вопросу посвящено более половины содержательной части стратегии);
  • - цель, задачи и стратегические ориентиры развития туризма в РФ;
  • - основные направления и механизмы решения задач развития туризма: 1) развитие туристской инфраструктуры и формирование доступной и комфортной туристской среды; 2) повышение качества и конкурентоспособности туристского продукта РФ на внутреннем и мировом рынках; 3) реализация и усиление социальной роли туризма; 4) повышение эффективности системы управления и статистического учета в сфере туризма для обеспечения социально-экономического развития и роста качества жизни населения регионов РФ; 5) комплексное обеспечение безопасности туристской деятельности; 6) продвижение туристского продукта РФ па внутреннем и международном рынках; 7) интеграция сферы туристских услуг Крымского федерального округа в систему управления туризмом и профессиональное туристское сообщество РФ;
  • - оценка рисков и пути их преодоления.

Относительно последнего пункта можно отметить такие негативные для России тенденции в развитии международного туризма, как то, что РФ является одним из крупнейших доноров туристского потока в мире; несмотря па двузначный темп роста показателей въезда иностранцев в РФ, отечественная экономика не может эффективно использовать благоприятную тенденцию и зарабатывает на туризме почти в 5 раз меньше, чем другие страны при аналогичных темпах роста въездного туристского потока; международные событийные мероприятия, привлекающие въездной туристский поток в Россию, не в полной мере выполняют задачу по привлечению российских туристов и максимизации экоиомического эффекта от их проведения; усиливаются угрозы безопасности туристов на ставших для россиян традиционными направлениях массового туризма в результате действия политических, техногенных и природных факторов внешней среды; растущая конкуренция в сфере международного туризма делает туристскую отрасль низкоприбыльной, а внутренний туристский продукт РФ неконкурентоспособным по цене.

Вместе с тем, можно отметить и позитивные для России тенденции развития международного туризма: РФ демонстрирует в последние годы высокие темпы роста въездного потока и входит в десятку лидеров по приему иностранных граждан; в ближайшей перспективе рост показателей количества туристских прибытий сохранится, хотя темпы его уменьшатся; прогноз роста расходов туристов показывает, что, несмотря на неблагоприятную экономическую ситуацию в ряде стран, туристы не снижают уровень своих расходов и такая тенденция сохранится в ближайшее десятилетие; наибольший рост выездной активности показывают соседние с РФ страны Азиатско-Тихоокеанского региона, в то же время основными донорами туристского потока остаются развитые страны Западной Европы; в результате роста политической нестабильности в мире многие страны Ближнего Востока перестают быть привлекательной туристской дестинацией, в том числе и для россиян; растет количество туристских поездок жителей из стран с неустойчивой политической обстановкой, что создает возможность для усиления конкурентоспособности российского турпродукта на внутреннем и международном туристских рынках; в мире растет интерес к культурно-познавательному и природо-ориентированному туризму, что делает Россию наиболее привлекательной туристской дестинацией для российских и иностранных туристов; туризм стал существенной потребностью современного человека, от которой опытный путешественник не может отказаться даже в результате влияния экономических или политических угроз.

Кроме того, авторы стратегии отмечают, что продолжающийся процесс мировой глобализации и упрощение визовых формальностей для граждан России снимает административные барьеры, обеспечивающие отчасти искусственную конкурентоспособность отечественного туристского продукта на внутреннем рынке. Россияне привыкли путешествовать по миру и высоко ценят уровень сервиса, готовы потратить на отдых значительные средства и являются искушенными и требовательными туристами. Это диктует необходимость модернизации материально-технической базы, использования передовых инновационных технологий в сфере туризма и адаптации туристского продукта согласно запросам современного российского и иностранного потребителя. Все указанные тенденции должны учитываться при разработке планов развития туризма в РФ.

Рассмотренные государственные программы выступают основой для формирования субъектами РФ соответствующих программ и концепций развития туризма.

Постановлением Правительства Волгоградской области от 23 апреля 2013 г. № 188-п была утверждена долгосрочная областная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на 2013-2017 гг.» («Программы 2013-2017 гг.»). Согласно Паспорту «Программы 2013-2017 гг.» государственным заказчиком-координагором программы является Министерство культуры Волгоградской области. В числе основных исполнителей мероприятий «Программы 2013-2017 гг.» упоминаются в том числе Министерство культуры Волгоградской области, государственное казенное учреждение Волгоградской области «Агентство развития туризма». Общий объем финансирования программы должен составить 14 767 818,3 тыс. руб., из которых 1 867 000 тыс. руб. (12,642 %) предполагается получить из федерального бюджета; 730 672,3 тыс. руб. (4,95 %) - из областного бюджета, а остальную сумму планируется восполнить из внебюджетных средств.

Целью «Программы 2013-2017 гг.» провозглашено формирование на территории Волгоградской области конкурентоспособной туристской индустрии, обеспечивающей стабильный возрастающий поток туристов, способствующей социально-экономическому развитию Волгоградской области. Подчеркнем, что в качестве задач определен довольно широкий список результатов направлений деятельности: создание инженерной, туристской, информационной инфраструктуры, соответствующей национальным стандартам; формирование конкурентоспособного туристского продукта, отвечающего запросам современных туристов; построение системы информирования потенциальных туристов о туристской инфраструктуре Волгоградской области и данном туристском продукте и обеспечение туристов информационным сопровождением в течение подготовки к отдыху и непосредственно во время пребывания па территории региона; формирование системы подготовки высококвалифицированных кадров различных профилей для туристической отрасли региона в структурном соотношении и в количестве, соответствующих потребностям данной отрасли.

Кроме того, посредством реализации «Программы 2013- 2017 гг.» в 2017 г. планируется достижение следующих целевых показателей: число туристских прибытий в год - 2 млн человек; среднее количество дней, проводимых туристом в Волгоградской области, - 5 дней; средний объем оставленных одним туристом денежных средств - 15 000 руб.; число рабочих мест в туристской индустрии, включая объекты общего питания, - 80 гыс. мест; количество мест в коллективных средствах размещения - 38 000 койко-мест; среднегодовая загрузка коллективных средств размещения - 60 %; нижний порог сезонных колебаний туристского спроса - 35 %; годовой объем гостиничных услуг - 13 956 млн руб.; площадь номерного фонда коллективных средств размещения (тыс. кв. м) - данный показатель будет указан после проведения исследований и социологических опросов, дополнительно разработанных статистических и информационно-аналитических материалов в сфере туризма.

Вполне очевидно, что декларируемые намерения, а также задачи стратегического развития Волгоградской области на период до 2020 г., провозглашенные в разделе 1 «Оценка текущего состояния туристической отрасли Волгоградской области», соответствуют федеральным целевым программам «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ на 2011-2018 гг.», «Развитие культуры и туризма на 2013-2020 гг.». Вместе с тем представляется необоснованным ограничение реальной практической эффективности «Программы 2013-2017 гг.», определенное перечнем неконкретных, за исключением первого, основных мероприятий Программы:

  • 1) разработка и совершенствование туристского продукта Волгоградской области через создание туристско-рекреационного кластера «Бальнеологический комплекс “Эльтон”», Палласов- ский район и конкурентоспособного туристского продукта на его основе;
  • 2) продвижение регионального туристского продукта на российском и международном рынках;
  • 3) совершенствование нормативного, аналитического и методического обеспечения туристической отрасли;
  • 4) повышение качества туристских услуг.

По аналогии с федеральным правительством администрация Волгоградской области утвердила дополнительный программный механизм развития туризма - «Концепцию развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.»[13]. Отметим, что концепция развития туризма в Волгоградской области, как и федеральная стратегия, основана на долгосрочных планах «устойчивого развития экономики и стабильности»[14]. В этой связи отметим, что согласно пункту 1.1 «Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.» туризм определен как одна из сфер деятельности, определяющих приоритетные направления социально-экономического развития.

Отмечая в пункте 3.2.9 «Анализ развития потребительского рынка, малого предпринимательства, туризма» рост спроса на услуги общественного питания, услуги по организации отдыха и развлечений, культуры, спорта и туризма, авторы «Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.» отметили, что развитие туризма в Волгоградской области также в последние годы имеет положительную динамику, которая сохранится в перспективе. В частности, ожидается увеличение организованного въездного и внутреннего потоков до 620 тыс. человек в 2025 году. Учитывая среднестатистическое потребление одним туристом в сутки всей совокупности услуг на сумму не менее 500 руб., годовой объем потребления платных туристских услуг на территории Волгоградской области за счет роста туристского потока к 2025 г. до 1 950 млн руб., а увеличение налоговых поступлений в бюджеты всех уровней составит в среднем 215,25 млн рублей. Вместе с этим по объему туристических услуг Волгоградская область значительно уступает другим регионам ЮФО, в первую очередь Краснодарскому и Ставропольскому краям. Соответственно, развитие сферы туризма в долгосрочной перспективе не будет выделено в качестве стратегического приоритета в силу естественных причин, географического положения и др. Однако развитие таких объектов туризма как оз. Эльтон, Волго-Ахтубинская пойма может иметь большое значение на региональном уровне.

Определяя перспективное содержание кластерной политики (пункт 3.2.10), авторы связали формирование туристско-рекреационной территории па базе особо охраняемой природной территории регионального значения природного парка «Волш-Ахтубинская пойма» с развитием Волгоградской агломерации, а туристско-рекреационное развитие (этнический, экологический, научно-познавательный туризм) с развитием Эльтонской зоны. При этом авторы стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г. отмечают необходимость развития новых видов потребительских кредитов, в том числе санаторно-курортных и туристических.

Разрабатывая сценарий инновационного социально ориентированного развития (пункт 6.3), авторы подчеркивают особое значение развития муниципальных образований, в том числе в рамках образования и развития туристско-рекреационных зон с высоким уровнем оказания услуг сервиса на территориях с уникальными природно-климатическими условиями. При этом туристско-рекреационные кластеры на территориях с уникальными природными ресурсами и природными ландшафтами, богатым историко-культурным наследием, определены в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики на втором этапе реализации стратегии (2013-2020 гг.).

Важнейшие положения «Стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.» в сфере развития туризма определены в пункте 7.1.2 «Социальная политика, здравоохранение, образование, культура». В частности, раскрыто содержание задач развития туристско-рекреационного комплекса на территориях зон опережающего развития: по Волгоградской агломерации - формирование туристско-рекреационной территории на базе особо охраняемой природной территории регионального значения природного парка «Волга-Ахтубинская пойма»; по Эльтонской зоне экономического развития - строительство бальнеологического санатория на оз. Эльтон; развитие этнического, экологического, научно-познавательного туризма. При этом отмечен приоритет экологической политики по сохранению и развитию сети особо охраняемых природных территорий, в которую входят природные парки «Волго-Ахтубинская пойма», «Донской», «Эльтонский», «Нижнехоперский», «Щербаковский», «Цимлянские пески», «Усгь-Медведицкий» (пункт 7.3). Авторы подчеркнули, что реализация проектов развития территорий природных парков позволит обеспечить инвестиционную привлекательность, создать современный высокодоходный комплекс услуг в сфере туризма, отдыха и оздоровления для жителей Волгоградской области.

Возвращаясь к анализу «Концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.», отметим, что согласно статье 1 Концепция определяется как базовый документ, определяющий векггор развития туристской отрасли региона, который ляжет в основу разработки и реализации последующих планов, программ и отдельных проекггов. «Концепция развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.» содержит анализ состояния региональной сферы туризма, определение приоритетных направлений туризма, развитие которых будет способствовать социально-экономическому развитию региона, укрупненный перечень мероприятий, необходимых для дальнейшего развития туризма в Волгоградской области, а также планируемые результаты, выраженные в целевых показателях.

Согласно аналитической справке Концепции среди прочих элементов туристской индустрии в Волгоградской области широко представлена сеть предприятий общественного питания, культурно-досуговых учреждений и мест массового отдыха. Авторы отмечают, что в Волгоградской области в настоящее время разработано более 120 туристско-экскурсионных маршрутов, из них маршруты культурно-познавательного (мемориально-исторического) туризма - 51, экологического туризма - 43, активного туризма - 26, религиозного туризма - 8, событийного туризма - 3. При этом из общего количества туристско-экскурсионных маршрутов около 40 процентов ориентировано на детско-юношескую целевую аудиторию. Очевидно, что такая направленность туристско-экскурсионной деятельности определена тем, что основную часть в общем туристском потоке составляют организованные школьные группы и студенты из субъектов РФ.

Вместе с тем авторы «Концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.» отмечают тенденцию к увеличению в общем объеме туристического потока семейных туристов, а также туристов - потомков участников Сталинградской битвы и Великой Отечественной войны. Очевидно, что значимость мемориально-исторического туризма в Волгоградской области обоснована сосредоточением большого числа объектов военно-исторической тематики. Наибольшее внимание туристов привлекают: музей-заповедник «Сталинградская битва», мемориальный комплекс «Героям Сталинградской битвы» на Мамаевом кургане, скульптура «Родина-магь зовет!», дом Павлова, мельница Гергардта, мемориал в селе Рос- сошка, Солдатское поле и др. Кроме того, особый интерес вызывают такие культурно-исторические достопримечательности, как историко-этнографический и архитектурный музей-заповедник «Старая Сарепта», Волгоградский музей изобразительных искусств имени И.И. Машкова, Иловлинский музей культуры и быта, центр национальных культур «Алтын-Hyp», Волжская ГЭС и др.

Можно согласиться с мнением авторов «Концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.» о том, что основными проблемами, препятствующими развитию внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области, являются: неудовлетворительное состояние обеспечивающей инфраструктуры; слабо развитая туристская индустрия; слабое продвижение регионального туристского продукта на российском и международном рынках; несовершенство законодательства в сфере туризма. Вместе с тем представляется необоснованным причисление к таким факторам проблемы правовых дефиниций и несовершенство статистического учета в сфере туризма. Отметим, что первый вопрос не имеет прямой определяющей связи с факторами развития туризма, а является дискуссионным в контексте приоритетных полемических тем в доктринальных изысканиях по юридической технике. Проблема статистического учета также представляется безосновательной с учетом важнейших статистических показателей в туризме, закрепленных в нормативных актах РФ[15], деятельности Росстата и международной практике ЮНВТО.

Целью развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области авторы концепции определили увеличение туристского потока и улучшение качества предоставляемых туристских услуг, выраженное в целевых показателях. При этом для достижения цели сформулированы следующие задачи: увеличение объема туристского потока; увеличение объема платных туристских услуг, оказанных населению; увеличение объема платных услуг гостиниц и иных средств размещения; увеличение количества койко-мест в коллективных средствах размещения. Очевидно, что цель и направления деятельности по ее достижению (задачи), сформулированные в Концепции не имеют региональной специфики и выражают общую идеологию развития туризма в России. Следует подчеркнуть, что инструментарий реализации цели и задач развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области также имеет общий (за исключением указания субъекта) характер (пункт 5): разработка и инициирование принятия базовых нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективную региональную политику в сфере туризма; информационно-консультационное обслуживание в туристско-информационном центре Волгоградской области, представление регионального туристского продукта па туристских выставках и мероприятиях; совершенствование системы мониторинга в сфере туризма, предоставление информации и оказание методической помощи субъектам туристской отрасли и органам местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области; работа по привлечению внебюджетных источников, участие в грантах, конкурсах; реализация совместных проектов с субъектами туристской отрасли региона, организация мероприятий, разработка методических рекомендаций.

Основным мероприятием в рамках Концепции определено создание на территории Волгоградской области духовпо-патрио- гического туристского кластера «Территория побед», состоящего из трех взаимосвязанных сегментов: Волгоград - «Патриотический импульс»; Камышин - «Источник воли к жизни»; Волжский - «Воплощение культуры отдыха и рекреации». Отметим, что в рамках кластера «Территория побед» планируется создание объектов обеспечивающей и туристской инфраструктуры: причаль- но-пристанных сооружений, коммуникационных сетей, велодорожек, создание условий для маломобильных групп населения для доступа к туристским объектам, туристская навигация, обустройство пляжных зон, музейные экспозиции.

В завершении обзора Концепции укажем ожидаемое к 2020 г. значение целевых показателей эффективности: численность граждан РФ, размещенных в коллективных средствах размещения 640 тыс. человек; численность граждан иностранных государств, размещенных в коллективных средствах размещения - 23,7 гыс. человек; объем платных туристских услуг, оказанных населению, - 4 390,2 млн руб.; объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения - 1 965,9 млн руб.; объем туристского потока - 1 121 тыс. человек; количество разработанных новых экскурсионных и туристических маршрутов для посещения детьми и молодежью (по отношению к уровню 2014 г.) - 19. Отметим, что важнейший показатель (разработка новых маршрутов), позволяющий прогнозировать потенциальный прирост прибытий за счет повторных посещений, очевидно, представляется авторам Концепции второстепенным. Однако при этом ожидаемые показатели эффективности явно необоснованно завышены. Так, по данным Росстата, объем туристского потока в 2014 г., выраженный только в количестве размещенных в коллективных средствах размещения, в Краснодарский край, обладающий уникальными туристскими ресурсами в год зимней Олимпиады, составил 3 649 006 человек, что более чем в десять раз превышало туристский поток в Волгоградской области (291 166 человек). Вместе с тем площадь номерного фонда коллективных средств размещения в 2014 г. в Краснодарском крае составляла 2 574 841,7 м2 на 1 684 единицы гостиниц и аналогичных средств размещения, а в Волгоградской области - 125 634,1 м2 на 238 единиц средств размещения. Вполне очевидно, что для достижения в 2020 г. заявленного показателя требуется по крайней мере двукратное увеличение количества койко-мест и средств размещения.

Федеральные программы и программы субъектов получают свое продолжение в муниципальных программах. Первой долгосрочной муниципальной программой г. Волгограда, утвержденной приказом Комитета молодежной политики и туризма администрации Волгограда от 28 декабря 2011 г., была ведомственная целевая программа «Возрождение имиджа города-героя Волгограда как туристического центра» (далее - «Возрождение имиджа»). Последний этап ее реализации на 2013-2014 гг. был утвержден приказом Комитета молодежной политики и туризма администрации от 21 января 2013 года.

Подчеркнем, что заложенный в программе «Возрождение имиджа» стратегический потенциал, задекларированный в отдельных ее положениях, вполне соответствует целям федеральных и областной целевых программ. Согласно паспорту программы ее цель - создание условий, способствующих эффективному использованию имеющегося туристского потенциала, а также развитию перспективных видов туризма, формированию и продвижению новых туристических продуктов. Однако при этом сформулированная в программе задача соответствует цели лишь частично: «Проведение информационно-рекламного обеспечения деятельности в сфере туризма и продвижение туристского продукта Волгограда на российском и мировом рынках». Кроме того, сформулированная задача как выражение основного и единственного направления деятельности явно не способствует достижению определенных в программе целевых индикаторов и показателей. Здесь же отметим, что отдельные индикаторы и показатели программы имеют общий характер:

  • - индикаторы - прирост количества прибывших туристов; численность населения, проинформированного о туристических ресурсах Волгограда;
  • - основные показатели - количество новых туристско-экскурсионных маршрутов; количество организаций, принявших участие в конкурсах; количество участников мероприятий; численность представителей целевой аудитории города; количество пользовательских помещений.

Полагаем, что выявленные несоответствия можно объяснить «некомпетентностью в данном вопросе Комитета молодежной политики и туризма», о чем сообщается разделе 2 «Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения», «Возрождение имиджа города-героя Волгограда как туристического центра» на 2013-2014 гг., а также абсолютной ориентированностью Комитета преимущественно на реализацию полномочий в сфере молодежной политики.

Следует также отметить, что отдельные вопросы вызывает обоснование финансирования мероприятий программы. В частности, неясным осталось целевое назначение мероприятий, проводимых в рамках международного молодежного обмена (п.п. 1.2 проведение конкурса «Учись без границ»), с общим финансированием в 960 тыс. руб. за период действия программы. Подчеркнем, что согласно «Отчету о результатах реализации мероприятий ведомственной целевой программы “Возрождение имиджа города-героя Волгограда как туристического центра” на 2012 г.» из средств, выделенных на реализацию программы, было профинансировано участие «учащихся технического колледжа» в международной молодежной конференции «За мирное будущее». Цель конференции - «поддержка ядериого разоружения, продвижение идей мира и мирного сосуществования среди молодых людей разных государств, обмен культурным опытом». Также, согласно упомянутому отчету, было профинансировано участие молодежи в международном конкурсе «Учись без границ». Цель конкурса - «приобщение молодежи к культуре Польши, а также укрепление международных связей в сфере молодежной политики, содействие формированию общественно-политической активности школьников».

Кроме того, 2 млн 60 тыс. руб. предполагается потратить на проведение презентации туристского продукта Волгограда в рамках всероссийских, международных мероприятий туристической направленности (п.п. 1.5). Однако финансирование мероприятий, прямо соответствующих заявленной цели программы (п.п. 1.1,1.6) планируется ограничить суммой в 792 гыс. рублей. Кроме того, вызывает вопросы обоснованность, а также собственно возможность выявления взаимосвязи информационно-рекламной деятельности Комитета молодежной политики и туризма администрации Волгограда и показатели прироста прибывших туристов, определенных в Приложении 1.

В последний год действия программы (2014 г.) стратегия ее реализации не изменилась. Итак, целью программы определено создание условий, способствующих эффективному использованию имеющегося туристского потенциала, а также развитию перспективных видов туризма, формированию и продвижению новых туристских продуктов. Задачи, как и в предыдущие годы, сформулированы авторами исключительно в рамках продвижения продукта и не связаны с заявленной целью. При этом в ряду мероприятий, направленных на решение задач, традиционно перечислены: 3 городских конкурса, трансляция рекламного видеоролика в кинотеатрах перед сеансами, а также в социальных сетях, проведение конкурса «Учись без границ» с участием 30 старшеклассников, проведение промотура для 10 представителей образовательных организаций, региональных органов власти и общественных объединений, проведение информационного тура для 20 руководителей и представителей волонтерских центров, участие в практическом мероприятии административной направленности и областного значения, участие в реализации совместного с ФГАОУ ВПО ВолГУ проекта «Школа гостеприимства», участие в Международной туристской выставке «Интурмаркет». Подчеркнем, что, стремясь добиться определенных в программе показателей продвижения (в представлении Комитета, очевидно, понимаемого исключительно как рекламу), исполнители суммировали число посещений киносеансов, международной выставки, страничек в социальных сетях, а также областного мероприятия органов исполнительной власти. Кроме того, еще раз отметим, что большая часть мероприятий, как и раннее, проводилась в рамках молодежной политики, а не туризма. Кроме указанного, данный тезис подтверждается особым местом в реализации мероприятий МУ ГМЦ «Лидер».

Приказом Комитета молодежной политики и туризма администрации Волгограда от 26 мая 2015 г. №47/1 утверждена ведомственная целевая программа «Создание условий для развития туризма на территории Волгограда» на 2015-2017 годы. Цель upoipaM- мы определена в ее названии - содействие развитию въездного туризма, рост числа туристских прибытий. В качестве задач указаны: создание условий для повышения туристской привлекательности и роста качества услуг в сфере туризма; создание условий для формирования и продвижения конкурентноспособного туристского продукта города-героя Волгограда; развитие событийного туризма. При столь общих задачах, за исключением последней, авторы сформировали широкий перечень целевых индикаторов и показателей: нрирост валового дохода от туристского продукта в год; прирост числа значимых мероприятий межрегионального, всероссийского и международного уровня; прирост количества иногородних участников мероприятий; количество организаций, вовлеченных в реализацию проектов; количество организаций, прошедших сертификацию; количество интерактивных программ, реализуемых на территории города; количество разработанных проектов; количество человек, адресно ознакомленных с туристскими продуктами Волгограда; количество туристских прибытий в Волгоград.

Предваряя практический раздел характеристикой состояния туристского рынка г. Волгограда, авторы программы привели очевидные статистические данные, а также изложили ожидаемые оценочные суждения о состоянии транспортной и дорожной инфраструктуры города. Вместе с тем остались не вполне ясными тезисы авторов об отсутствии в г. Волгограде турпредприятий, предлагающих конкурентноспособный гурпродукт, об отсугствии «готовых» турпродуктов, о неразвитости основных видов туризма, о безучастности общественности к проблеме продвижения турпродукта, о невысоком уровне квалификации кадров в туризме (пункт 2 «Характеристика выявленных проблем»). Последнее замечание вызывает непонимание, в том числе с учетом отсутствия каких-либо разъяснений и аргументов, а также ошибочных знаний авторов программы о вузах города, осуществляющих подготовку бакалавров направления «Туризм» (пункт 6)|7.

С учетом перечисленных выше цели, задач и индикаторов возникает вопрос об обоснованности выбора мероприятий. Большая часть из них, как и в предшествующих муниципальных программах, имеет явно выраженный рекламный характер. Кроме того, следует обратить внимание па целесообразность и обоснованность столь явного приоритета направленности мероприятий на деятельность МУ ГМЦ «Лидер» (пункт 2 «Система программных мероприятий»),8. [16] [17]

  • [1] Более подробно о них см. в разделе «Источники права в туризме».- 16 -
  • [2] Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1996 № 177 : (ред. от17.11.2000) «О Федеральной целевой программе “Развитие туризма в РоссийскойФедерации”»// Собрание законодательства РФ. 1996. 11 марта (№ 11). Ст. 1038 ;Российская газета. 1996. 21 марта (№ 54).
  • [3] См.: Письмо МИД РФ от 13 января 1992 г. № 11/Угп «Об осуществлении прав и выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров, заключенных СССР».
  • [4] См. в разделе «Источники права в туризме».
  • [5] Очевидно с целью сохранения федеральных средств и использования их сбольшей практической, в том числе перспективной эффективностью, из32,8 млрд руб. 30,2 млрд руб. предусмотрено на капитальные вложения.
  • [6] Указанное финансирование представлено в редакции Постановления от18 февраля 2014 г. №121. Очевидно, в связи с оптимизацией расходной частипрограммы, а также под влиянием внешних факторов, существенно ограничивших бюджетный потенциал РФ, финансирование было ограничено по всем показателям. Так, в редакции Постановления от 2 августа 2011 г. № 644 общий объемфинансирования на 2011-2018 гг. в ценах соответствующих лет составляет332 млрд руб., в том числе: за счет средств федерального бюджета - 96 млрд руб.(28,9 %); за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РоссийскойФедерации - 25 млрд руб. (7,5 %); за счет средств внебюджетных источников -211 млрд руб. (63,6 %).
  • [7] Здесь следует отметить, что проблема недостатка профессиональных кадров разрешается в том числе деятельностью таких саморегулируемых организаций, как «Ассоциация вузов в туризме и сервисе».
  • [8] Отмстим, что проблема несогласованности действий федеральных органов иорганов власти субъектов РФ в сфере туризма проявляется не только в отсутствиив перспективных туристских регионах целевых программ развития, но и в отсутствии единообразия в имеющихся программах, несмотря на утвержденную приказом Ростуризма № 66 еще в 2007 г. типовую структуру региональной программы.
  • [9] Отмстим, что заложенные программами развития туризма механизмы реализуются не только через кластерный подход, но и посредством последовательных мероприятий по расширению средств и способов продвижения национального туристского продукта. В частности, ведется работа по внедрению информационной туристской системы в форме Национального туристического портала (URL: http://pre.russia.ttavel/tours/). Кроме того, согласно плану мероприятий Ростуризма продолжается работа по созданию и развитию национальной системы туристской навигации.См.: (Дорожная карта» по предоставлению отчетности о выполнении Плана реализации Стратегии по развитию туризма до 2020. URL: http://www.russiatourism.ru/data/File/ncws_file/2014/Дорожная%2()карта%20по%20прсдоставлению%20отчст-ности%20о%20выполнснии%20Плаиа%20рсализации%20Стратегии%20по%20развитию%20туризма%20до%202020%20года.рйГ; «План мероприятий по реализации Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г.» :(утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 г.)№ 2246-р // Собрание законодательства РФ. 2014. 24 нояб. (№ 47). Ст. 6577.
  • [10] Указанные показатели были скорректированы в сторону уменьшенияв сравнении с Постановлением от 2 августа 2011 г. № 644.
  • [11] Приказ Федерального агентства по туризму от 10 октября 2012 г. № 278«Об утверждении положения о координационном совете Федеральной целевойпрограммы “Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (201 1-2018 годы)”».
  • [12] См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФна период до 2020 г. : (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября2008 г. № 1662-р) // Собрание законодательства РФ. 2008. 24 нояб. (№47).Ст. 5489 ; Стратегия инновационного развития Российской Федерации на периоддо 2020 г. : (утв. распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р)// Собрание законодательства РФ. 2012. 2 янв. (№ 1). Ст. 216.
  • [13] Постановление Администрации Волгоградской области от 5 июня 2015 г.№ 295-п «Об утверждении концепции развития внутреннего и въездного туризма в Волгоградской области на период до 2020 г.»// Волгоградская правда. 2015.17 июня (№ 106).
  • [14] См.: Постановление Губернатора Волгоградской области от 13 февраля2015 г. № 127 «Об утверждении плана обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности Волгоградской области на 2015-2017 г.» :(ред. от 20.07.2015) // Волгоградская правда. 2015. 25 февр. (№33) ; ЗаконВолгоградской области от 21 ноября 2008 г. № 1778-ОД «О стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 г.» : (ред. от 22.11.2013)// Волгоградская правда. 2008. 3 дек. (№ 225-226).
  • [15] См.: Об утверждении Официальной статистической методологии оценкичисла въездных и выездных туристских поездок : приказ Росстата № 510 от 12 августа 2014 года.
  • [16] В тексте программы указаны «специалисты по специальности».
  • [17] Полагаем, что особое отношение авторов программы к сформированному этой организацией продукту / проекту явно не способствует стимулированию работы по созданию конкурентоспособного продукта.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы