Международное сотрудничество в сфере туризма и оказание государственных услуг за пределами Российской Федерации

Действующая в настоящее время в России система регулирования рынка туристических услуг, основанная на рассмотренной выше системе законодательства о туристской деятельности, допускает возможность экономической деятельности на территории России иностранных поставщиков туристских услуг. В то же время развитие рынка туристических услуг России характеризуется значительным ростом объема оказанных услуг, прежде всего в сфере международного выездного туризма, а также ростом числа компаний, занятых в этом секторе. Увеличивается число зарегистрированных в России компаний, занятых предоставлением туристических услуг, в том числе созданных с участием иностранного капитала, включая полностью контролируемые иностранным капиталом. Услугами этих компаний пользуется значительное число россиян, выезжавших в туристические поездки за рубеж, и иностранных граждан, посещающих Россию. Разнообразны по своему характеру услуги, предоставляемые иностранным туристам в России и услуги, предоставляемые российским туристам за границей. На долю туристических услуг стабильно приходится значительная часть всех импортируемых услуг.

С другой стороны, международный туризм способствует стабилизации экономической ситуации во всех связанных отраслях национальной экономики, включая транспорт (прежде всего авиаперевозки), телекоммуникации и пр. Международный туризм серьезно способствует реализации прав и свобод российских граждан, дальнейшему развитию реформ, а также решению стоящих социальных и экономических проблем. Постоянно растет число занятых в сфере услуг международного туризма. Туристский сектор обеспечивает работой значительное число всего трудоспособного населения страны, в том числе непосредственно занятых на объектах туристской отрасли. Услуги экскурсоводов в России предлагают также и иностранные граждане.

В соответствии с положениями Манильской декларации по мировому туризму 1980 г. под международным сотрудничеством понимается такое сотрудничество, при котором должны уважаться индивидуальные особенности народа и основные интересы государств. Двустороннее и многостороннее сотрудничество не может рассматриваться как акт помощи, так как представляет собой объединение всех необходимых средств для использования имеющихся ресурсов в интересах всех стран.

Основу международного сотрудничества составляют международные договоры. Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

В отраслевом законе о туристской деятельности содержатся две статьи, ставшие правовой основой для развития международного сотрудничества в этой сфере в указанных выше направлениях. Во-первых, признан приоритет международных договоров Российской Федерации, на что прямо указано в ст. 18, где подчеркнуто, что правовую основу международного сотрудничества в сфере туризма составляют международные договоры РФ, заключаемые в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах

Российской Федерации». Во-вторых, в ст. 19 Закона о туристской деятельности заложены организационно-правовые основы продвижения туристского продукта на мировом туристском рынке, где указано, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере туризма, создает представительства за пределами РФ. При этом порядок создания, деятельности и ликвидации указанных представительств определяется Правительством РФ также в соответствии с международными договорами РФ.

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Международные договоры как источники играют значительную роль в регулировании как частноправовых, так и публично-правовых отношений при осуществлении туристской деятельности. Действующий здесь Закон о международных договорах устанавливает, что «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (ст. 2)[1]. Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы России. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, п. 1 и 2 ст. 5 Закона о международных договорах)[2]. Знаковым событием для правового регулирования туристской деятельности является вступление России в ВТО[3]. Для регулирования частных, имущественных отношений участников ВЭД сохраняют свое значение Конвенция ООН о международной купле-продаже товаров от 11 апреля 1980 г. Таможенное регулирование в Таможенном союзе осуществляется в соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза. Общие условия поставок товаров между организациями стран — членов Совета Экономической Взаимопомощи 1968/1988 гг. (ОУП СЭВ 1968/1988 гг.) при наличии в контракте ссылки будут действовать как договорные условия.

Международные договоры заключаются не сразу. Сначала согласно ст. 8, 9 Закона «О международных договорах Российской Федерации» рассматриваются предложения и рекомендации по заключению международного договора или присоединению к действующему международному договору[4]. Рекомендации о заключении международных договоров РФ могут представляться в зависимости от характера затрагиваемых вопросов на рассмотрение Президента РФ или Правительства РФ, каждой из палат Федерального Собрания РФ, субъектами РФ в лице их соответствующих органов государственной власти. Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Центральным банком РФ и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения. Президент РФ, Правительство РФ или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти в месячный срок дают ответ на рекомендацию. Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту РФ, а предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, представляются в Правительство РФ. Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту РФ Министерством иностранных дел РФ. Другие федеральные органы исполнительной власти представляют Президенту РФ предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел РФ или по согласованию с ним. Подлежащие представлению Президенту РФ предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации, требующие предварительного рассмотрения их Правительством РФ, вносятся в Правительство РФ. Решения Правительства РФ о представлении Президенту РФ предложений о заключении международных договоров от имени Российской Федерации принимаются в форме постановления. Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, представляются в порядке, установленном п. 3 ст. 9 Федерального закона от 15 июля 1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Предложения о заключении международных договоров от имени Правительства РФ представляются в Правительство РФ Министерством иностранных дел РФ. Другие федеральные органы исполнительной власти представляют в Правительство РФ предложения о заключении международных договоров от имени Правительства РФ по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел РФ или по согласованию с ним. Предложения о заключении международных договоров РФ межведомственного характера представляются в Правительство РФ федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию, совместно с Министерством иностранных дел РФ или по согласованию с ним. Предложения о заключении международных договоров РФ до их представления Президенту РФ или в Правительство РФ согласовываются с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Предложение о заключении международного договора должно содержать проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности его заключения, определение соответствия проекта договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий заключения договора. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Президентом РФ, вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания РФ на ратификацию Президентом РФ. Международные договоры, решения о подписании которых были приняты Правительством РФ, вносятся в Государственную Думу на ратификацию Правительством РФ. Правительство РФ вправе в случае необходимости представить Президенту РФ предложение о внесении на ратификацию международного договора, решение о подписании которого было принято Правительством РФ. Предложения об одобрении и внесении на ратификацию международных договоров представляются соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ Министерством иностранных дел РФ самостоятельно либо совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Подлежащие представлению Президенту РФ для внесения на ратификацию международные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмотрения их Правительством РФ, представляются в Правительство РФ. Решения Правительства РФ об одобрении и о внесении на ратификацию международных договоров, а также об одобрении и о представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию международных договоров принимаются в форме постановления. Предложение о ратификации международного договора должно содержать заверенную копию официального текста международного договора, обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора, включая при необходимости предусмотренное ст. 104 Конституции РФ заключение Правительства РФ. В случае внесения в Государственную Думу на основании ст. 104 Конституции РФ субъектом права законодательной инициативы, не упомянутым в п. 1 ст. 16 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», законопроекта по вопросу о ратификации международного договора, который еще не вступил в силу для Российской Федерации, но подлежит ратификации в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», Государственная Дума направляет внесенный законопроект Президенту РФ для предложений но данному законопроекту.

Государственная Дума рассматривает предложения о ратификации международных договоров и после предварительного обсуждения в комитетах и комиссиях Государственной Думы принимает соответствующие решения. Принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров РФ подлежат в соответствии с Конституцией РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Принятый Федеральным Собранием РФ федеральный закон о ратификации международного договора РФ направляется в соответствии с Конституцией РФ Президенту РФ для подписания и обнародования. Утверждение, принятие международных договоров, которые подлежат утверждению, принятию, осуществляются:

  • • в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации по вопросам, указанным в п. 1 ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», — в форме федерального закона в порядке, установленном ст. 17 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» для ратификации международных договоров;
  • • в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, — Президентом РФ, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, — Правительством РФ;
  • • в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства РФ, — Правительством РФ.

Президент РФ принимает решения об утверждении, о принятии международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызвано необходимостью. Утверждение, принятие международных договоров межведомственного характера, предусматривающих вступление их в силу после утверждения, принятия, осуществляются федеральными органами исполнительной власти, от имени которых подписаны такие договоры. Решения о присоединении Российской Федерации к международным договорам принимаются:

  • • в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, по вопросам, указанным в п. 1 ст. 15 Закона «О международных договорах Российской Федерации», — в форме федерального закона в порядке, необходимом для ратификации международных договоров;
  • • в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, — Президентом РФ, а в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, — Правительством РФ;
  • • в отношении договоров, присоединение к которым производится от имени Правительства РФ, — Правительством РФ.

Президент РФ принимает решения о присоединении к международным договорам по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.

У международного договора и особый порядок вступления его в законную силу на территории нашей страны, поскольку международный договор может требовать и внесения соответствующих ему изменений в национальное законодательство страны (ст. 23—25 Закона «О международных договорах Российской Федерации»), Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор. Решение о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимается органом, принявшим решение о подписании международного договора. Если международный договор, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации подлежит в соответствии с настоящим Федеральным законом принятию в форме федерального закона, предусматривает временное применение договора или его части либо договоренность об этом достигнута со сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Государственную Думу в срок не более шести месяцев с даты начала его временного применения. По решению, принятому в форме федерального закона, для ратификации международных договоров, срок временного применения может быть продлен. Если в международном договоре не предусматривается иное либо соответствующие государства не договорились об ином, временное применение Российской Федерацией договора или его части прекращается но уведомлении других государств, которые временно применяют договор, о намерении Российской Федерации не стать участником договора. Международные договоры вступают в силу для Российской Федерации в соответствии с указанным федеральным законом и в порядке и сроки, предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися сторонами. Официальные сообщения Министерства иностранных дел РФ о вступлении в силу международных договоров РФ, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ, опубликовываются.

К многосторонним международным договорам, регулирующим туристскую деятельность, можно отнести соглашения общего характера, закрепляющие базовые принципы всего международного нрава. К ним в первую очередь относятся: Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (далее — МЭСК), Международный пакт о гражданских и политических правах (далее — МГПП). Всеобщая декларация прав человека является первым уникальным международно-правовым документом исторического значения о правах человека и его основных свободах. В ней впервые были закреплены основополагающие принципы и права человека, давшие толчок для развития туризма. Так, в ст. 13 провозглашается: «Каждый человек имеет право свободно перемещаться и выбирать себе место жительства в пределах государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну»[5].

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах предусматривают, что государства признают права граждан на отдых и периодический отпуск (ст. 7 МЭСК); государства поощряют развитие международных контактов в культурной области (ст. 15 МЭСК)[6]; для обеспечения своего культурного развития все народы имеют право свободно распоряжаться естественными богатствами и ресурсами (ст. 1 МГПП)[7]; каждому гражданину принадлежит право на свободное передвижение и право покидать любую страну, включая собственную (ст. 12 МГПП).

На региональном уровне общие вопросы регулирования туризма рассматриваются в рамках Совета Европы. В 1975 г. в Хельсинки проводилось Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, в результате которого был принят Заключительный акт, определяющий основные направления деятельности государств по развитию международного туризма. В данном Заключительном акте[8] выражено намерение способствовать улучшению условий для развития как индивидуального, так и коллективного туризма, а равно поощрять расширение молодежного туризма путем предоставления соответствующих льгот.

Необходимо отметить важность Итогового документа Венской встречи представителей государств — участников СБСЕ[9], содержащего положения, относящиеся к туристским контактам и обменам. В этом документе подчеркивается обязательство государств приложить все усилия к «развитию возможностей для малообеспеченных туристов и молодежного туризма», а также обязательство по разработке «программы подготовки кадров».

Следующая группа нормативных правовых актов, регулирующих туристскую деятельность, носит специализированный характер. Среди них особо выделяют документы, разработанные и принятые в рамках деятельности Всемирной туристской организации. Назовем лишь основные из них. Манильская декларация по мировому туризму была принята на Всемирной конференции по туризму, проходившей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября 1980 г. Глобальной целью конференции было выяснение реальной сущности туризма и той роли, которую туризм призван играть в динамично меняющемся мире. Манильская декларация подтверждает требования уважения и соблюдения прав человека, в том числе: соблюдение права человека на отдых, на отпуск и свободу путешествий (п. 3); предоставление максимальных возможностей и льгот в сфере молодежного туризма, туризма лиц преклонного возраста и лиц с физическими недостатками (и. 15); обязанность государств содействовать развитию национального и международного туризма (п. 23); развитие иностранного туризма должно сопровождаться аналогичными усилиями по развитию внутреннего туризма (и. 7); социальный туризм является целью, к которой общество должно стремиться в интересах менее обеспеченных граждан при использовании ими права на отдых (и. 10); обязанность государственной власти участвовать в развитии туризма, определяя основные направления, связанные с поощрением соответствующих капиталовложений (п. 14); удовлетворение туристских потребностей не должно наносить ущерба социальным и экономическим интересам населения туристских районов, окружающей среде, природным ресурсам, историческим и культурным местам (и. 18); туристские ресурсы являются достоянием человечества[10].

Новые концепции в области туризма, закрепленные в Манильской декларации по мировому туризму 1980 г., с успехом претворяются в жизнь с помощью ряда практических мер, основу которых составляет поддержка не только правительственных кругов, но и политических объединений, профсоюзов, системы образования, ученых, религиозных деятелей и средств информации как на национальном, так и на международном уровне. Если до 1980 г. туризм рассматривался с точки зрения доходности, то Манильская декларация провозгласила новую современную и реалистичную концепцию туризма как способа проведения отпусков, как форму отдыха, путешествий и перемещений лиц с любыми целями.

Документ Акапулько (1982 г.), принятый на Всемирном совещании по туризму в Мексике, подтверждает принципы Манильской декларации и добавляет к ним следующие: обеспечение права граждан на отдых, досуг, оплачиваемый отпуск и на создание законодательных положений для облегчения доступа к проведению отпусков всеми слоями населения; оказание содействия туризму всеми средствами массовой информации; включение туризма в программу образования; выпуск информационного материала и дрА Особое внимание в Документе уделяется роли национального туризма в развитии мирового туризма, принятию финансовых и технических мер, направленных на увеличение покупательной способности граждан.

Хартия туризма, Кодекс туриста, являющийся приложением к Хартии (1985 г.)[11] [12], были приняты на Генеральной ассамблее ЮНВТО, проходившей в Софии (Болгария). В них подтверждаются принципы, провозглашенные в Манильской декларации и Документе Акапулько. При этом Хартия устанавливает основные права и обязанности туристов, которые конкретизированы в Кодексе туриста.

Гаагская декларация по туризму (1989 г.)[13] провозгласила 10 принципов, на которых базируются отношения в туристской сфере. Не все принципы Гаагской декларации имеют правовой характер. Кроме ранее сформулированных в этом документе указывается принцип безопасности и защиты туристов, а также уважения их достоинства; подчеркивается, что туризм должен планироваться государственными властями и требует выработки единой национальной туристской политики. Гаагская декларация Межпарламентской конференции по туризму 1989 г. является инструментом международного сотрудничества и партнерства, объединения народов и фактором, способствующим развитию индивидуального и коллективного туризма. Ее основные положения сводятся к следующему: 1) туризм — форма проведения свободного времени; 2) туризм — эффективное средство содействия социально-экономическому росту страны; 3) естественная, культурная и человеческая окружающая среда — основное условие развития туризма; 4) туризм носит гуманный характер; 5) каждый человек имеет право на свободные путешествия; 6) упрощение формальностей путешествий — основа развития туризма; 7) безопасность и защита туристов, уважение их достоинства — важнейшие условия развития туризма; 8) государства должны принимать меры по борьбе с терроризмом, совершенствовать качество туристских услуг, планировать развитие туристской инфраструктуры.

Парламенты, правительства, государственные и частные организации, ассоциации и учреждения, отвечающие за туристскую деятельность, профессионалов в области туризма, а также самих туристов, должны тщательно учитывать принципы Гаагской декларации и постоянно основываться на них в своей работе.

Глобальный кодекс этики туризма[14] одобрен и принят на проходившей с 27 сентября по 1 октября 1999 в г. Сантьяго (Чили) 13-й сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО. Этот документ определяет основные принципы развития туризма, закрепляет обязательства и права участников туристского процесса, дает рекомендации туристским организациям по реализации принципов международных актов.

Осакская декларация тысячелетия 2002 г.[15]. Лидеры туризма из государственного и частного секторов со всего мира, принявшие участие в Конференции лидеров туризма тысячелетия, которая прошла 30 сентября — 1 октября 2001 г. в г. Осаке (Япония) в рамках 14-й сессии Генеральной ассамблеи ЮНВТО, составили и одобрили Осакскую декларацию тысячелетия. Она определила роль и значение международного туризма как одной из ведущих отраслей экономики, как фактор сохранения культурного наследия, а также указала на решающее значение информационных технологий для успеха туристских предприятий.

Сеульская декларация 2000 г.[16] была принята в связи с празднованием Всемирного дня туризма на 14-й Генеральной ассамблее ЮНВТО. Основная цель документа — разработка и принятие практических принципов для содействия миру во всем мире на основе туризма.

Квебекская декларация по экотуризму 2002 г.[17] принята на Всемирном саммите по экотуризму, проведенном в рамках Международного года экотуризма, объявленного ООН на 2002 г., под эгидой Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Всемирной туристской организации (ВТО), 19—22 мая 2002 г. в Квебеке (Канада) при поддержке Управления по туризму Квебека (Tourisme Quebec) и Канадской туристской комиссии. В саммите приняли участие более тысячи делегатов из 132 стран, представляющих государственный, частный и неправительственный сектора.

Помимо документов, принятых ЮНВТО, к специализированным актам, регулирующим туризм, относятся многосторонние соглашения, заключенные неправительственными международными организациями в более узких областях. Например, существует ряд международных конвенций по регулированию договорных отношений в туризме.

Международная конвенция 1970 г. по контракту на путешествие принята в 1970 г. в Брюсселе (Бельгия) на международной конференции по рассмотрению и принятию Конвенции по контракту на путешествие. В этой Конвенции дано понятие двух видов договоров — с организатором путешествий и с посредником на организацию путешествий.

По контракту на организацию путешествия агент берет на себя обязательства предоставить другому лицу за обусловленную цену комплекс или несколько отдельных услуг по проживанию, перевозкам, пребыванию, а также других услуг, указанных в контракте (тур, ваучер).

Контракт с посредником на организацию путешествия — это договор, по которому одно лицо берет на себя обязательства в качестве посредника предоставить другому лицу за обусловленную цену либо путешествие, либо право требования организации путешествия в соответствии с заключаемым контрактом.

Международная конвенция по контракту на путешествие 1970 г. для государств, ее ратифицировавших, служит основой при рассмотрении споров между туристскими агентствами и агентами, с одной стороны, и туристами и международными путешественниками — с другой, по вопросам нарушения условий заключенных контрактов (ваучеров).

Международная гостиничная конвенция 1970 г. (в ред. 1979 г.). Сторонами этой конвенции являются Международная гостиничная ассоциация (МГА) и Всемирная федерация ассоциации туристских агентств (ФУААВ). Данная конвенция применяется к контрактам, заключенным между владельцами гостиниц и тура- гентами, предприятия которых зарегистрированы в разных государствах (ст. 4)[18]. Она применяется только в тех случаях, если между владельцем гостиницы и турагентом не заключен контракт или если между ними возник спор. Действие этой конвенции ограниченно, поскольку она используется только теми гостиницами, которые входят в МГЛ.

Международная конвенция по контрактам между владельцами гостиничных предприятий и Бюро путешествий 1981 г. В 1970 г. Генеральной ассамблеей ФУААВ была принята данная конвенция. Этой конвенцией определены три вида гостиничных контрактов: для индивидуального путешественника, для групп путешественников и на периодические бронирования.

Большая работа но законодательному процессу в сфере туризма ведется в рамках деятельности Европейского союза. Изучение этой законодательной базы особенно важно для России в связи со стремлением нашего государства выйти на мировой уровень, а также в связи с необходимостью приведения внутригосударственного законодательства в соответствие с международными стандартами.

В рамках работы и деятельности ЕС было принято много документов, регламентирующих туристскую сферу: Директива ЕЭС «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все» от 13 июня 1990 г., Типовой контракт, подлежащий подписанию турагентством и клиентом согласно Директиве № 90/314 ЕЭС. Данные документы являются образцом оформления договорных отношений между туристом и фирмой для всего европейского сообщества.

Очень много международных документов посвящено проблеме упрощения туристских формальностей, связанных с пересечением границы и оформлением документов.

Международная конвенция 1973 г. по упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных процедур (Конвенция Киото). В Международной конвенцией по упрощению и гармонизации (согласованию) таможенных режимов устанавливаются обязательства договаривающихся сторон содействовать упрощению, унификации и гармонизации таможенных режимов, что в значительной степени создает основу для ликвидации протекционистских барьеров.

Основной целью данной Конвенции является предоставление государствам юридического документа, который служит как для упрощения, так и для согласования таможенных процедур в государствах. Таким путем вносится эффективный вклад в развитие международной торговли и другие международные обмены, включая расширение международных передвижений путешественников, не являющихся иммигрантами.

К Конвенции приобщены 30 согласованных приложений, касающихся стандартов и рекомендуемой практики таможенных формальностей в международных связях.

Большой интерес представляют Шенгенские соглашения ЕС «О едином визовом и туристском пространстве», вступившие в силу в 1995 г.[19].

14 июня 1985 г. в г. Шенгене в Великом Герцогстве Люксембург было подписано соглашение между пятью европейскими государствами — Люксембургом, Бельгией, Францией, Нидерландами и ФРГ — о поэтапной отмене паспортного таможенного контроля на общих границах для граждан этих стран. С 1995 г. уже семь европейских стран (к ним добавились Испания и Португалия) согласно подписанному между ними соглашению начали выдавать визы, действительные для путешествия в каждой из этих стран, так называемые шенгенские визы. В 1997 г. к ним присоединились Италия и Греция, затем Австрия, а с 25 марта 2001 г. — еще пять стран: Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция. Так в центре Европы появилось единое пространство, по которому можно свободно перемещаться. С тех пор в Шенгенское соглашение были внесены дополнения и уточнения. На сегодня четко и однозначно определены внешние границы Шенгенского соглашения, введены единые консульские правила, нормы и порядок пересечения внешних границ стран Шенгенской группы. Детально разработан порядок въезда в ее страны лиц, являющихся и не являющихся субъектами права Европейского союза. Для туристов, не являющихся субъектами права Шенгенских стран, сохранен визовый порядок въезда. Таких стран определено 126, включая Российскую Федерацию, все страны СНГ, а также Албанию, Болгарию и Румынию. В то же время льготный безвизовый порядок въезда распространен на туристов из Венгрии, Польши, Словакии, Чехии, Латвии, Литвы и Эстонии. В Страсбурге создан единый компьютерный банк данных по учету и контролю въезжающих в страны Шенгенской группы иностранцев. В этот постоянно обновляемый список «нежелательных лиц» закладываются полные данные на иностранцев, нарушивших паспортный и визовый режим, либо правила пребывания в стране, а также совершивших какие-либо противоправные действия и т.д.

Принципы, провозглашенные в названных многосторонних договорах, признаются обязательными при регулировании отношений в туристской сфере. Кроме общих и специальных принципов деятельность в сфере туризма регулируется и договорными нормами. Отдельные вопросы в области развития туризма могут регулироваться на основе двусторонних договоров между конкретными странами. Таких договоров в современном мире огромное количество, и они не поддаются никакой систематизации. Основная их цель — достичь соглашения по отдельным вопросам.

Сотрудничество государств в области туризма осуществляется в рамках специальных договоров и соглашений: о научном и культурном сотрудничестве, в области международного транспорта, в области медицинской науки и здравоохранения и г.д., заключенных на двусторонней договорной основе. Так, Соглашением между Федеративной Республикой Бразилия и Соединенными Штатами Мексики о сотрудничестве в области туризма 1980 г. определены меры по совершенствованию организации туризма между двумя странами в виде формирования туристских потоков, координации процедур, применяемых к международному туризму, взаимных консультаций, обмена программами и информацией и др. (ст. 1). Кроме того, ст. 7 Соглашения определяет взаимную подготовку специалистов в области туризма. Другим соглашением по туристскому сотрудничеству между Правительством Французской Республики и Правительством Республики Ирак 1980 г. закрепляются обязательства сторон по облегчению на территории этих стран туристских путешествий для выходцев из другой страны (ст. 1), создание благоприятных условий для организации туристских выставок и ярмарок (ст. 5). Соглашением между Правительством Федеративной Республики Бразилия и Правительством Республики Колумбия по туризму 1983 г. (ст. 2) определен статус туриста, порядок предоставления транспортных услуг и перевозки туристами животных (сг. 5, 6).

Соглашениями о путешествиях и визовом режиме, заключенными Правительством Болгарии в 1967 г. с Федеральным правительством Австрии и с Королевством Дания, установлен трехмесячный срок пребывания граждан договаривающихся сторон на их территории. Международными договорами, заключенными между государствами Центральной и Восточной Европы в области туризма, определяются положение и порядок открытия в странах представительств туристских организаций и обязательства согласования пятилетних планов обмена туристами. С целью реализации на рынке туристских услуг, которые могут увеличить валютные поступления, а также для осуществления обмена информацией и опытом с туристскими организациями подписываются соглашения о совместной рекламе и планах проведения рекламно- информационных мероприятий по реализации программ научно- технического сотрудничества. На основе этих соглашений правительства, национальные туристские организации и частный бизнес предпринимают усилия, направленные на совместное обеспечение финансовых средств для предоставления возможности всем людям пользоваться услугами туризма и международных путешествий.

В последние годы Российская Федерация тоже заключила ряд двусторонних договоров, в которых регулируются вопросы сотрудничества в области туризма. Это договоры: по общим вопросам сотрудничества в области науки, культуры, образования, спорта, в которых содержатся статьи, касающиеся туризма; о сотрудничестве в сфере туризма.

В договорах первой группы обычно содержится всего одна статья, содержащая общие положения о том, что договаривающиеся стороны будут оказывать содействие туристским обменам (туристским поездкам). В частности, такого рода нормы установлены в Соглашениях, заключенных между Правительством РФ и правительствами Республики Мали от 6 февраля 1995 г., Румынии от 27 сентября 1995 г., Монголии от 5 апреля 1995 г., Республики Таджикистан от 19 сентября 1995 г. и др.

Основой отношений между Европейским союзом (ЕС) и Россией является Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), определяющее ЕС и Россию как стратегических партнеров. Соглашение было подписано главами государств или правительств стран — членов ЕС, Председателем Европейской комиссии и Президентом РФ в июне 1994 г. на острове Корфу. Соглашение вступило в силу 1 декабря 1997 г.[20] Соглашение о партнерстве и сотрудничестве основано на базовых принципах, разделяемых обеими сторонами: от содействия международному миру и безопасности до поддержки демократического общества, основанного на политических и экономических свободах. В духе равноправия и партнерства Соглашение нацелено на укрепление политических, торговых, экономических и культурных связей и ставит задачу ведения переговоров о создании в конечном счете зоны свободной торговли. В результате Соглашения начался новый политический диалог между партнерами.

Ко второй группе договоров относятся соглашения о сотрудничестве в области туризма с правительствами Румынии от 27 сентября 1993 г., Республики Индия от 30 июня 1994 г., Доминиканской Республики от 10 октября 1994 г., Республики Болгария от 14 декабря 1994 г., Турецкой Республики от 24 марта 1995 г., Мальты от 20 июля 1995 г., Республики Куба от 15 октября 1995 г., а также с правительствами государств — участников СНГ: Туркменистана от 18 мая 1995 г., Беларуси от 21 февраля 1995 г.

Примером одного из таких соглашений является Соглашение о сотрудничестве в области туризма, заключенное в рамках СНГ 23 декабря 1993 г. Этот документ базируется на принципах, провозглашенных Манильской декларацией по мировому туризму и Гаагской декларацией по туризму, и направлен на содействие развитию равноправного и взаимовыгодного сотрудничества в области туризма (ст. 1). Одно из важнейших положений Соглашения зафиксировано в ст. 2: «стороны обязались способствовать формированию общего туристского пространства, сближению нормативных правовых документов по туризму»[21]. Данная норма договора представляется важной, поскольку из нее следует, что Россия должна учитывать в своем законодательном процессе законодательство других стран — членов СНГ, и ее законодательство должно быть максимально приближено к законодательству этих стран или, по крайней мере, не противоречить ему, что в конечном счете должно привести к формированию общего туристского пространства.

В полном соответствии с международными принципами Соглашение предусматривает принятие согласованных мер по восстановлению традиционных и открытию новых туристских маршрутов, расширению социального туризма (ст. 3); по упрощению пограничных, таможенных и иных формальностей, по обеспечению социальной защищенности и личной безопасности туристов в стране пребывания (ст. 4).

Интерес к российскому туризму в зарубежных странах столь велик, что в работу по продвижению туристских возможностей

России активно вовлекаются посольства и торговые представительства РФ за рубежом.

Основными функциями представительств являются: установление и поддержание контактов с государственными органами, объединениями деловых кругов страны пребывания, с представительствами партнерских организаций других стран, а также международными туристскими организациями, находящимися на территории страны пребывания; содействие развитию связей России, российских турфирм и их объединений с деловыми кругами страны пребывания; мониторинг законодательства, норм и правил, регулирующих туристскую деятельность и предпринимательство в стране пребывания, предоставление соответствующей информации России и по запросам; информирование деловых кругов страны пребывания по вопросам сотрудничества с российскими турфирмами путем проведения семинаров, конференций, круглых столов, брифингов, распространения рекламных материалов, использования средств массовой информации, включая интернет-сайты представительства и партнерских организаций; подготовка и предоставление в России информационно-аналитических и справочных материалов с предложениями по развитию сотрудничества в сфере туризма Российской Федерации со страной пребывания и другим вопросам; распространение в стране пребывания справочных, нормативных и информационных материалов по туризму; участие в организации поездок в страну пребывания и в Российскую Федерацию различных делегаций; содействие российским участникам в организации в стране пребывания экспозиций и рекламно-информационных стендов на международных ярмарках и выставках, а также деловым кругам страны пребывания в организации участия в выставках и ярмарках на территории РФ; содействие в организации и проведении мероприятий но рекламе российского турпродукта за границей, а также турпро- дуктов страны пребывания в Российской Федерации; содействие в реализации двусторонних и многосторонних соглашений; содействие российским участникам туристской деятельности в подборе партнеров для реализации совместных проектов как в стране пребывания, так и в Российской Федерации; содействие в проверке надежности привлекаемых к сотрудничеству с российскими предприятиями и организациями физических и юридических лиц страны пребывания.

Потребность тесного межгосударственного сотрудничества в сфере туризма становится особенно очевидной в условиях чрезвычайных ситуаций. Так, в связи с произошедшей в декабре 2004 г. в Юго-Восточной Азии гуманитарной катастрофой, вызванной стихийными бедствиями, 12 января 2005 г. было принято Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ № 1424-IV ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “К Правительству Российской Федерации о мерах по защите прав и законных интересов российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера за пределами территории Российской Федерации”». Было отмечено, что на протяжении ряда лет возникает угроза безопасности российских туристов (экскурсантов). В частности, трагические события 2008—2009 гг., повлекшие гибель российских туристов в Арабской Республике Египет, Государстве Израиль, Социалистической Республике Вьетнам и других государствах, показали недостаточную эффективность существующих механизмов обеспечения безопасности российских туристов. Признана необходимость решения вопроса о внесении изменений в соответствующие межправительственные соглашения о сотрудничестве в сфере туризма в части обеспечения безопасности российских туристов (экскурсантов) для улучшения взаимодействия сторон соглашений в целях обеспечения безопасности пребывания туристов (экскурсантов) в странах (местах) временного пребывания. В числе принимаемых в этом направлении мер подписание соглашения о сотрудничестве между Федеральным агентством по туризму и Министерством иностранных дел Российской Федерации по обмену информацией об угрозе безопасности российских туристов (экскурсантов) за рубежом; ускорение создания за пределами территории Российской Федерации представительств федерального органа исполнительной власти в сфере туризма; совершенствование правового механизма страхования российских туристов (экскурсантов), включая тех, кто посещает другие государства[22].

С 29 ноября 2014 г. действует Постановление Правительства РФ от 18.11.2014 № 1216 «О комплексе мер по обеспечению эвакуации граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций»[23]. Здесь применительно к условиям чрезвычайной ситуации создан организационно-правовои механизм оказания комплекса услуг российским туристам федеральными органами власти и представительствами Российской Федерации за рубежом.

В числе мер, обеспечивающих защиту различных интересов российских туристов за рубежом определены функции федеральных органов исполнительной власти, представительств РФ за рубежом по обеспечению готовности и проведению частичной либо полной эвакуации граждан РФ с территории иностранного государства в случае возникновения там чрезвычайной ситуации; перечень федеральных органов исполнительной власти, привлекаемых к проведению эвакуации.

Начало проведения эвакуационных мероприятий связывается с моментом издания Президентом РФ распоряжения об эвакуации граждан РФ с территории иностранного государства. После принятия Президентом РФ решения руководство всеми эвакуационными мероприятиями осуществляет Правительственная комиссия по проведению эвакуации граждан РФ из соответствующего иностранного государства в связи с возникновением чрезвычайной ситуации. Решение об эвакуации граждан РФ или временном прекращении (ограничении) деятельности представительств РФ за рубежом доводится до федеральных органов исполнительной власти, перечисленных в перечне федеральных органов исполнительной власти, привлекаемых к проведению эвакуации, а также до представительств РФ за рубежом, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации. Для подготовки и проведения эвакуационных мероприятий в федеральных органах исполнительной власти, указанных в перечне, а также представительствах РФ за рубежом заблаговременно создаются оперативные группы. Комплекс таких мер может осуществляться при оказании помощи по эвакуации граждан РФ из иностранных государств на основании двусторонних и многосторонних международных договоров РФ. Необходимые для реализации таких мер функции распределяются среди федеральных органов исполнительной власти.

Министерство иностранных дел РФ на постоянной основе во взаимодействии с Министерством обороны РФ, Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Службой внешней разведки РФ и Федеральной службой безопасности РФ отслеживает и анализирует развитие обстановки в иностранных государствах, прогнозирует возможности ее осложнения; вносит Президенту РФ предложение об эвакуации граждан РФ на основе оценки развития чрезвычайной ситуации в иностранном государстве; организует оперативное доведение распоряжения Президента РФ об эвакуации граждан РФ до соответствующих федеральных органов исполнительной власти и представительств РФ за рубежом; совместно с соответствующими представительствами РФ за рубежом обеспечивает максимально широкое оповещение граждан РФ в иностранных государствах о возникновении чрезвычайной ситуации, времени и месте сбора эвакуируемых граждан РФ; участвует в разработке планов и мероприятий по эвакуации граждан РФ из иностранных государств на территорию РФ; во взаимодействии с Министерством обороны РФ и Службой внешней разведки РФ по дипломатическим каналам обеспечивает содействие властей государства пребывания, а при необходимости — третьих стран и международных организаций в осуществлении мероприятий но защите и эвакуации граждан РФ из иностранных государств; содействует по заявкам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий транзиту транспорта, участвующего в эвакуационных мероприятиях, через территории иностранных государств; совместно с Федеральной миграционной службой обеспечивает ускоренную проверку наличия гражданства РФ у лиц, утративших основные документы, удостоверяющие личность гражданина РФ, вследствие возникновения чрезвычайной ситуации в государстве пребывания и обратившихся с просьбой об эвакуации в Российскую Федерацию, и при необходимости проводит оперативное документирование этих лиц для беспрепятственного пересечения государственной границы РФ; направляет своих представителей в пункты пропуска через государственную границу РФ, в которых осуществляется прием эвакуируемых граждан РФ, для оперативного решения вопросов, связанных с пропуском их через государственную границу РФ; обеспечивает информационное сопровождение эвакуационных мероприятий в средствах массовой информации; компенсирует загранучрежде- ниям РФ расходы, связанные с оповещением и осуществлением эвакуации граждан РФ из иностранных государств и их защитой в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществляет общую координацию действий оперативных групп федеральных органов исполнительной власти на этапе подготовки и в ходе эвакуации; участвует совместно с Министерством иностранных дел РФ и Министерством экономического развития РФ в составлении планов и мероприятий по эвакуации граждан РФ из иностранных государств, включая, при необходимости, разработку защитных мер, а также в зависимости от численности эвакуируемых и конкретных условий государства пребывания, определяет формы эвакуации, необходимое количество, тип транспортных средств (воздушный, морской, речной и (или) наземный транспорт) и планирует его использование в целях эвакуации граждан РФ; совместно с Министерством иностранных дел РФ и Министерством транспорта РФ оценивает необходимость, целесообразность и объемы привлечения транспортных средств других федеральных органов исполнительной власти или перевозчиков (коммерческих организаций или индивидуальных предпринимателей) к проведению эвакуационных мероприятий; отправляет, в случае необходимости, экспертов и оперативные группы в государства, в которых возникла или может возникнуть чрезвычайная ситуация, или в соседние государства для организации, планирования, подготовки и осуществления эвакуационных мероприятий; обеспечивает, в случае необходимости, при содействии Министерства иностранных дел РФ и представительств РФ за рубежом временное размещение эвакуированных граждан в пунктах сбора, а также аренду транспортных средств, погрузку эвакуируемых граждан РФ в пунктах сбора и транзит транспорта через территории иностранных государств; обеспечивает, в случае необходимости, при содействии Министерства иностранных дел РФ и представительств РФ за рубежом временное размещение эвакуируемых граждан РФ в пунктах сбора, а также аренду транспортных средств, необходимых для перевозки эвакуируемых граждан РФ на территории иностранных государств, с соблюдением мер защиты; перевозит или организует совместно с Министерством транспорта РФ перевозку силами перевозчиков (коммерческих организаций или индивидуальных предпринимателей) эвакуируемых граждан РФ на территорию РФ через установленные пункты пропуска на государственной границе РФ; оповещает соответствующие органы власти РФ о времени и месте прибытия эвакуируемых граждан РФ; по завершении эвакуационных мероприятий выпускает распоряжение Правительства РФ с указанием источников и объемов финансирования произведенных федеральными органами исполнительной власти РФ расходов.

Служба внешней разведки РФ информирует Президента РФ и Правительство РФ об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций в иностранных государствах; участвует в разработке планов и мероприятий по эвакуации граждан РФ из иностранных государств; обеспечивает защиту и безопасность представительств и граждан РФ за рубежом в период подготовки и проведения эвакуации; инструктирует помощников послов по вопросам безопасности и других должностных лиц представительств РФ за рубежом о действиях в чрезвычайных ситуациях; направляет экспертов в отдельные государства в связи с появлением угрозы или в случае возникновения в них чрезвычайной ситуации для разработки мер по обеспечению безопасности представительств и граждан РФ за рубежом; оказывает содействие Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в обеспечении эвакуации граждан РФ из иностранных государств и их защите в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Федеральная служба безопасности РФ участвует в разработке планов и мероприятий по эвакуации граждан РФ из иностранных государств; участвует в мероприятиях но обеспечению защиты эва- куируемых граждан РФ; направляет своих представителей в пункты пропуска через государственную границу РФ, в которых осуществляется прием эвакуируемых граждан РФ.

Министерство обороны РФ участвует в разработке планов и мероприятий по эвакуации граждан РФ из иностранных государств; участвует с использованием необходимых сил и средств в соответствии с нормами международного права и законодательством РФ в выполнении задач по эвакуации граждан РФ из иностранных государств и их защите в случае возникновения там чрезвычайной ситуации; предоставляет по заявке Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий воздушные суда и иную технику невоенного назначения для эвакуации граждан РФ из иностранных государств.

Министерство внутренних дел РФ обеспечивает общественный порядок и охрану людей и материальных ценностей в местах прибытия граждан РФ, эвакуируемых из иностранных государств.

Министерство финансов Российской Федерации ежегодно предусматривает Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий расходы на эвакуацию граждан Российской Федерации из иностранных государств при возникновении чрезвычайной ситуации; определяет источник финансирования эвакуационных мероприятий и обеспечивает в соответствии с распоряжением Правительства РФ финансирование федеральных органов исполнительной власти РФ на основании представленных ими данных, обосновывающих произведенные расходы на эвакуационные мероприятия.

Министерство транспорта РФ обеспечивает выделение в первоочередном порядке по заявкам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий необходимых транспортных средств, в том числе с привлечением перевозчиков (коммерческих организаций или индивидуальных предпринимателей) — воздушных, морских и речных судов, а также автотранспорта; обеспечивает перевозку граждан РФ из иностранных государств, имеющих железнодорожное сообщение с РФ, с оформлением проезда по действующим правилам; оказывает по ходатайству Федеральной миграционной службы содействие в перевозке беженцев и вынужденных переселенцев (из числа эвакуируемых) от пунктов их приема и временного размещения к местам временного или постоянного проживания.

Министерство здравоохранения РФ заблаговременно определяет, по согласованию с Федеральной миграционной службой, лечебные учреждения для временного размещения граждан РФ, эвакуируемых из зон чрезвычайных ситуаций с повышенной эпидемиологической опасностью, и обеспечивает их необходимым обследованием и лечением; организует медицинский контроль лиц, участвующих в эвакуационных мероприятиях, связанных с выездом в зону возникновения чрезвычайной ситуации; обеспечивает срочное и упрощенное рассмотрение заявок Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и (или) Министерства иностранных дел РФ на вывоз в иностранные государства лекарственных препаратов и других медицинских средств, необходимых для защиты и оказания медицинской помощи эвакуируемым.

Министерство экономического развития РФ участвует в части, его касающейся, в разработке планов и мероприятий по эвакуации граждан РФ из иностранных государств; совместно с Министерством иностранных дел РФ и с привлечением подведомственных МИД России организаций, а также организаций, по линии которых были командированы за рубеж российские специалисты, согласовывает с представителями иностранного государства финансовые и организационные вопросы выезда из государства пребывания этих специалистов и членов их семей, включая вопросы, связанные с сокращением или прекращением конкретных обязательств с целью уменьшения потерь российской стороны; направляет в Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предложения о компенсации его расходов, произведенных в ходе эвакуации граждан РФ.

Пограничная служба Федеральной службы безопасности РФ по заявкам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий обеспечивает в пунктах пропуска через государственную границу РФ приоритетную процедуру пограничного контроля для эвакуируемых из иностранных государств граждан РФ; принимает совместно с Министерством иностранных дел РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой безопасности РФ и Федеральной миграционной службой оперативные меры по решению вопросов, связанных с пропуском через государственную границу РФ эвакуируемых граждан РФ.

Федеральная миграционная служба при выдаче гражданам РФ паспорта гражданина РФ, удостоверяющего личность гражданина РФ за пределами территории РФ, рекомендует им вставать на учет в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Российской Федерации по месту пребывания за рубежом, а также информирует о порядке эвакуации из иностранных государств в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций; направляет своих представителей в пункты пропуска через государственную границу РФ, в которых осуществляется прием эвакуируемых граждан РФ, для оперативного решения вопросов, связанных с их пропуском через государственную границу РФ; организует прием и временное размещение граждан РФ, эвакуируемых из зон чрезвычайных ситуаций, а также сопровождение к местам их временного или постоянного проживания.

Федеральная таможенная служба обеспечивает по заявкам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и (или) Министерства иностранных дел РФ таможенное оформление вывозимого (ввозимого) в целях эвакуации граждан РФ имущества в приоритетном порядке и без таможенных сборов за таможенное оформление.

Федеральное медико-биологическое агентство организует по согласованию с Федеральной миграционной службой мероприятия, обеспечивающие санитарно-эпидемиологическое благополучие в местах приема граждан РФ, эвакуируемых из зон чрезвычайных ситуаций, а также мероприятия по предупреждению распространения инфекционных заболеваний; обеспечивает участие специалистов Федерального медико-биологического агентства в оперативных группах по эвакуации граждан РФ из иностранных государств для оценки эпидемиологической обстановки и организации профилактических (защитных) мероприятий на месте и в пути следования; обеспечивает эпидемиологический контроль лиц, участвующих в эвакуационных мероприятиях, связанных с выездом в зону чрезвычайной ситуации.

Федеральное агентство по туризму информирует в установленном порядке российских туроператоров, турагентов и частных лиц об угрозе безопасности граждан РФ в государстве временного пребывания, где возникла чрезвычайная ситуация, организует взаимодействие с Министерством иностранных дел РФ и представительствами РФ за рубежом; принимает меры с целью оперативного сбора и передачи Министерству иностранных дел РФ, Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и другим уполномоченным федеральным органам исполнительной власти информации о гражданах РФ, выехавших с туристическими целями в государство, в котором возникла чрезвычайная ситуация, для учета этих сведений при организации и осуществлении эвакуационных мероприятий; осуществляет контроль за деятельностью российских юридических лиц, чья коммерческая деятельность связана с предоставлением услуг в сфере туризма, на предмет соблюдения ими ограничений и мер предосторожности при организации туристических поездок в иностранные государства, в которых имеется повышенная вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций, создающих угрозу жизни и безопасности граждан РФ; принимает меры организационного и административного характера в отношении российских туристических компаний, чья деятельность в ненадлежащей степени учитывает уровень угрозы для безопасности граждан РФ. В Ростуризме созданы рабочие группы в рамках межправительственных комиссий, в том числе:

  • • Российско-Австрийская рабочая группа по туризму — действует в рамках Смешанной Российско-Австрийской комиссии по торговле и экономическому сотрудничеству;
  • • Российско-Израильская рабочая группа по туризму — действует в рамках Смешанной Российско-Израильской межправительственной комиссии но торгово-экономическому сотрудничеству;
  • • Российско-Индийская рабочая группа по туризму — действует в рамках Межправительственной Российско-Индийской комиссии по торгово-экономическому, научно-техническому и культурному сотрудничеству;
  • • Российско-Итальянская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Итальянского совета по экономическому, промышленному и валютно-финансовому сотрудничеству;
  • • Российско-Кипрская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Кипрской межправительственной комиссии по экономическому сотрудничеству:
  • • Российско-Болгарская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Болгарской Межправительственной Комиссии по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству;
  • • Российско-Венгерская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Венгерской межправительственной комиссии по экономическому сотрудничеству;
  • • Российско-Греческая рабочая группа по туризму — действует в рамках Смешанной Российско-Греческой комиссии по экономическому, промышленному и научно-техническому сотрудничеству;
  • • Российско-Египетская рабочая группа по туризму — действует в рамках Совместной Российско-Египетской комиссии по торговому, экономическому и научно-техническому сотрудничеству;
  • • Российско-Испанская рабочая группа по туризму — действует в рамках Межправительственной смешанной Российско- Испанской Комиссии по экономическому и промышленному сотрудничеству;
  • • Российско-Китайская подкомиссия по туризму — действует в рамках Российско-Китайской комиссии по гуманитарному сотрудничеству;
  • • Российско-Кубинская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Кубинской комиссии по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству;
  • • Российско-Литовская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Литовской межправительственной комиссии по торгово-экономическому, научно-техническому, гуманитарному и культурному сотрудничеству;
  • • Российско-Норвежская Рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Норвежской комиссии по экономическому, промышленному и научно-техническому сотрудничеству;
  • • Российско-Польская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Польской межправительственной комиссии по экономическому сотрудничеству;
  • • Российско-Словацкая рабочая группа по туризму — действует в рамках Межправительственной комиссии по экономическому и научно-техническому сотрудничеству между Российской Федерацией и Словацкой Республикой;
  • • Российско-Турецкая рабочая группа по туризму — действует в рамках смешанной Российско-Турецкой межправительственной комиссии по торгово-экономическому сотрудничеству;
  • • Российско-Французская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Французского совета по экономическим, финансовым, промышленным и торговым вопросам;
  • • Российско-Чешская рабочая группа по туризму — действует в рамках Межправительственной комиссии по экономическому, промышленному и научно-техническому сотрудничеству между Российской Федераций и Чешской Республикой;
  • • Российско-Шведская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Шведского наблюдательного комитета по торговле и экономическому сотрудничеству;
  • • Российско-Японская рабочая группа по туризму — действует в рамках Российско-Японской межправительственной комиссии по торгово-экономическим вопросам.

Представительства РФ за рубежом: Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ в иностранном государстве, торговый представитель и другие руководители представительств РФ за рубежом или иные полномочные представители РФ заблаговременно разрабатывают и утверждают в установленном порядке план действий на случай возникновения чрезвычайной ситуации. Посол, или лицо, его замещающее, осуществляет анализ обстановки, складывающейся в государстве пребывания, на предмет вероятности возникновения угрозы жизни и безопасности находящихся в ней граждан РФ; обеспечивает оперативное информирование Министерства иностранных дел РФ о характере обстановки и ее развитии; вносит предложение о дальнейшей деятельности представительств РФ за рубежом, а также других государственных и негосударственных организаций РФ, находящихся на территории иностранного государства, исходя из характера чрезвычайной ситуации; в случае резкого обострения обстановки в государстве пребывания и необходимости оперативного реагирования на изменение ситуации принимает решение о проведении неотложных мероприятий по обеспечению защиты интересов Российской Федерации, ее представительств и граждан, находящихся в данном государстве, включая их оповещение о возможной или проводимой эвакуации; сообщает Министерству иностранных дел РФ о принятых мерах и обстоятельствах, вызвавших их принятие. При полной эвакуации посольства, торгового представительства и других представительств РФ с территории государства пребывания осуществляется вывоз или реализация (продажа) принадлежащего им имущества по согласованию с Правительством РФ. В случае невозможности его вывоза или реализации руководители представительств РФ за рубежом организуют передачу имущества официальным представителям дружественного Российской Федерации государства, продолжающего свою деятельность в данном государстве. По согласованию с Правительством РФ имущество может быть передано на временное хранение; передано на храпение с возможностью использования; передано для реализации. Исходя из конкретной обстановки, недвижимое и движимое имущество, находящееся в государственной собственности РФ, может быть передано местным органам власти в порядке, установленном международными договорами, а также местным законодательством, с оформлением передачи официальным документом.

При необходимости экстренного проведения эвакуационных мероприятий посол или лицо, его замещающее, по согласованию с Министерством иностранных дел РФ и Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий принимает решение об аренде транспортных средств для доставки граждан РФ, подлежащих эвакуации, в пункты сбора, аэропорты (порты) и их дальнейшей отправке в Российскую Федерацию, осуществлении других мер защиты и содействия эвакуируемым на территории иностранного государства, а также оказывает содействие в работе оперативной группы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (организация учета эвакуируемых, разработка транспортной схемы и оценка маршрутов, согласование с местными властями организационных вопросов в целях организованного и оперативного проведения эвакуационных мероприятий на территории иностранного государства).

Рекомендуется гражданам, планирующим выезд за пределы РФ, вне зависимости от цели и срока пребывания за рубежом встать на учет в дипломатическом представительстве или консульском учреждении. Постановка российских граждан на учет в загранучреждении является добровольной процедурой и заключается в фиксировании консульскими должностными лицами предоставляемых гражданами своих контактных данных, которые в соответствии с законом используются в целях обеспечения прав, интересов и безопасности самих граждан. В частности, в случае возникновения в иностранном государстве какой-либо чрезвычайной ситуации сведения о месте пребывания гражданина, пусть даже кратковременного, о способах экстренной связи с ним или с его родственниками могут иметь решающее значение. За информацией о порядке получения визы турист вправе обратиться в дипломатические представительства или консульские учреждения соответствующих иностранных государств. Дипломатические представительства и консульские учреждения РФ за рубежом по заявлениям российских граждан принимают необходимые меры по защите их прав и законных интересов. Если во время поездки будет утрачен паспорт, турист может обратиться в российское дипломатическое представительство или консульское учреждение в государстве пребывания для получения свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию. Если российское загра- нучреждение расположено далеко от местонахождения туриста, необходимо предварительно связаться с его сотрудниками по телефону и получить дополнительные разъяснения относительно требуемых документов. Для получения свидетельства необходимо представить заявление о выдаче свидетельства (бланк можно получить в российском загранучреждении); две фотографии (размером 35 х 45 мм); внутренний паспорт (при наличии) или письменные заявления не менее двух граждан РФ, подтверждающих личность заявителя и наличие у него российского гражданства (заверяются в загранучреждении). В целях подтверждения своей личности заявитель может представить и иные документы: водительское удостоверение, служебное удостоверение с фотографией и др. В этом случаем загранучреждением проводится дополнительная проверка сведений о заявителе. В случае задержания правоохранительными органами государства, в котором он временно находится, турист вправе требовать предоставления возможности связаться с ближайшим российским дипломатическим представительством или консульским учреждением либо направления ему письменного уведомления о факте инцидента. Конкретная помощь российских консульских учреждений может заключаться в оказании содействия в установлении контактов с родственниками или друзьями задержанного, контроле за соблюдением процессуальных норм, в том числе с точки зрения соответствия их местному законодательств}? и международному праву, поиске адвокатов, выяснении всех обстоятельств дела.

При обращении в российское загранучреждение следует иметь в виду, что его полномочия строго регламентированы законодательством РФ и страны пребывания, а также международными соглашениями. Далеко нс все проблемы, которые возникают у российских туристов за границей, консул может решить. Например, если туриста не устраивает гостиничный сервис, нет смысла звонить с жалобой в консульство, поскольку в его функции рассмотрение таких вопросов не входит. Если же во время пребывания за границей утрачен загранпаспорт, то именно российское загранучреждение поможет в оформлении временного документа, удостоверяющего личность — свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию. В ряде ситуаций, например, при судебном разбирательстве, осуществляемом компетентными органами иностранного государства, в гораздо большей степени, чем консульское содействие, потребуется помощь квалифицированного адвоката, а консул может помочь вам в его выборе. В отношении граждан, пребывающих за рубежом, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ могут совершать следующие консульские действия: информировать о законах и обычаях страны пребывания, особенностях правового положения иностранцев; рекомендовать, куда обратиться за дополнительными сведениями по интересующим вас вопросам; осуществлять добровольный учет граждан РФ, находящихся за рубежом; принимать необходимые меры по обеспечению безопасности российских граждан при чрезвычайных ситуациях; совершать нотариальные действия; оформлять заграничный паспорт и свидетельство на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию; регистрировать акты гражданского состояния (в случаях, предусмотренных российским законодательством, законами страны пребывания и международными договорами РФ); выдавать российские визы для иностранных граждан и лиц без гражданства; рассматривать вопросы гражданства в отношении проживающих за границей российских граждан; осуществлять консульскую легализацию иностранных официальных документов, предназначенных для использования в России; истребовать документы, касающиеся прав и интересов граждан; принимать меры по охране прав и законных интересов граждан РФ, над которыми требуется установить опеку или попечительство; принимать меры в области санитарной, фитосанитарной и ветеринарной защиты; принимать меры по охране прав и законных интересов граждан РФ, находящихся иод арестом, заключенных в тюрьму, взятых под стражу либо задержанных (по их просьбе); незамедлительно обращаться в компетентные органы государства пребывания за содействием в розыске пропавших без вести граждан РФ; оказывать содействие российским гражданам в реализации их избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме РФ.

В соответствии с действующим законодательством российские загранучреждения не могут совершать следующие действия: оплачивать расходы за услуги врачей, адвокатов, проживание в гостинице и т.д.; оказывать услуги по резервированию мест в гостинице и на транспортных средствах; предоставлять в долг денежные средства; оформлять российским гражданам вид на жительство или продлевать визу в стране пребывания, получать для них визы в третьи страны. За совершение консульских действий в соответствии с законодательством РФ взимаются консульские сборы.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию» российские загрануч- реждения могут оказать помощь в возвращении в Россию гражданам РФ, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, т.е. в исключительных случаях[24]. Под исключительными случаями понимаются ситуации, при которых возвращение в Россию граждан будет способствовать устранению непосредственной угрозы их жизни. Решение о предоставлении помощи принимает комиссия, действующая на постоянной основе в каждом загранучреждении в порядке, предусмотренном Приказом МИД РФ от 26 октября 2010 г. № 19275 «Об утверждении форм протоколов заседания комиссии дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации по рассмотрению заявлений граждан Российской Федерации, оказавшихся на территории иностранного государства без средств к существованию, о предоставлении им помощи в возвращении в Российскую Федерацию и акта о фактическом предоставлении помощи»[25].

В настоящее время мероприятия с целью спасения жизни граждан, находящихся за рубежом, осуществляются в соответствии с поручениями Президента РФ и Правительства РФ. Решение об осуществлении медицинской эвакуации гражданина принимается Правительством РФ при наличии согласованного решения Минздрава России, МЧС России, МИД России, Минфина России.

Помощь предоставляется на безвозмездной основе. Она выделяется только в форме оплаты расходов на проживание в гостинице, приобретение билетов, продуктов питания и предметов первой необходимости согласно установленным нормам. Оказание помощи в форме передачи российскому гражданину наличных денежных средств не допускается.

Возможности российских дипломатических представительств и консульских учреждений по оказанию содействия при наступлении страхового случая ограничены. При наступлении страхового случая по просьбе пострадавшего гражданина РФ информируют о случившемся его родственников и соответствующую страховую организацию через МИД России; при оформлении документов, необходимых страховой организации, должностное лицо российского загранучреждения но просьбе пострадавшего гражданина или его родственников вступает в качестве их представителя в сношения с уполномоченными страховых организаций в стране пребывания и другими лицами, связанными с наступлением или ликвидацией последствий страхового случая; по письменному обращению страховой организации российское загранучреждение истребует в стране пребывания в соответствии с ее законодательством необходимые медицинские и иные документы, служащие защите интересов гражданина РФ, пострадавшего на территории иностранного государства.

Если турист попадает в зону чрезвычайной ситуации (террористическая атака, стихийное бедствие), необходимо по возможности незамедлительно сообщить в посольство или консульство РФ о себе, своих близких, знакомых людях. Если не известны телефоны российского консульства в данном регионе, рекомендуется сообщить о себе представителю турфирмы или родственниками.

С целью решения вопроса о возможности осуществления санитарно-авиационной эвакуации при обращении в Министерство здравоохранения РФ по вопросу осуществления медицинской эвакуации российских граждан из-за рубежа необходимо предоставить: сведения о фамилии, имени и отчестве (при наличии), гражданстве пациента и его постоянной или временной регистрации на территории РФ; наименование и адрес медицинской организации, в которой находится гражданин; сведения о наличии (отсутствии) у гражданина страхового полиса лица, выезжающего за рубеж; копии страхового полиса и акта о страховом случае (при наличии); сведения о причинах невозможности медицинской эвакуации за счет страховой организации или иных источников; сведения об обстоятельствах получения травмы или ухудшения состояния здоровья, включая копию медицинской документации с переводом на русский язык; сведения о возможности предъявления регресса после осуществления медицинской эвакуации; обоснование необходимости и неотложности медицинской эвакуации специальным транспортом (воздушным судном) и невозможности лечения за рубежом; иные существенные сведения, обосновывающие необходимость и неотложность медицинской эвакуации[26].

  • [1] Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.)«О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2757.
  • [2] См. также: Бугорский В. II. Правовое регулирование внешнеэкономическойдеятельности // Предпринимательское право : учебник для академического бакалавриата / под ред. Н. И. Косяковой., 2015. С. 305—335.
  • [3] 22 августа 2012 г. вступил в силу Протокол от 16 декабря 2011 г. «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учрежденииВсемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.».
  • [4] См.: Юдина А. Б., Агешкина Н. А., Холкина М. Г. Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельностив Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Л. Л. Руденко // Справочнаяправовая система «Гарант», 2013.
  • [5] Всеобщая декларация прав человека : Международный договор от 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. № 235.
  • [6] Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах :Международный договор от 19 декабря 1966 г. // Действующее международноеправо. М., 1996. Т. 2.
  • [7] Международный пакт о гражданских и политических правах : Международный договор от 19 декабря 1966 г. // Действующее международное право. М., 1996.Т. 2.
  • [8] Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничествув Европе : Международный договор от 1 августа 1975 г. // Ведомости ВерховногоСовета СССР. 1975. № 33.
  • [9] Итоговый документ Венской встречи 1986 г. представителей государств —участников СБСЕ // Международный туризм : правовые акты. М., 2002. С. 400.
  • [10] Манильская декларация по мировому туризму : Международно-правовойакт от 27 сентября 1980 г. // Справочная правовая система «Гарант».
  • [11] Документ Акапулько по итогам обсуждения действий по постепенномудостижению целей, намеченных Манильской декларацией по мировому туризму :Заявление от 21 августа 1982 г. // Международный туризм : правовые акты. М.,2000.
  • [12] Хартия туризма : Международный договор от 22 сентября 1985 г. // Туризм :нормативные правовые акты : сборник актов. М., 1999.
  • [13] Гаагская декларация по туризму : Международный договор от 14 апреля1989 г. // Международный туризм и право. М., 1999.
  • [14] Глобальный этический кодекс туризма: Документ ВТО от 1 октября 1999 г. //Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса. М., 1998.
  • [15] Осакская декларация тысячелетия: Международный договор от 1 октября2001 г. // Международный туризм и право. М., 2002.
  • [16] Сеульская декларация : Документ ВТО от 27 сентября 2001 г. // Международный туризм : правовые акты. М., 2002.
  • [17] Квебекская декларация по экотуризму : Документ ВТО от 22 мая 2002 г. //Международный туризм : правовые акты. М., 2003.
  • [18] Международная гостиничная конвенция касательно заключения контрактоввладельцами гостиниц и турагентами (Конвенция МГА/ФУААВ) : Международный договор от 15 июня 1979 г. // Международный туризм. М., 2000.
  • [19] Конвенция о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германия и Французской Республики о постепенной отменеконтроля на общих границах : Конвенция от 19 июня 1990 г. // Закон. 1999. № 9.
  • [20] Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерствомежду Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны : Международный договорот 24 июня 1994 г. // СЗ РФ. 1998. № 16.
  • [21] Соглашение о сотрудничестве в области туризма : Соглашение государств-участников СИГ от 23 декабря 1993 // Бюллетень международных договоров.1994. № 3.
  • [22] См.: Постановление ГД ФС РФ от 01 июля 2009 г. № 2395-5 ГД «О Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“Об обеспечении безопасности российских туристов (экскурсантов)”» // Собрание законодательства РФ. 13.07.2009. № 28. Ст. 3468.
  • [23] Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2014 г. № 1216 «О комплексе мер но обеспечению эвакуации граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций» // Собрание законодательства РФ. 24.11.2014. Ха 47. Ст. 6572.
  • [24] Постановление Правительства РФ от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утвержденииПоложения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерациюгражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранногогосударства без средств к существованию» // Собрание законодательства РФ.07.06.2010. № 23. Ст. 2832.
  • [25] Приказ МИД РФ от 26 октября 2010 г. № 19275 «Об утверждении формпротоколов заседания комиссии дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации по рассмотрению заявлений гражданРоссийской Федерации, оказавшихся на территории иностранного государства безсредств к существованию, о предоставлении им помощи в возвращении в Российскую Федерацию и акта о фактическом предоставлении помощи» // Российскаягазета. 2010. N° 271. 1 дек.
  • [26] См.: информация Минздрава России «О возможности осуществления санитарно-авиационной эвакуации российских граждан из-за рубежа при обращениив Минздрав России» // Справочная правовая система «Гарант».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >