ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ В РОССИИ ЗАКОНДАТЕЛЬСТВА О ТУРИЗМЕ И ГОСТЕПРИИМСТВЕ И ЕГО СИСТЕМА

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

  • • историко-правовые особенности развития в России законодательства о туризме и гостеприимстве и его систему;
  • • основные понятия, характеризующие туристскую и гостиничную деятельность; нормы законодательства, регулирующие отношения в сфере туризма и гостеприимства;

уметь

• осуществлять сбор нормативной и фактической информации, имеющей значение для реализации правовых норм при сопровождении предпринимательской деятельности в сфере туризма и гостеприимства;

владеть

• терминологической базой, полученной при прослушивании лекций.

Развитие в России нормативно-правовой основы управления туристской деятельностью и предоставлением гостиничных услуг

Туризм как специфическая форма деятельности возник сравнительно недавно, но корни его уходят в древние времена. Считается, что термин «туризм» ввел французский писатель Анри Стендаль (1783—1843) или, по меньшей мере, он популяризировал его[1].

В исследованиях истории развития нормативно-правовой базы о туризме и гостеприимстве выделяют определенные периоды, для которых характерны определенные тенденции[2].

Дореволюционный период (до 1917 г.) связывают прежде всего с принятием во второй четверти XIII в. первых правил предоставления услуг в новгородских гостиных дворах и установлением правовых основ их деятельности. Был выработай устав гостиного двора («скра»), где устанавливались правила совместного проживания в нем, об организации деятельности и административном устройстве, порядке размещения купцов, размере платы за постой, ограничениях по количеству гостей и срокам их нахождения во дворах[3]. В уставе содержались нормы, касающиеся пользования помещениями двора и порядке их содержания, а также нормы, предписывающие правила поведения и проживания во дворе, правила внутреннего распорядка, в том числе о форме одежды и поведении за столом, по противопожарной безопасности. Позже, во время правления Ивана III, был издан приказ, запрещающий приезжим купцам размещаться и торговать на дворах удельных князей и предписывающего создавать для них специальные гостиные дворы[4]. Он стал правовой основой для развития гостиных дворов как объектов временного размещения, появление которых в Москве начинается с 1504 г.

В XV в. для препровождения правительственных гонцов и посланников, т.е. в государственных целях, учреждается Ямской приказ. По всей Руси создавались ямские станции, вменялась тяговая повинность и устанавливались нормы об управлении ямщиками. Для целей ночлега и отдыха «ямами»[5] как гостиницами постоянно пользовались служилые люди и духовные лица. Интенсивное развитие постоялых дворов на Руси происходит в XVII—XIX вв., что связано с распространением регулярной почтовой и транспортной сети на конной тяге. Ямщики, державшие лошадей, перевозили всех, кто имел специальное разрешение или платил деньги. Эти основные услуги дополнялись услугами размещения и питания, которые предоставлялись на постоялых дворах в ямских поселках.

В 1821 г. было принято Положение о гостиницах, ресторациях, кофейных домах, трактирах и харчевнях, а в 1835 г. — утверждено новое Положение о трактирных заведениях и местах для продажи напитков. Здесь регламентировался режим работы гостиничных заведений, их внутреннее устройство и оборудование, перечень лиц, которым запрещалось находиться в подобных заведениях. Гостиницы выделялись как специальные учреждения, сдающие внаем жилые помещения, чего не могли делать трактиры, предоставлявшие лишь услуги питания. Во второй половине XIX в. растет число путешествий, предпринимаемых по «частным» делам и прежде всего с целью отдыха на активно развивающихся курортах Крыма, Краснодарского края и Кавказа, что, в свою очередь, дает толчок к развитию гостиничного строительства.

Следующий, второй, период развития законодательства о туризме и гостеприимстве охватывает время с 1917 по 1993 г. В январе 1918 г. была принята Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, которая вместе с Конституцией Советской Республики, утвержденной 10 июля 1918 г. стала основным законом государства. С образованием СССР федеративное устройство страны, куда вошла РСФСР, было закреплено в Конституции СССР, утвержденной 31 января 1924 г. Принятые акты стали основой для становления и развития нормативно-правовой базы основных направлений туристской деятельности — внутреннего и иностранного туризма.

Становление и развитие внутреннего туризма неразрывно связано с созданием законодательной базы санаторно-курортного, экскурсионного и ресторанно-гостиничного дела. Для становления и развития санаторно-курортного дела большое значение имеет Декрет СНК от 4 апреля 1919 г. «О лечебных местностях общегосударственного значения», в котором устанавливалось право собственности государства на имущество, обслуживавшее ранее курорт и находящиеся на землях, приписанных к курорту[6]. Здесь определялись виды лечебных местностей (курортов), порядок придания им статуса общегосударственного значения, ограничивалось использование этих ресурсов исключительно для лечебных целей. Управление курортами, имеющими общегосударственное значение, было возложено на Народный комиссариат здравоохранения. Общее руководство этот орган осуществлял в отношении курортов местного значения. В соответствии с Декретом СНК от 21 декабря 1920 г. «Об использовании Крыма для лечения трудящихся» под санатории и здравницы для рабочих и крестьян были переданы дачи и особняки, ранее принадлежавшие крупным помещикам и капиталистам[7].

Правовой основой для развития другого важного направления стало Постановление СНК от 13 мая 1921 г. «О домах отдыха»[8], организация которого была поручена профсоюзам.

Формировавшаяся система государственного управления курортами получила закрепление в Декрете ВЦИК и СНК от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения» и Постановлении СНК от 24 июня 1921 г. «Об организации Центральной курортной комиссии при ВЦСПС». Управление лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения РСФСР входило в компетенцию Народного комиссариата здравоохранения РСФСР через местные курортные управления. На значение, которое придавалось развитию курортного дела, указывает Декрет ВЦИК и СНК от 15 декабря 1921 г. «О неуклонном исполнении декретов о курортах», где подчеркивалось, что принятые в этом направлении нормативно-правовые документы подлежат неуклонному исполнению. В 1922 г., в условиях новой экономической политики, принимается решение об открытии частных санаториев. Эксплуатация курортов допускалась и на хозяйственных началах, с целью чего Народному комиссариату здравоохранения были предоставлены полномочия заключать договоры с правительственными, профессиональными, кооперативными и другими организациями на право пользования дополнительно санаториями и курортами для их членов и семей за счет организаций, а также сдавать в аренду частным лицам отдельные санатории и общежития для использования под курортные нужды. Для перехода курортов общегосударственного значения на хозяйственный расчет был принят Декрет СНК от 13 марта 1923 г. «Об организации курортного дела» и для управления им создано Главное курортное управление. Для обеспечения полной возможности хозяйственной эксплуатации курортов и расширения курортного дела устанавливались льготные условия их финансирования. В 1925 г. был открыт Всесоюзный санаторный пионерский лагерь «Артек». В 1928 г. создается акционерное общество «Советский турист», правовой основой для чего стали ГК РСФСР 1922 г. и Положение об акционерных обществах от 17 августа 1927 г. Идея массового туризма достаточно быстро получила воплощение в платных путевках, которые предлагались во все концы страны[9].

В конце 1920-х гг. принимаются организационно-правовые меры, направленные на объединение туристского движения вокруг Российского общества туристов, которое к 1929 г. превращается в его руководящий центр, и создание затем массовой туристской организации Общество пролетарского туризма. Ее первичной организацией стала ячейка, создаваемая на предприятиях, учебных заведениях, учреждениях, в армии.

К 1929 г. относят разделение туризма в СССР на внутренний и иностранный, что связывается с принятием Постановления Совета труда и обороны от 11 апреля 1929 г. «Об организации Государственного акционерного общества но иностранному туризму в СССР»[10]. Отмечается, что такое деление, не соответствующее мировой практике, стало основной спецификой правового регулирования в СССР, обозначаемое как наличие «двойного» стандарта во всех сферах туристского обслуживания[11]. Такой подход стал основой для правовых решений. Внутренний туризм был отнесен к компетенции Центрального Совета по туризму и экскурсиям ВЦСПС, а иностранным туризмом стало заниматься ВАО «Интурист».

Направление развития санаторно-курортного дела в 1930-е гг. определил ряд нормативно-правовых документов, ставших его правовой основой, в частности Постановление СНК от 25 января 1930 г. «О мероприятиях по улучшению санитарного состояния советского туризма и экскурсионного дела», где установлена необходимость учета медицинских факторов для организации туристской деятельности. Другим важным документом стало Постановление СНК от 8 марта 1930 г. «О слиянии акционерного общества “Советский турист” с Обществом пролетарского туризма РСФСР и создании Всероссийского добровольного общества пролетарского туризма и экскурсий», ликвидированного затем в 1936 г. В 1932 г. создается Всесоюзное объединение курортов (Союзку- рорт), руководившие трестами общесоюзного значения, в которые вошли санатории и лечебные учреждения курортов, расположенные на всей территории страны. К 1936 г. сформировался Всесоюзный Центральный Совет профессиональных союзов (ВЦСПС), на который возлагалось руководство работой экскурсий, массовым туризмом и альпинизмом. В системе ВЦСПС начало работу туристско-экскурсионное управление. Заметным событием развития нормативно-правовой базы туризма и санаторно-курортной сети стало принятие Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., где было установлено, что одним из способов обеспечения права трудящихся на отдых является предоставление для обслуживания трудящихся широкой сети санаториев, домов отдыха[12].

Решение задач в сфере туризма осуществлялось, таким образом, путем реорганизации этой деятельности на основе централизованного партийно-правительственного руководства и концепции планового туризма.

В военный период на базе санаторно-курортных учреждений была организована госпитальная база, а курортному хозяйству страны был нанесен огромный ущерб. В период войны была прекращена деятельность Туристско-экскурсионного управления ВЦСПС, которая возобновилась к ее окончанию. Совнарком ССР и ЦК ВКП(б) приняли Постановление от 21 августа 1943 г. «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации», и после разгрома фашистских захватчиков началось восстановление материально- технической базы курортов, что было выполнено уже к 1950 г. В послевоенный период принимаются меры по вовлечению трудящихся в самодеятельные походы и путешествия, правовой базой чего стало Постановление Президиума ВЦСПС от 26 сентября 1950 г. «Об улучшении работы профсоюзных организаций по развитию массового туризма».

Экскурсионное дело. К правовым актам сферы туризма, нацеленным на пропаганду памятников культуры, можно отнести Декрет от 12 апреля 1918 г. «О памятниках республики»[13]; Постановление Совета Народных Комиссаров «О постановке в Москве памятников великим людям» от 17 июля 1918 г.; Постановление СНК от 30 июля 1918 г. «Об утверждении списка памятников великим людям»[14]; Декрет СНК от 5 декабря 1918 г. «О регистрации, приеме на учет и охране памятников искусства и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений». Памятники культуры должны были стать объектами экскурсионных и туристских маршрутов, с целью чего в 1920 г. при Народном комиссариате просвещения создается экскурсионное бюро. Среди его основных задач была работа по созданию экскурсионной методики, координация деятельности всех экскурсионных учреждений, возникающих при профсоюзах и различных организациях. Экскурсии рассматривались как одно из доступных для широких трудящихся масс средств образования и воспитания.

Гостиничное дело. Развитие гостиничного дела начинается с декрета 1918 г. о национализации всех гостиниц. Они передаются в ведение местных органов власти и используются как жилые дома, в которые переселяют людей из трущоб. В 30-е гг. прошлого века в СССР происходит восстановление и развитие гостиничной отрасли, в рамках которой формируются просуществовавшие до 1991 г. гостиничные предприятия двух типов (для советских граждан и иностранцев).

Гостиничные услуги планировались централизованно и предоставлялись советским гражданам коммунальными гостиницами, включенными в систему огосударствленного жилищного хозяйства, предприятия которого одновременно находились также и в ведении исполкомов советов депутатов трудящихся. С 1943 г. коммунальные гостиницы перешли в непосредственное подчинение коммунальным отделам исполкомов городских Советов депутатов трудящихся[15]. Предоставляемые гражданам услуги гостиниц регулировались нормативно-правовыми актами высших органов исполнительной власти Союза ССР, в основном нормами императивного характера, устанавливающими дозволительный порядок предоставления гостиничных услуг[16]. Характерно, что законодательство этого периода не выделяло гостиничные услуги как деятельность, осуществляемую на основе гражданско-правового договора. ГК РСФСР 1922 г. вообще не содержали норм об оказании услуг. Деятельность гостиниц регулировалась нормами жилищного права, направленными на размещение временно прибывших в связи со служебной командировкой или по личным делам лиц. Номера и койки в гостиницах было запрещено предоставлять для длительного размещения, т.е. еверх одного месяца или сверх срока командировки. Нарушители выселялись из гостиниц в административном порядке. Тарифы на услуги гостиниц, в том числе номера и койки для проживающих в них устанавливались постановлениями президиумов городских советов депутатов трудящихся и затем утверждались СНК СССР и краевыми (областными) исполкомами. Оборудование гостиниц местных Советов РСФСР осуществлялось на основе типовой номенклатуры предметов и в зависимости от разряда гостиницы. Нормативно регламентировался перечень мебели, оборудования, мягкого и жесткого инвентаря для номерного фонда, холлов, вестибюлей, мест общего пользования. Основным предприятием, осуществлявшим хозяйственную деятельность на принципах хозяйственного расчета, являлся гостиничный трест местного Совета депутатов трудящихся, действовавший на основе типового устава. Гостиница признавалась самостоятельной хозяйственной единицей, действовавшей на принципах хозяйственного расчета, отвечавшая по своим обязательствам собственным имуществом. Устав также регулировал фонды гостиницы, ее отчетность и ревизию ее деятельности, тарифы на коммунальные услуги и т.д. В компетенцию треста входило хозяйственное управление подчиненными ему хозяйственными единицами, предоставлявшими гостиничные услуги (жилые помещения для размещения гостей, предприятия общественного питания, буфеты, рестораны, подсобные предприятия), организация их капитального и текущего ремонта, распределение лимитов, внедрение хозяйственного расчета на предприятиях треста при обслуживании проживающих в них граждан и т.д.). В период после окончания Великой Отечественной войны в обновляющемся законодательстве о туризме и гостеприимстве формируются характерные тенденции регулирования. Среди них можно отметить повышение требований к материально-технической базе гостиниц и домов приезжих, упорядочение их штатных нормативов; установление правил взаимоотношений между проживающими и работниками гостиниц, предоставляющими регламентированный набор услуг в соответствии с типовыми должностными инструкциями[17].

Инфраструктура внутреннего туризма в целях отдыха и лечения в значительной степени обновляется за счет развивающейся в этот период материально-технической базы курортов, профсоюзных здравниц. В связи с этим принимаются нормативные документы, ставшие правовой основой для масштабного развития курортного дела и оздоровления значительного числа трудящихся.

Принятый в 1964 г. ГК РСФСР в целом закрепил сложившийся подход к правовому регулированию сферы туризма и гостеприимства, правоотношения в которых рассматривались как жилищные. Основанием предоставления гражданам жилых помещений в гостиницах признавался договор их найма, на основе которых возникало субъективное право временного пользования. В случаях, когда это право прекращалось по основаниям, установленным в законе, граждане выселялись без предоставления другого помещения[18].

Особенности нормативно-правового регулирования приема и обслуживания иностранных туристов получили отражение в целом ряде мер и специальных законодательных актов советского периода развития сферы туризма и гостеприимства. В 1929 г. было образовано Государственное акционерное общество но иностранному туризму СССР (ГАО «Интурист»), входившего в систему Наркомата внешней и внутренней торговли СССР[19], а затем двумя годами позже учреждается Всесоюзное акционерное общество «Отель» (ВАО «Отель»), включившее в себя гостиничные комплексы крупнейших городов Союза ССР. Далее в 1933 г. оба акционерных общества объединяются во «Всесоюзное акционерное общество по иностранному туризму в СССР» (ВАО «Интурист»), монопольно осуществлявшее прием и обслуживание всех иностранных гостей независимо от цели визита и в 1939 г. вошедшее в систему Народного комиссариата внешней торговли СССР[20].

Для послевоенного периода характерна тенденция увеличения числа въезжающих на территорию страны иностранных гостей, в связи с чем для повышения уровня их обслуживания принимается целый ряд мер правового характера. С1958 г. иностранным туризмом начинает заниматься вновь созданные организации — Бюро международного молодежного туризма «Спутник» при ЦК ВЛКСМ, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС. В 1964 г. ВАО «Интурист» переходит в непосредственное подчинение Совета

Министров СССР, где создается Управление по иностранному туризму, а из представителей заинтересованных министерств, ведомств и организаций образуются Коллегия и Совет по туризму[21]. Эти организационно-правовые мероприятия, связанные с централизацией функций управления гостиничными предприятиями, занимающимися обслуживанием въезжающих в страну гостей, были направлены на развитие иностранного туризма.

Таким образом, подводя итоги можно подчеркнуть, что развитие в России нормативно-правовой основы управления туристской деятельностью и гостиничным хозяйством до революции 1917 г. характеризуется тем, что в этот период начинают формироваться основные взгляды на проблему правового регулирования отношений по оказанию услуг в сфере туризма и гостеприимства, что находит отражение в правовых нормах различных правовых актов.

В период после революции и до конца 80-х гг. прошлого века доминирующим является публично-правовое регулирование и «предписания» государственных органов участникам правоотношений в сфере туризма и гостиничного хозяйства. В целом акты принимаемого законодательства о туризме оставались разрознены и имели пробелы, отражали классовый подход и основывались на революционной целесообразности. Системный подход выражался прежде всего в раздельной законодательной регламентации регулирования внутреннего и въездного туризма.

Вместе с тем необходимо отметить, что изучение системы современного действующего законодательства о туризме и гостиничном хозяйстве, ее развитие возможно только на основе знания и критического восприятия ранее действовавшего правового регулирования этой сферы.

  • [1] См.: Википедия : свободная энциклопедия. URL: https:// ru.wikipedia.org/wiki
  • [2] См.: Чеченов Ю. А. Гражданско-правовое регулирование туристской деятельности : авторсф. дне.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 5.
  • [3] См.: История предпринимательства в России. М., 2000. Кн. 1 : От средневековья до середины XIX века. С. 83.
  • [4] Там же. С. 17.
  • [5] Ямами (производное от татарского слова «ям») назывались постоялыедворы, располагавшиеся друг от друга на расстоянии конного перехода, до 200и более км. См.: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. М.:Территория будущего, 2005. С. 252—254.
  • [6] См.: Декреты Советской власти (1 апреля — 31 июля 1919 г.). М.: Полит, лит.,1971. Т. 5. С. 19.
  • [7] См.: Декреты Советской власти (август — сентябрь 1920 г.). М.: Полит, лит.,1980. Т. 10.
  • [8] См.: Козлов И. И. В. И. Ленин и развитие санаторно-курортного дела в СССР.М.: Профиздат, 1982. С. 84.
  • [9] См.: Декреты Советской власти. М.: Политиздат, 1989. Т. 13.
  • [10] См.: Вотинцева Н. А. Правовое обеспечение туристской индустрии в России : учеб, пособие. М.: Дашков и К0 ; Ростов н/Д : Наука-Спектр, 2011. С. 85—86.
  • [11] См.: Писаревский Е. Л. Туристская деятельность : проблемы правового регулирования / Владивосток : Изд-во ПОУ «Институт международного туризмаг. Владивосток», 1999. С. 153.
  • [12] См.: ст. 119 Конституции СССР 1936 г. и ст. 123 Конституции РСФСР1936 г.
  • [13] См.: Декреты Советской власти о Петрограде. Л.: Лениздат, 1986. С. 155.
  • [14] Известия. 1918. 2 авг.
  • [15] См.: Постановление Совета народных комиссаров РСФСР от 5 апреля1943 г. № 336 «Об улучшении работы гостиниц в городах РСФСР» // Свод законов РСФСР, 1988. Т. 7. С. 409.
  • [16] См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1926 г. «Об условияхи порядке административного выселения граждан из занимаемых помещений»;Постановление СНК РСФСР от 27 июля 1934 г. № 687 «Об упорядочении гостиничного хозяйства и установления тарифов на номера и койки в гостиницах»;Постановление СПК РСФСР от 16 июня 1937 г. «Об упорядочении гостиничногохозяйства»; Приказ Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСРот 11 июня 1939 г. № 362; Приказ Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР № 676 от 11 сентября 1939 г. об утверждении типового устава гостиничного треста местного Совета.
  • [17] См.: Правила внутреннего распорядка в гостиницах, находящихся в веденииместных Советов РСФСР, утвержденные приказом Министра коммунальногохозяйства РСФСР от 10 июня 1946 г. № 317; типовые должностные инструкции для среднего и младшего обслуживающего персонала коммунальных гостиниц РСФСР, утвержденные в Министерстве коммунального хозяйства РСФСР24 февраля 1948 г.
  • [18] См.: ст. 341 ГК РСФСР 1964 г.
  • [19] См.: Постановление Совета Труда и Обороны СССР от 11 апреля 1929 г.,согласно которому учредителями ГАО «Интурист» выступили Народныйкомиссариат торговли СССР, Совторгфлот и Народный комиссариат путейсообщения СССР.
  • [20] См.: URL: http: // www.intourist.ru/?action=info_view&nama=about_company&sub nama=histori2
  • [21] См.: Волков Ю. Ф. Введение в гостиничный и туристический бизнес : учебник. М.: Феникс, 2003. С. 63.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >