Система российского законодательства в области туризма и предоставления гостиничных услуг

В начале 90-х гг. прошлого века обозначилась новая тенденция в развитии правового регулирования сферы туризма, с которой связывают современный период развития законодательства. С 1 января 1992 г. вступили в силу Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (далее — Основы)[1], положившие начало созданию современной системы нормативно-правовых актов о предпринимательской деятельности, в том числе и на мировом рынке туристских и гостиничных услуг. Формирование, продвижение и реализация туристского продукта перестала быть монополией государства. К туристским ресурсам получили доступ юридические лица, основанные на частной форме собственности и созданные в организационно-правовых формах, закрытый перечень которых был закреплен в Основах. Тем самым как бы предопределилась организационно-правовая структура рынка услуг туризма и гостеприимства. Отношения договорного характера между участниками, в том числе и по поводу услуг, здесь стали выстраиваться свободно, на основе их равенства и свободного распоряжения принадлежащими им правами. Прямое, планово-приказное участие государства в лице уполномоченных органов было, таким образом, лишено правовой основы.

Знаковым событием для России стало принятие в 1993 г. Конституции РФ, ставшей основой создания действующей системы нормативно-правового регулирования сферы туризма и гостеприимства и ее совершенствования. Здесь были закреплены основные принципы государственного регулирования экономики, ставшие базой для развития законодательства о туризме и гостеприимстве[2].

Право на отдых, принадлежащее человеку от рождения (п. 5 ст. 37 Конституции РФ), реализуется путем свободного передвижения (ст. 27 Конституции РФ). Эти положения, в свою очередь, гарантируются ограничением продолжительности рабочего времени, выходных и праздничных дней, ежегодных оплачиваемых отпусков (п. 5 ст. 37 Конституции РФ).

Поездки с целью отдыха могут быть осуществлены только при наличии у туристов права на охрану здоровья (сг. 41 Конституции РФ), права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, права на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, что предусмотрено в ст. 42 и 44 Конституции РФ.

Базовым положением Конституции РФ является признание туристской деятельности одной из приоритетных отраслей экономики страны, что становится основой для закрепления в законодательстве положения о том, что нормативное правовое регулированис рассматривается как один из способов государственного регулирования туристской деятельности и гостиничного бизнеса[3].

Сформировавшаяся в российском обществе тенденция государственного нормирования сферы туризма и гостеприимства реализовалась в принятии законодательства, регулирующего такие отношения, его систематизации. Создание законодательства о туризме выражается в издании нормативных актов, отмене (изменении) ранее принятых, что возможно на основе научных исследований и обновлении системы знаний в этой области, обучении специалистов, применяющих динамично развивающееся законодательство.

Компетенции, приобретаемые в этой области, должны быть основаны на достоверной информации о состоянии законодательства в области туризма, практике его применения и научной оценки эффективности воздействия на отношения в сфере туризма. Научность как принцип подготовки законопроектов предполагает участие в этой работе ведущих в соответствующей области специалистов и экспертную оценку результатов. Принцип законности правотворчества выражается в том, что правовые акты о туризме, принимаемые в рамках законодательного процесса государственными органами различного уровня, не должны выходить за пределы их компетенции, приниматься с соблюдением установленной процедуры и иерархии, а права и обязанности — закреплять интересы большинства граждан, связывающих свой отдых с туризмом. Своевременно принимаемые нормативные акты предполагают ликвидацию пробелов в законодательстве, а практика их реализации дает объективную оценку результатов государственно-правового воздействия на регулируемые отношения в сфере туризма и гостеприимства и выявляет проблемы, требующие научного анализа и выдвижения обоснованных предложений и решений.

Развитие нормативно-правовой основы туризма и гостеприимства невозможно без знания и опыта применения ранее действовавшего в этой области законодательства, понимания преобладающих исторических тенденций. Их краткая характеристика, данная выше, отражает преемственность действующих норм «туристского» права, в идеях которого получил закрепление положительный исторический опыт установления и реализации права российских граждан на отдых.

С другой стороны, совершенствование законодательства о туризме и гостеприимстве невозможно без учета международного опыта правотворчества, корнями уходящего в глубокую историю. С учетом этого для уяснения особенностей сложившейся системы государственного регулирования этой сферы имеет значение положение, закрепленное в п. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом здесь признается приоритет правил, закрепленных международным договором над национальным законодательством. Важно понимать, что право на отдых и досуг, включая право на разумное ограничение рабочего дня и оплачиваемый периодический отпуск, признается Всеобщей декларацией прав человека[4]. Безусловно, значение моральных, этических норм как основы международного правотворчества. Глобальный этический кодекс туризма[5], где впервые провозглашено, что «право на туризм» имеет каждый человек, живущий на планете Земля. В ст. 7 этого документа закреплено, что возможность напрямую и лично открывать для себя и наслаждаться достопримечательностями нашей планеты представляет собой право, которым в равной степени обладают все жители Земли. Всеобщее право на туризм является следствием права на отдых и рекреацию.

Изложенное позволяет говорить о комплексном регулировании туристской деятельности и гостеприимства нормами и российского, и международного права, которые содержатся в множестве нормативных актов, принимаемых государственными органами различного уровня и нуждающихся в постоянной систематизации.

Систематизация нормативных актов определяется как деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование правовых норм[6]. Она осуществляется на основе учета нормативных актов путем инкорпорации, консолидации и кодификации. Учет нормативных актов — сбор действующих нормативных актов для обработки и расположения по определенной схеме с целью хранения государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями. Наиболее распространены журнальный учет и автоматизированный учет. В последнем случае обеспечивается быстрый, эффективный поиск и анализ актуальной редакции нормативно-правовых актов о туризме и гостиничных услугах. Правовой основой учета нормативно-правовых актов является Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. №511 «О классификаторе правовых актов», которым был одобрен Классификатор правовых актов[7].

Упорядочение законодательной базы туризма было предпринято в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления. Подчеркивая важность значения унифицированной правовой информации для использования в практической деятельности регулирования туристской деятельности, Президент РФ рекомендовал федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам прокуратуры Российской Федерации и органам местного самоуправления использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном обмене правовой информацией. При этом обязанности по развитию классификатора правовых актов на базе обоснованных предложений, вносимых указанными государственными органами, возложена на Государственно-правовое управление Президента РФ. Обеспечение опубликования нормативных актов, принимаемых в сфере туризма и гостеприимства, возложена на издательство «Юридическая литература» Администрации Президента РФ. По представлению Государственно-правового управления Президента РФ издательство обеспечивает официальное опубликование нормативно-правовых актов о туризме и вносимых в них изменений и дополнений в специальном периодическом журнале «Собрание законодательства Российской Федерации», с учетом чего они вступают в силу.

Автоматизированный учет нормативно-правовых актов ведется по рубрикам, где акты объединяют связи с общественными отношениями в той или иной области, выделенной в классификаторе.

2

Нормативно-правовые акты о туризме объединены в одну рубрику с законодательством о здравоохранении, физической культуре и спорте. Нормативно-правовые акты, регулирующие гостиничное хозяйство, помещены в рубрику «Жилище», где они учитываются в подразделении этой рубрики, которая называется «Нежилые помещения. Административные здания».

Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» и классификатор правовых актов положены в основу работы по систематизации законодательства о туризме и гостиничном хозяйстве, которую ведут органы власти субъектов Российской Федерации и местной власти. Отличительной особенностью такой работы является создание регистров нормативно-правовых актов, положения о которых утверждаются уполномоченным государственным органом. Так, например, в Московской области Положения о муниципальном регистре утверждены в городском округе Лобня[8]; в городском поселении Люберцы Люберецкого муниципального района[9]; в г. Черноголовка Ногинского района[10]; в Озерском районе[11]. В этих решениях установлено соответствие рубрик классификатора правовых актов, утвержденных Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511, перечню вопросов местного значения, предусмотренных действующим законодательством о местном самоуправлении и уставами, что отражено в Таблицах, которые, по сути, отражают области общественных отношений, регулируемых нормативно-правовыми актами местной власти. Здесь, в отличие от общероссийского классификатора нормативно-правовых актов, не выделяются самостоятельные рубрики для учета актов о туризме и гостиничном хозяйстве. Тем не менее особенности правового регулирования на местном уровне отношений, связанных с туризмом и гостиничным хозяйством, можно выявить путем анализа актов, учитываемых в рубриках регистров, с которыми соответствующие нормы права близко связаны (культура; охрана и использование памятников истории и культуры; управление в сфере культуры; физическая культура и спорт и др.).

Различная правовая информация, в том числе и систематизированные по рубрикам нормативно-правовые акты о туризме и гостиничном хозяйстве включены в единый информационный массив. Поиск нужных документов, содержащихся в информационных банках, автоматизирован, что позволяет создавать собственные подборки документов, относящихся к разным типам правовой информации и необходимые для выполнения заданий, связанных с профессиональной деятельностью. Информационные услуги, связанные с автоматизированным поиском и анализом систематизированной правовой информации, оказывают такие компании, как «КонсультантПлюс», «Гарант» и др. Так, система «Консуль- тантПлюс» предоставляет для этого следующие возможности.

  • • доступ к большому объему правовой информации, более 54 млн документов, которые постоянно актуализируются, среди них документы по федеральному, региональному, международному праву; материалы судебной практики; комментарии законодательства; консультации по бухучету и налогообложению; типовые формы документов; материалы бухгалтерской и юридической прессы и др.;
  • • доступ к специально подготовленным аналитическим материалам-путеводителям для получения полной и всесторонней информации по практическим вопросам, способствующей их эффективному решен и ю;
  • • инструменты для быстрого и эффективного поиска и анализа информации;
  • • сохранение и обработка найденной информации[12].

Важно понимать, что организация учета актов в классификаторе, муниципальных регистрах основана на принципе юридической силы. Документы, изданные органами власти различной компетенции, учитываются в рубриках классификатора и муниципальных регистрах в определенной иерархии, что выражает определенные уровни, субординацию актов, обеспечивает их внутреннюю непротиворечивость и определенное место в системе законодательства о туризме и гостеприимстве.

Состав законодательства о туризме и гостиничном хозяйстве, включенного в указанный классификатор, можно установить из ст. 2 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»1 (далее — Закон о туризме). С учетом принципа юридической силы нормативно-правовых актов на момент принятия закона были выделены законодательство федерального и регионального уровня. В соответствии со ст. 18 Закона о туризме правовую основу международного сотрудничества в этой сфере составляют также международные договоры РФ, заключаемые в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О международных договорах Российской Федерации»2.

В 2007 г. в России году началась подготовка к проведению в 2014 г. XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр. Принимаемые в связи с этим нормативно-правовые акты были включены в состав законодательства о туристской деятельности федерального уровня. Это прежде всего федеральные законы, связанные с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи, развитием его как горноклиматического курорта3. В соответствие с этими законами были приведены правовые нормы многочисленных нормативно-правовых актов федерального уровня, комплек-

  • 1 См.: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г., с изм. от 2 марта 2016 г.) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.12.1996. № 49. Ст. 5491.
  • 2 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2757.
  • 3 См.: Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № ЗЮ-ФЗ (ред. от 28 июня 2014 г.) «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.12.2007. № 49. Ст. 6071; Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. № 45. Ст. 5415 (утратил силу); Федеральный закон от 30 июля 2010 г. № 242-ФЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ. 09.08.2010. № 32. Ст. 4298.

сно регулирующие разноплановые отношения в сфере туризма и гостеприимства1.

Федеральное законодательства о туризме представлено прежде всего Федеральным законом от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который имеет стержневое значение для формирования системы законодательства в данной сфере. Этот закон обладает большей юридической силой для других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области туризма и гостеприимства, которые должны ему соответствовать.

Принципиальное значение имеет понятие «законодательство». В юридической литературе сразу было отмечено, что название указанной статьи и ее содержание не соответствует части первой ГК РФ, вступившей в силу с 1 января 1995 г. В ГК РФ изменено содержание понятия «законодательство»2. Отмечается, что на различных этапах в состав законодательства включались наряду с законами (законодательными актами) также указы соответствующих государственных органов, постановления Правительства и даже акты министерств и ведомств. В п. 2 ст. 3 ГК РФ установлено, что гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов, регулирующих

  • 1 См.: ст. 15 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ (ред. от 30 марта 2016 г.) «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3302; ст. 22 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // Собрание законодательства РФ. 27.02.1995. № 9. Ст. 713; ст. 38 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.) «Об особо охраняемых природных территориях» (с изм. и доп., вступил в силу с 24 июля 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 20.03.1995. № 12. Ст. 1024; ст. 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 29 декабря 2015 г.) «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. 27.11.1995. № 48. Ст. 4556; ст. 25.12 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 19.08.1996. № 34. Ст. 4029; ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 30 декабря 2015 г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3032; ст. 40 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.) «О рекламе» (с изм. и дон., вступил в силу с 01 октября 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 20.03.2006. № 12. Ст. 1232; ст. 20 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 24.07.2006. № зо. Ст. 3285 и др.
  • 2 См.: Парций Я. Е. Научно-практический комментарий Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». М. : Фонд «Правовая культура», 1998. С.12-17.

отношения, предусмотренные данным кодексом. При этом нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Под термином «законодательство», применяемом во всех статьях закона, следует понимать ГК РФ, настоящий закон и иные федеральные законы. Из сказанного делается вывод о том, что ст. 2 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» подлежит применению с учетом ст. 3 ГК РФ, с чем можно согласиться.

Других специальных федеральных законов, принятых в соответствии с Законом о туризме, на сегодняшний день нет. Правовой режим иных федеральных законов, регулирующих сферу туризма заключается в том, что они должны соответствовать указанному основному закону. Регулирование сферы туризма и гостиничного хозяйства осуществляется отдельными федеральными законами, где содержится ряд положений, в той или иной степени затрагивающих вопросы правового регулирования этой сферы, важнейшие из которых следующие.

  • • Федеральные конституционное законы от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» и от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» занимают особое место. В соответствии с ними подтверждается наличие обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания туристов (экскурсантов) угрозы безопасности их жизни и здоровья, а равно опасности причинения вреда их имуществу.
  • • Новеллой законодательного регулирования отношений культуры и туризма является Федеральный закон от 12 февраля 2015 г. № 9-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в области культуры и туризма в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя»2. Данный федеральный закон разработан в целях создания правовых условий для обеспе-
  • 1 Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О военном положении» // Собрание законодательства РФ. 04.02.2002. № 5. Ст. 375; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства РФ. 04.06.2001. № 23. Ст. 2277.
  • 2 Федеральный закон от 12 февраля 2015 г. № 9-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в области культуры и туризма в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
  • 1

чсния сохранности объектов культурного наследия, ценных, редких документов и коллекций библиотечного фонда, уникальных документов и особо ценных документов Архивного фонда Республики Крым, музейных предметов и музейных коллекций, находящихся в Республике Крым и городе Севастополе. Кроме того, Федеральный закон направлен на приведение порядка осуществления деятельности туроператоров, зарегистрированных на территориях указанных субъектов Российской Федерации, в соответствие с требованиями законодательства РФ. В этих целях Федеральным законом предусмотрены меры, которые распространяют действие соответствующих специальных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере охраны объектов культурного наследия, архивной деятельности, библиотечной деятельности и туристической деятельности, на объекты культурного наследия и другие указанные объекты, находящиеся в Республике Крым и городе Севастополе. В частности, в целях оперативного решения вопросов государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территориях указанных субъектов Российской Федерации, предусмотрен упрощенный порядок отнесения таких объектов к объектам культурного наследия соответствующей категории историко-культурного значения. Аналогичный подход применен и в отношении ценных, редких документов и коллекций библиотечного фонда, уникальных документов и особо ценных документов Архивного фонда Республики Крым, музейных предметов и музейных коллекций.

  • • Налоговый кодекс РФ, в ст. 217 которого перечислены виды доходов физических лиц, не подлежащие налогообложению либо освобождаемые от него. Так, в частности, согласно подп. 55 ст. 217 НК РФ не подлежат налогообложению (освобождаются от налогообложения) доходы в натуральной форме в виде оплаты услуг, оказываемых туристам при предоставлении им экстренной помощи, а также ряд доходов, полученных в связи с проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в Сочи (подп. 49, 50 и 51 ст. 217 НК РФ)*.
  • • Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в ст. 14.51 которого предусмотрены меры ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о туристской деятельности, а в ст. 14.39 — за нарушение требований законодательства о предоставлении гостиничных услуг, услуг [13]

по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания[14].

  • • Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в рамках которого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти осуществляется государственный надзор за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма [15].
  • • Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», соответствии с которым осуществляется стандартизация и классификация объектов туристской индустрии[16].
  • • Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «Об общественных объединениях», в соответствии с которым туристы в целях реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий на основе общности интересов могут создавать общественные объединения[17].
  • • Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», устанавливающий в том числе порядок опубликования обязательных сообщений в государственных средствах массовой информации. Речь идет об обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти информировать туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания[18].

Туристские ресурсы формируются в соответствии с целым рядом законов: Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[19]; Федеральным законом от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»[20]; Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[21]; Федеральным законом от 01 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»[22]; Федеральным законом от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»[23]; Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[24]. Данные законы регулируют отношения, включенные в гл. VI «Туристские ресурсы Российской Федерации» Закона о туризме. Здесь, в ст. 13, определено, что классификация и оценка туристских ресурсов Российской Федерации, режим их охраны, порядок сохранения целостности и меры по их восстановлению, а также порядок использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую среду определяются в соответствии с законодательством РФ.

Отношения, возникающие при реализации права граждан РФ (также иностранных граждан и лиц без гражданства) на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, помимо Закона о туризме регулируются рядом следующих законов.

Гражданский кодекс РФ> содержит нормы, касающиеся заключения и исполнения ряда договоров, применяемых в сфере туризма и гостиничного хозяйства, в том числе о реализации туристского продукта, о страховании ответственности туроператора и банковской гарантии для финансового обеспечения ответственности туроператора; о возмещении убытков и компенсации морального вреда в случае невыполнения условий договора о реализации туристского продукта туроператором или турагентом; о сроках исковой давности и др.

Согласно Закону РФ от 7 декабря 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» договор о реализации туристского продукта должен соответствовать законодательству о защите прав потребителей (ч. 1 ст. 10). В ч. 2 ст. 19.1 этого же закона закреплено, что при осуществлении туристской деятельности федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей[25].

Порядок получения туристической визы установлен в ст. 25.6 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[26].

Отдельные отношения в туризме и гостиничном хозяйстве регламентированы правовыми нормами, которые содержатся в ряде законов.

Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

в п. 2 ст. 55 закрепляет, что туристская деятельность (в том числе туризм въездной), при осуществлении которой в туристский продукт включаются услуги в сфере охотничьего хозяйства, осуществляется также в соответствии с Законом о туризме[27].

Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «Орыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», предусматривает, что туристская деятельность, при осуществлении которой в туристский продукт включаются услуги в области любительского и спортивного рыболовства, осуществляется в том числе в соответствии с Законом о туризме[28].

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» предусматривает, что перечень имущества должника-организации, на которое не может быть обращено взыскание, устанавливается федеральным законом (п. 2 ст. 79)[29]. В ст. 11.3 Закона о туризме предусмотрено, что на средства компенсационного фонда не может быть обращено взыскание по обязательствам объединения туроператоров в сфере выездного туризма, если такие обязательства не связаны с финансированием расходов на оказание экстренной помощи туристам в соответствии с данным законом.

К подзаконным актам, принятым в настоящее время в соответствии с Законом о туризме, можно отнести акты Президента РФ, Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации возложены на Министерство культуры РФ, в состав которого вошло Федеральное агентство по туризму[30].

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644 утверждена Федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011—2018 годы)», целью которой является повышение конкурентоспособности туристского рынка РФ, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах[31], а в федеральном бюджете предусмотрены расходы на соответствующие мероприятия[32].

Правительством РФ утвержден порядок оказания услуг по реализации туристского продукта; услуг общественного питания, о чем утверждены соответствующие правила[33].

Для правового регулирования гостиничных услуг важное значение имеет Постановление Правительства РФ от 9 октября 2015 г. № 1085 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации».[34] Это третья по счету редакция правил предоставления гостиничных услуг, которая начала действовать с 21 октября 2015 г. Две предыдущие редакции правила такого рода были приняты в 1994 и 1997 гг.[35]. В нашей стране данное постановление является основным нормативным документом для таких предприятий, как гостиница. Исходя из требований, предъявляемых этим документом, хозяйствующие субъекты, предоставляющие гостиничные услуги, организуют процесс их оказания.

Из числа наиболее важных ведомственных нормативно-правовых актов можно назвать наиболее актуальные. Приказ Министерства культуры России от 11 июля 2014 г. № 1215 «Об утверждении порядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемой аккредитованными организациями»[36]. Изменился порядок классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи. Согласно новым правилам, классифицироваться российские гостиницы будут по категориям: «пять звезд», «четыре звезды», «три звезды», «две звезды», «одна звезда», «без звезд». При этом все гостиницы, получившие категорию ранее, будут ее использовать до окончания срока свидетельства. А вот отели, которые только собираются проходить оценку, будут оцениваться уже по новым требованиям. Этот документ вводит новое правовое регулирование ряда вопросов в гостиничной отрасли. Вводится низшая категория при классификации гостиниц и иных средств размещения — «без звезд», минимизирующая требования к условиям оказания услуг по временному проживанию. Кроме того, расширен перечень классифицируемых средств размещения: курортные гостиницы, апарт-отели, средства размещения, расположенные в зданиях, являющихся памятниками истории, архитектуры, или находящиеся в районах исторической застройки специализированные средства размещения и т.п. Также введена единая форма бланка свидетельства о классификации объекта туристской индустрии и знака категории объекта туристской индустрии, систематизированы требования к условиям оказания услуг по временному проживанию, согласно международным стандартам гостиничной индустрии. Наконец, вводится трехлетний срок действия свидетельства о присвоении категории по итогам проведенной классификации. Основная цель новой классификации объектов туристской индустрии — повышение эффективности защиты прав и законных интересов потребителей гостиничных услуг, а также повышение прозрачности деятельности собственников гостиниц и иных средств размещения. С 17 февраля 2015 г. (начато действия документа) классификация объектов туристской индустрии будет проводиться в три этапа: это экспертная оценка объектов туристской индустрии, принятие решения и получение объектом туристской индустрии свидетельства. Представляется, что в целом требования к классификации отелей ужесточились. Так, упразднилась категория «мини-отель», ч то усложнит прохождение оценки для группы малых средств размещения от 5 до 15 номеров: теперь им нужно будет занять позицию от 1 до 5 звезд или зафиксировать категорию «без звезд», которая появилась в новой системе. При этом больше повезло хостелам: они не выделены в отдельный протокол, и у них есть послабления при прохождении экспертной оценки. В выигрыше оказались и тс отели, которые прошли оценку раньше: они получали категорию по более простым условиям и имели время для выполнения предписаний. Это обстоятельство в будущем упростит им процедуру подтверждения уже по новой системе. В новой системе появилось больше требований и к специализированным средствам размещения. Так вводятея отдельные требования к курортным гостиницам, гостиницам и иным средствам размещения, находящимся в зданиях, расположенных на территории исторического поселения, гостиницам и иным средствам размещения, находящимся в зданиях, являющихся объектами культурного наследия, а также апарт-отелям и другим аналогичные средства размещения. В настоящее время в России самое большое число классифицированных отелей находится в Сочи.

Приказ Министерства культуры России РФ от 27 июня 2012 г. № 666 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания»[37].

Приказ Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. № 1117, которым утвержден Административный регламент по предоставлению Федеральным агентством по туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров[38].

Приказ Ростуризма от 4 августа 2009 г. № 175 «Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму и внесении изменений в Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 года № 28»[39].

Приказ Госкомспорта РФ от 4 декабря 1998 г. № 402 «Об утверждении Методических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью»[40].

В области правового регулирования туристской деятельности в России продолжают действовать принятые еще Госстандартом РФ Постановление от 26 сентября 2001 г. № 82 «О создании и государственной регистрации Системы добровольной сертификации услуг гостиниц и других средств размещения на категорию»[41] и Приказ от 5 июля 2000 г. № 251 «О принятии и введении в действие Рекомендаций по информационному обеспечению сертифицированных туристских услуг и услуг средств размещения».

Постановлением Госстандарта РФ от 16 ноября 2000 г. № 295-ст утвержден ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования»[42].

Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии утверждены и введены в действие национальные стандарты отношений в сфере туристской деятельности: ГОСТ Р 50681- 2010 «Туристские услуги. Проектирование туристских услуг»[43]; ГОСТ 32612-2014 «Межгосударственный стандарт. Туристские услуги. Информация для потребителей. Общие требования»[44]; ГОСТ 32611-2014[45]; ГОСТ Р 53522-2009 «Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские и экскурсионные услуги. Основные положения»; ГОСТ Р 53423-2009 (ЙСО 18513:2003) «Туристские услуги. Гостиницы и другие средства размещения туристов. Тер7

мины и определения»[46]; ГОСТ Р 51185-2014 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования»[47] [48].

Основные тенденции в развитии законодательства о туризме связаны с рядом важных событий. В 2003 г. в Государственную Думу РФ был внесен проекта Федерального закона № 377260-3 «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации», который после длительного рассмотрения был отклонен ею в 2011 гЯ Среди недостатков действующего законодательства о туристской деятельности был отмечены следующие[49].

Несмотря на наличие федерального закона и более чем 40 законов субъектов Российской Федерации, законодательство о туристской деятельности (туризме) как отдельная отрасль законодательства так и не сформировалось. Одной из главных причин этого является отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в этой области. В настоящий момент некоторые региональные законы и правовые акты противоречат федеральному законодательству или же, дублируя его, не вносят ничего нового в сферу правового регулирования.

Недостатком действующего Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», по мнению Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, является также противоречие его ГК РФ и Закону «О защите прав потребителей». В частности, отношения по оказанию услуг по туристскому обслуживанию определяются в Законе о туристской деятельности как разновидность розничной купли-продажи, а отдельные нормы, содержащиеся в ст. 10

Закона, ухудшают положения туриста как потребителя по сравнению с нормами Федерального закона «О защите прав потребителей». Следствие этого — отсутствие надлежащей правовой защиты туристов.

Предметом действующего Закона о туристской деятельности является преимущественно туроператорская и турагентская деятельность. Он не распространяется на производителей услуг в сфере туризма (гостиницы, экскурсионные бюро и др.), а также не определяет специфику отношений между всеми участниками туристской деятельности.

В 2012 г., т.е. год спустя, были приняты важные поправки к действующему Закону о туризме[50]. Документ направлен на совершенствование законодательства об основах туристской деятельности для усиления защиты нрав и интересов туристов, выезжающих за пределы РФ. Он предусматривает ряд пунктов, среди которых — создание объединения туроператоров выездного туризма для оказания экстренной помощи туристам за рубежом, создания для этих целей специального компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма, увеличение размера финансового обеспечения туроператоров, надзор за деятельностью туроператоров в сфере выездного туризма, принятие мер административной ответственности за правонарушения, введение уведомительного характера регистрации турагентств, что поможет упорядочить ситуацию на розничном рынке и установить контроль за ним. Операторы в сфере выездного туризма обязываются вступить в члены объединения в течение одного года со дня официального опубликования закона. Туроператоры будут вносить средства в фонд начиная уже с итогов 2012 г., поэтому фонд начал работу уже с января 2013 г. В формировании фонда не участвуют операторы по въездному и внутреннему туризму. Появление закона, предусматривающего создание компенсационного фонда для оказания экстренной помощи туристам, — серьезная веха в развитии отечественного турбизнеса. Такие механизмы есть во многих странах. Россия, вступив в ВТО, переходит таким образом в правовом регулировании туристской деятельности на международные стандарты, в том числе и в плане оказания помощи туристам. Важно, что средства фонда будут расходоваться только в случае неисполнения туроператором своих обязательств или банкротства. Решение других проблем с туристами за рубежом — дело уже государства.

Далее, в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации принят Федеральный закон от 02 марта 2016 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность», который вступает в силу с 1 января 2017 г., за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки[51]. Анализ действующего законодательства РФ о туристской деятельности и правоприменительной практики позволил выявить ряд пробелов в правовом регулировании выездного туризма, а также необходимость уточнения и доработки иных положений законодательства в сфере выездного туризма в связи с неблагоприятной ситуацией на рынке туристских услуг. Внесенные изменения направлены на совершенствование законодательства в части правового регулирования, прежде всего, выездного туризма, в том числе на повышение защиты интересов потребителей туристских услуг и качества предоставляемых услуг, на создание прозрачного и контролируемого туристского рынка, а также на усиление ответственности туроператоров.

Актуальным остается предложение законодательно урегулировать вопросы детского туризма[52].

Интересно, что в 2015 г. в Государственной Думе РФ проходили чтения другого проекта федерального закона, направленного на регулирование вопросов и разделение понятий, связанных с временным проживанием: предоставление гостиничных услуг и найма жилого помещения[53]. В нем предлагалось законодательно разграничить понятия и требования к гостиничным услугам и найму жилья. Введены понятия гостиницы (иное средство размещения), гостиничных услуг, гостиничного номера и требование обязательной сертификации гостиничных услуг, что позволит обеспечить потребителя достоверной информацией об уровне обслуживания и ассортименте предлагаемых средством размещения услуг; дифференцировать средства размещения в зависимости от ассортимента и качества предоставляемых услуг; оказать помощь потребителю в компетентном выборе исполнителя услуг средств размещения; обеспечит потребителю гарантии, что услуги средства размещения соответствует категории, установленной в нормативных документах, принятых в данной системе; повысит качество обслуживание и конкурентоспособность гостиниц и других средств размещения; будет содействовать развитию въездного и внутреннего туризма за счет укрепления доверия российских и иностранных потребителей к результатам сертификации средств размещения и соответственно увеличению доходной части туристского баланса России.

И наконец, в 2015 и 2016 гг. действующий Закон о туризме также был дополнен целым рядом принципиально новых положений[54]. Так, при реализации туристского продукта туроператор, турагент, действуя в качестве страхового агента от имени и за счет страховщика, вправе заключить с туристом или иным заказчиком в пользу туриста договор добровольного страхования имущественных интересов туриста в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и с учетом положений ст. 17 данного закона. Туроператор, турагент обязаны размещать информацию о страховщиках, от имени которых туроператор, турагент заключают договоры добровольного страхования, на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Договор о реализации туристского продукта должен содержать сведения о заключении в пользу туриста договора добровольного страхования, условиями которого предусмотрена обязанность страховщика осуществить оплату и (или) возместить расходы на оплату медицинской помощи в экстренной и неотложной формах, оказанной туристу на территории страны временного пребывания при наступлении страхового случая в связи с получением травмы, отравлением, внезапным острым заболеванием или обострением хронического заболевания, включая медицинскую эвакуацию туриста в стране временного пребывания и из страны временного пребывания в страну постоянного проживания (далее — медицинская помощь в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания), и (или) возвращения тела (останков) туриста из страны временного пребывания в страну постоянного проживания (далее — возвращение тела (останков)) в соответствии с требованиями законодательства РФ и страны временного пребывания, или сведения об отсутствии договора добровольного страхования.

Было установлено положение о необходимости самостоятельной оплаты туристом медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания, о возвращении тела (останков) за счет лиц, заинтересованных в возвращении тела (останков), в случае отсутствия у туриста договора добровольного страхования (страхового полиса), о требованиях законодательства страны временного пребывания к условиям страхования в случае наличия таких требований; об условиях договора добровольного страхования, о страховщике, об организациях, осуществляющих в соответствии с договором, заключенным со страховщиком, организацию оказания медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания и ее оплату, возвращения тела (останков), а также о порядке обращения туриста в связи с наступлением страхового случая (о месте нахождения, номерах контактных телефонов страховщика, иных организаций), если договор добровольного страхования заключается с туристом туроператором, турагентом от имени страховщика.

Изменения затронули добровольное страхование имущественных интересов туристов. Договор добровольного страхования (страховой полис) обеспечивает оплату и (или) возмещение расходов на оплату медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания и (или) возвращения тела (останков). Туроператор (турагент) обязан разъяснить туристу под личную подпись, что в случае отказа от заключения договора добровольного страхования расходы на оказание медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания несет сам турист, а расходы на возвращение тела (останков) несут лица, заинтересованные в возвращении тела (останков). Условия и порядок осуществления добровольного страхования определяются правилами страхования, разрабатываемыми страховщиком или объединением страховщиков с учетом требований международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о страховании. Установлено, что правила страхования должны предусматривать обязанность страховщика осуществить оплату и (или) возместить расходы на оплату медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания и (или) возвращения тела (останков); исполнение страховщиком обязанности, указанной в абз. 2 настоящей части, независимо от даты окончания действия договора добровольного страхования, если страховой случай наступил в период действия этого договора; заключение договора добровольного страхования на срок не менее указанного туристом периода его временного пребывания за пределами страны постоянного проживания; условие о вступлении договора добровольного страхования в силу нс позднее даты пересечения туристом государственной границы Российской Федерации; установление страховой суммы в размере, определенном исходя из требований к размеру страховой суммы, предъявляемых страной временного пребывания туриста, но не менее суммы, эквивалентной 2 млн руб. по официальному курсу Центрального банка Российской Федерации, установленному на дату заключения договора добровольного страхования. Страховщик вправе устанавливать в правилах страхования дополнительные события, при наступлении которых у него возникает обязанность произвести страховую выплату страхователю, застрахованному лицу, выгодоприобретателю или иным третьим лицам, а также вправе увеличивать установленную настоящей статьей минимальную страховую сумму но договору добровольного страхования. В случае необходимости получения туристом медицинской помощи в экстренной и неотложной формах в стране временного пребывания при наступлении страхового случая в медицинскую организацию или врачу предъявляется договор добровольного страхования (страховой полис) на русском и английском языках или сообщаются его номер, наименование страховщика и номер телефона, по которому следует обращаться при наступлении страхового случая.

В 2016 г. изменения затронули регулирование целого ряда отношений в сфере туризма[55]. Признается, что с 1 января 2017 г. приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего туризма, въездного туризма, социального туризма, детского туризма и самодеятельного туризма.

Осуществление туроператорской деятельности допускается юридическим лицом при наличии у него договора или договоров страхования гражданской ответственности за неисполнение обязательств но договору о реализации туристского продукта и (или) банковской гарантии или банковских гарантий исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта, если иное не установлено настоящей статьей, и при условии соответствия лиц, занимающих должности руководителя туроператора, его заместителя, главного бухгалтера, иного должностного лица, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета туроператора.

Туроператоры, осуществляющие деятельность в сфере выездного туризма, должны быть также членами объединения туроператоров в сфере выездного туризма, действующего в соответствии с Законом о туризме, и иметь фонд персональной ответственности туроператора. Должностное лицо туроператора должно соответствовать ряду требований: отсутствие неснятой или непогашенной судимости за какое-либо умышленное преступление; отсутствие факта совершения им более трех раз в течение одного года, предшествовавшего дню подачи в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти документов для внесения сведений о туроператоре в реестр, правонарушений в сфере туристской деятельности, ответственность за которые предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; отсутствие дисквалификации должностного лица туроператора на день, предшествовавший дню подачи в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти документов для внесения сведений о туроператоре в реестр; отсутствие факта замещения должности руководителя туроператора, его заместителя, главного бухгалтера или иного должностного лица, на которое возлагается ведение бухгалтерского учета туроператора, в течение 12 месяцев, предшествовавших дню исключения сведений о туроператоре из реестра по основаниям, предусмотренным Законом о туризме. Данный закон дополнен и положениями о ведении единого федерального реестра туроператоров.

На региональном уровне туристская деятельность урегулирована законами, принятыми в большинстве субъектах Российской Федерации. Так, например, в Московской области принят закон от 26 декабря 2014 г. № 186/2014-03 «О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области»[56]. В ст. 2

этого закона установлена система законодательства Московской области о государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области. Установлено, что законодательство Московской области о государственной политике в сфере туризма и туристской деятельности в Московской области основывается на соответствующих положениях Конституции РФ, федерального законодательства и состоит из названного Закона и иных, принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов Московской области. В Санкт-Петербурге принят закон от 28 декабря 2012 г. № 741-126 «О туристской деятельности в Санкт-Петербурге»[57], в котором указано, что он принят в соответствии с Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и регулирует туристскую деятельность в Санкт-Петербурге. В ст. 2 этого закона установлены полномочия Законодательного Собрания Санкт- Петербурга в сфере развития туристской деятельности в Санкт- Петербурге, к которым отнесено принятие законов Санкт-Петербурга в сфере развития туристской деятельности в Санкт-Петербурге; контроль за исполнением законов Санкт-Петербурга в сфере развития туристской деятельности в Санкт-Петербурге; установление форм государственной поддержки субъектов туристской индустрии Санкт- Петербурга; иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга. Полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга разграничены с полномочиями Правительства Санкт-Петербурга в сфере развития туристской деятельности, к которым относятся: определение приоритетных направлений поддержки в сфере туристской деятельности в Санкт-Петербурге, гостиничной и конгрессно-выставочной инфраструктуры в Санкт-Петербурге; информационное обеспечение туризма в Санкт-Петербурге, в том числе организация распространения информации о туристских ресурсах Санкт-Петербурга; содействие в обеспечении защиты прав и интересов туристов; содействие кадровому обеспечению в сфере туризма в Санкт-Петербурге; организация научных исследований в сфере туризма в Санкт-Петербурге; разработка, утверждение и реализация программ развития туристской и конгрессно-выставочной деятельности, туристской, гостиничной и конгрессно-выставочной инфраструктуры в Санкт-Петербурге

(далее — программы развития туристской деятельности); аккредитация организаций, осуществляющих классификацию объектов туристской индустрии Санкт-Петербурга, включающих гостиницы и иные средства размещения, горнолыжные трассы, пляжи; оказание информационной и консультационной поддержки субъектам туристской индустрии Санкт-Петербурга но вопросам, относящимся к сфере туристской деятельности в Санкт-Петербурге; иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга.

Законы, в которых установлена аналогичная система правового регулирования туристской деятельности установлена в Республике Дагестан, Республике Мордовия, Оренбургской области, Калужской области, Волгоградской области, Республике Хакасия, Архангельской области, Приморском крае, Карачаево-Черкесской Республике, Ленинградской области, Чувашской Республике, Республике Башкортостан, Краснодарском крае, Пермском крае, Новгородской области, Нижегородской области, Кабардино-Балкарской Республике, Вологодской области, Республике Алтай, Кемеровской области, Брянской области, Республике Саха (Якутия), Республике Северная Осетия — Алания, Смоленской области, Курганской области, Республике Ингушетия, Республике Тыва, Воронежской области.

Таким образом, можно сделать следующие основные выводы.

В начале 90-х гг. прошлого века в России начался новый, современный период развития нормативно-правовой основы управления туризмом и гостиничным хозяйством, основанной на конституционном признании туристской деятельности одной из приоритетных отраслей экономики страны.

Результатом правового воздействия на отношения в сфере туризма является конкурентоспособный туристский продукт, пользующийся спросом на сформированном органами государственного управления национальном туристском рынке и активно продвигаемый на международном.

Эффективное, всестороннее воздействие права на отношения в различных областях туризма происходит благодаря его системному характеру на федеральном, региональном и международном уровнях.

Научно обоснованная система российского законодательства стала основой для оказания государственных услуг в сфере туризма и гостеприимства, международного сотрудничества, предоставления государственных услуг за пределами РФ.

Организующим началом для множества различных нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня стал

Закон о туризме, действующий с 1996 г., принятые на его основе соответствующие законы большинства субъектов РФ.

В систему федерального и регионального законодательства о туристской деятельности входят подзаконные акты, которые не должны противоречить законам. В иерархию таких актов включают Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты. Ведущая роль в числе последних принадлежит документам, издаваемым Министерством культуры РФ при участии Федерального агентства по туризму РФ. На эти государственные органы исполнительной власти возложена ответственность за формирование государственной политики в области туризма и гостиничного хозяйства, правильное ее выражение в правовых нормах и эффективное применение в целях защиты прав туристов.

В систему национального законодательства включают также международные договоры, регулирующие отношения в сфере туризма и гостиничного хозяйства.

Постановления высших судебных органов и решения судов Российской Федерации по спорам, связанным с туристской деятельностью, не признаются источником права. Значение этих документов в том, что в них дается толкование спорных вопросов, связанных с применением законодательства о туризме и гостиничном хозяйстве.

Сложившаяся система регионального законодательства о туризме основана на федеральном законодательстве и, дополняя последнее, дифференцирует правовое регулирование, позволяя установить особенности правового режима туристской деятельности с учетом местных особенностей, когда это допускается.

  • [1] Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик (принятыВерховным Советом СССР 31 мая 1991 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
  • [2] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправкахк Конституции РФ от30 декабря 2008 г. № б-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ,от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
  • [3] См.: ст. 4 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ (ред.от 29 июня 2015 г., с изм. от 2 марта 2016 г.) «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.12.1996.№ 49. Ст. 5491.
  • [4] Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной АссамблеейООН 10 декабря 1948 г.) // Российская газета. 1998. 10 дек.
  • [5] Глобальный этический кодекс туризма (принят в г. Сантьяго 01 октября1999 г. Резолюцией a/RES/406(XlIl) на 13-ой сессии Генеральной ассамблеиВсемирной туристской организации) // Справочная правовая система «Консуль-тантПлюс».
  • [6] См.: Википидия. Свободная энциклопедия. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki
  • [7] Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 (ред.от 28 июня 2005 г.) «О классификаторе правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.03.2000. № 12. Ст. 1260.
  • [8] Решение Совета депутатов городского округа Лобня МО от 27 августа2009 г. № 153/5 «О Положении о муниципальном регистре нормативных правовых и правоприменительных актов города Лобня» // Справочная правоваясистема «Гарант».
  • [9] Решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкогомуниципального района МО от 23 марта 2007 г. № 94/1 «Об утверждении Положения о муниципальных правовых актах города Люберцы» // Люберецкая панорама. № 26. 10.04.2007.
  • [10] Решение Совета депутатов г. Черноголовки Ногинского района МО от 17 сентября 2002 г. № 24/57 «О принятии Положения о муниципальном реестре нормативно-правовых и правоприменительных актов муниципального образования“Город Черноголовка”» // Черноголовская газета. № 2002. № 2.
  • [11] Постановление главы Озерского района МО от 27 ноября 2001 г. № 430«О муниципальном Регистре нормативных правовых актов муниципального образования “Озерский район”» (вместе с Положением о муниципальном Регистренормативно-правовых и правоприменительных актов муниципального образования «Озерский район») // Справочная правовая система «Гарант».
  • [12] См.: КонсультантПлюс : учимся на примерах : учеб.-методич. пособиедля студентов вузов / В. Л. Камынин [и др.]. М.: Консультант: АСУ, 2014.
  • [13] См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 5 апреля 2016 г., с изм. от 13 апреля 2016 г.) // Собраниезаконодательства РФ. 07.08.2000. № 32. Ст. 3340.
  • [14] 2 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушенияхот 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 23 июня 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
  • [15] См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 01 мая2016 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателейпри осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
  • [16] Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 28 ноября2015 г.) «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ.30.12.2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
  • [17] Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 2 июня 2016 г.)«Об общественных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 22.05.1995.№21. Ст. 1930.
  • [18] Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 5 апреля 2016 г.) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 13.02.1992. № 7. Ст. 300.
  • [19] Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (ред. от 9 марта 2016 г.)«Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 01.07.2002. № 26. Ст. 2519.
  • [20] Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ (ред. от 01 декабря 2014 г.)«О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. № 22. Ст. 2591.
  • [21] Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.)«Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. 20.03.1995. № 12. Ст. 1024.
  • [22] См.: ст. 12 «Организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне»Федерального закона от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ (ред. от 28 июня 2014 г.) «Об охранеозера Байкал» // Собрание законодательства РФ. 03.05.1999. № 18. Ст. 2220.
  • [23] Федеральный закон от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ (ред. от 25 декабря 2012 г.)«О народных художественных промыслах» // Собрание законодательства РФ.№ 2. 11.01.1999."Ст. 234.
  • [24] См.: гл. 5 «Соглашение об осуществлении промышленно-производствен ной,технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельностив портовой особой экономической зоне» Федерального закона от 22 июля 2005 г.№ 116-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г.) «Об особых экономических зонах в РоссийскойФедерации» // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. № 30 (ч. И). Ст. 3127.
  • [25] Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 (ред. от 13 июля 2015 г.) «О защитеправ потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. Ст. 766.
  • [26] Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 30 декабря2015 г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в РоссийскуюФедерацию» // Собрание законодательства РФ. 19.08.1996. № 34. Ст. 4029.
  • [27] Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ (ред. от 14 октября 2014 г.,с изм. от 25 июня 2015 г.) «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 27.07.2009. № 30. Ст. 3735.
  • [28] См.: ч. 5.2 ст. 24 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ (ред.от 29 июня 2015 г.) «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // Собрание законодательства РФ. 27.12.2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270.
  • [29] Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ (ред. от 01 мая 2016 г.)«Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. 08.10.2007.№41. Ст. 4849.
  • [30] Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 5 апреля 2016 г.)«О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 28.05.2012. № 22. Ст. 2754.
  • [31] Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644 (ред. от 11 июня2016 г.) «О федеральной целевой программе “Развитие внутреннего и въездноготуризма в Российской Федерации (2011—2018 годы)”» // Собрание законодательства РФ. 22.08.2011. № 34. Ст. 4966.
  • [32] См.: Федеральный закон от 01 декабря 2014 г. № 384-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016и 2017 годов» // Российская газета. 2014. № 278.
  • [33] См.: Постановление Правительства РФ от 18 июля 2007 г. № 452 (ред.от 7 ноября 2015 г.) «Об утверждении Правил оказания услуг по реализациитуристского продукта» // Собрание законодательства РФ. 23.07.2007. № 30.Ст. 3942; Постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036 (ред.от 4 октября 2012 г.) «Об утверждении Правил оказания услуг общественногопитания» // Собрание законодательства РФ. 25.08.1997. № 34. Ст. 3980.
  • [34] Постановление Правительства РФ от 9 октября 2015 г. № 1085 «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 19.10.2015. № 42. Ст. 5796.
  • [35] Постановление Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 669 (ред. от 28 февраля 1996 г.) «Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.06.1994. № 8. Ст. 871(утратило силу); Постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490(ред. от 13 марта 2013 г.) «Об утверждении Правил предоставления гостиничныхуслуг в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 05.05.1997.№ 18. Ст. 2153 (утратило силу).
  • [36] Приказ Минкультуры России от 11 июля 2014 г. № 1215 «Об утверждениипорядка классификации объектов туристской индустрии, включающих гостиницыи иные средства размещения, горнолыжные трассы и пляжи, осуществляемойаккредитованными организациями» // Российская газета. 2015. № 24 (специальный выпуск). 6 фев.
  • [37] Приказ Минкультуры России от 27 июня 2012 г. № 666 (ред. от 2 июля2014 г.) «Об утверждении Административного регламента по предоставлениюФедеральным агентством по туризму государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временногопребывания» // Российская газета. 2012. № 180. 8 авг.
  • [38] Приказ Минспорттуризма РФ от 26 сентября 2011 г. № 1117 «Об утверждении Административного регламента но предоставлению Федеральным агентствомпо туризму государственной услуги по формированию и ведению единого федерального реестра туроператоров» // Бюллетень нормативных актов федеральныхорганов исполнительной власти. № 42. 17.10.2011.
  • [39] Приказ Ростуризма от 4 августа 2009 г. № 175 (ред. от 26 сентября 2011 г.)«Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральноеагентство по туризму и внесении изменений в Приказ Ростуризма от 10 мая 2007года № 28» // Российская газета. 2009. № 178. 23 сснт.
  • [40] Приказ Госкомспорта РФ от 4 декабря 1998 г. № 402 «Об утвержденииМетодических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатову организаций, занимающихся туристской деятельностью» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
  • [41] Постановление Госстандарта РФ от 26 сентября 2001 г. № 82 «О созданиии государственной регистрации Системы добровольной сертификации услуггостиниц и других средств размещения на категорию» // Вестник ГосстандартаРоссии. № 11. 2001.
  • [42] «Туристские Услуги. Общие требования. ГОСТ Р 50690-2000» (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 16 ноября 2000 г. № 295-ст) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
  • [43] Приказ Госстандарта от 30 ноября 2010 г. № 580-ст «Об утверждении национального стандарта» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
  • [44] Приказ Росстандарта от 26 марта 2014 г. № 229-ст «Об утверждении межгосударственного стандарта» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».ГОСТ 32612-2014 «Межгосударственный стандарт. Туристские услуги. Информация для потребителей. Общие требования» введен в действие с 1 января 2016 г.
  • [45] Приказ Росстандарта от 26 марта 2014 г. № 229-сг «Об утверждении межгосударственного стандарта» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».ГОСТ 32612-2014.
  • [46] Приказ Ростехрегулирования от 3 ноября 2009 г. № 496-ст «Об утверждениинационального стандарта» // Справочная правовая система «Гарант».
  • [47] ГОСТ Р 51185-2014 введен в действие с 1 января 2016 г. См.: Приказ Рос-страндарта от И ноября 2014 г. № 1542 ст. // Справочная правовая система«Гарант».
  • [48] См.: Паспорт проекта Федерального закона № 377260-3 «О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации» (внесен депутатами ГосударственнойДумы ФС РФ Н. Н. Губенко, Е. Г. Драпеко, И. Д. Кабзоном, Д. О. Рагозиным,Ю. Н. Радионовым). Отклонен ГД РФ (снят с рассмотрения) // Справочная правовая система «Гарант».
  • [49] См.: Пояснительную записку к проекту Федерального закона «О туризмеи туристской индустрии» // Справочная правовая система «Гарант»; а также:Бугорский В. П. Особенности антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов // Противодействие коррупции в жилищно-коммунальномсекторе России : монография / Г. А. Алиева [и др.]. М.: Изд-во РЭУ им. Г. В. Плеханова, 2015.
  • [50] См.: Федеральный закон от 3 мая 2012 г. № 47-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.,с изм. от 2 марта 2016 г.) «О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 07.05.2012.№ 19. Ст. 2281.
  • [51] См.: Федеральный закон от 02.03.2016 г. № 49-ФЗ «О внесении измененийв отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность» // Собраниезаконодательства РФ. 07.03.2016. № 10. Ст. 1323.
  • [52] См.: заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона № 677890-6 от 13 февраля 2015 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынкаи повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации». URL: http://www.tourism-tver.ru/anonsy/5806
  • [53] См.: законопроект № 538404-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части введения запрета на предоставлениегостиничных услуг в жилых помещениях многоквартирных домов)» и пояснительную записку к законопроекту (Комитет Государственной Думы по экономическойполитике, инновационному развитию и предпринимательству) // Официальныйсайт Государственной думы РФ. URL: http://www.duma.gov.ru.
  • [54] См.: Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 155-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собраниезаконодательства РФ. 06.07.2015. № 27. Ст. 3946; Федеральный закон от 5 апреля2016 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные актыРоссийской Федерации по вопросам стандартизации» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2016. № 15. Ст. 2066.
  • [55] См.: Федеральный закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросамстандартизации» // Собрание законодательства РФ. 11.04.2016. № 15. Ст. 2066.
  • [56] Закон от 26 декабря 2014 г. № 186/2014-03 (ред. от 6 декабря 2015 г.)«О государственной политике в сфере туризма и туристской деятельностив Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 11 декабря2014 г. № 8/109-П) // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2015. № 6. 19 янв.
  • [57] Закон Санкт-Петербурга от 28 декабря 2012 № 741-126 «О туристской деятельности в Санкт-Петербурге» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 1. 21.01.2013.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >