Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Публичная политика: понятие, акторы, публичное действие

Вес прошлого в политике

Одной из важных примет развития социологической науки в последние годы стало ее стремление интегрировать историческое измерение. Это нашло свое отражение в работах Н. Элиаса, Ч. Тилли или Т. Скокпол. Есть основание говорить, в частности, о появлении нового течения – исторической социологии, на основе которой социологи стремятся преодолеть дисциплинарную раздробленность и выразить нетрадиционный взгляд на объекты и привычные подходы в социологии. Этот подход представляет немалый интерес, т. к. нацеливает исследование на процесс образования и эволюции политических объектов и, в частности, публичной политики. Он связан также с разделением объекта анализа (институты, программы, акторы и т.д.), что предполагает понимание развития политики в относительно длительных временных рамках (П. Сабатье предлагает, например, десятилетние временные рамки).

Наследие

На основе учета исторического измерения некоторые исследователи публичной политики подчеркивают особое значение влияния прежней политики на поведение публичных актеров. Это влияние, по их мнению, имеет большее значение, чем влияние того, что связано с управлением окружением и полезной информацией, или с комплексностью особых отношений в данной подсистеме (например влияние принудительных факторов). Как утверждают специалисты, именно наследие, оставленное предыдущими правительствами, представляется определяющим фактором возможных изменений публичного действия.

Анализируя эволюцию программ британского государства после Второй мировой войны, Р. Роуз показывает, что возможности выбора в изменении публичной политики ограничены прежней политикой. Так, на основе анализа законодательных актов он пришел к выводу о том, что в момент прихода к власти М. Тэтчер в 1979 г. более половины законов (56,6%) были проголосованы до 1945 г.; при этом в период правления королевы Виктории (1837-1901) были выработаны 26% законов, которые действовали и 20 лет спустя.

Можно ли в такой ситуации осуществлять радикальные изменения публичного действия? Если в обществе не проводятся революционные по своей сути преобразования, радикальные изменения в короткие временные сроки просто невозможны: сказываются принуждения, в частности, институционного происхождения, которые оказывают воздействие как на программы публичного действия, так и на политико-административных акторов. Согласно Р. Роузу,

"обязательств перед прошлым не могут избежать те, кто правит в данный момент, в меру того, насколько они встроены в публичное право и институты и осуществляются чиновниками".

С другой стороны, большинство программ реализуются автономно, что само по себе является препятствием для последующей переоценки.

Таким образом, механизмы социального действия, как правило, продолжают функционировать на тех же принципах и правилах, которые действовали и в момент своего создания, в то время как социально-экономическое окружение глубоко изменилось. Изменение публичного действия в таких условиях чаще всего осуществляется механически под воздействием логики самих программ.

Процессы зависимого пути (path dependence)

В изучении публичного действия историческое измерение породило. Как было отмечено выше, особое течение неоинституционализма, называемого историческим институционализмом. Оно ориентируется на изучение социогенеза механизмов публичного действия, а также принципов, ценностей, способов действия и соотношения сил, которые его характеризуют. Внутри этой общей ориентации, наибольшую известность получило понятие "зависимый путь" (path dependence), которое описывает существование кумулятивных движений, кристаллизирующих системы действия и институционные конфигурации, присущие данной подсистеме и предопределяющие точный ход публичного действия.

Изначально path dependence опирается на экономическое понятие растущей продуктивности (increasing returns) совокупности механизмов, питающих кумулятивную динамику. Она характеризуется четырьмя основными элементами:

  • 1. Непредсказуемость: если основополагающие события имеют большое влияние, то все равно невозможно предсказать конечное состояние изначальных процессов.
  • 2. Негибкость: чем больше продвигаешься в данном процессе, тем труднее осуществить новые выборы. Невозможно менять путь (path).
  • 3. Неэргодичность: это понятие предполагает, что происходящие события, в том числе и в ходе процесса, не могут игнорироваться. Они накладывают свой отпечаток на динамику процесса. И уже известная ситуация не может повторяться. Происходит эволюция, но не осуществляется некий цикл.
  • 4. Потенциальная неэффективность начатого пути: начатый процесс не гарантирует оптимума или, по крайней мере, того, что будет найдено эффективное решение. Избранная альтернатива не всегда является такой, что ведет к лучшему результату.

В экономической области такая теория смогла объяснить неравенство экономического развития в зависимости от географических условий теми выгодами, которые все еще получают страны, ранее включившиеся в промышленную революцию.

Другой пример. В работах американских экономистов показано, что фордизм как способ экономической организации стал господствующим в массовом производстве. Однако своим появлением он в большей мере обязан структуре распределения капитала в США и Великобритании, чем своему более прогрессивному в экономическом отношении характеру. Всякий начатый "путь" в конечном счете имеет тенденцию кристаллизироваться и становиться все более принудительным по мере своего развития.

Согласно П. Пирсону, появлению кумулятивного процесса такого типа способствуют определенные условия. Прежде всего, существует процесс рутинизации, при помощи которого актеры привыкают действовать в определенных рамках, стремясь делать и думать определенным образом. Прогрессивное изменение практики в определенном направлении, по определенной оси является принудительным, исключающим возможность отказа от движения в направлении изменения. Изменение является средством улучшения контроля над процессом, что могло не получаться в самом начале его осуществления. Так, координация всего того, что связано с изменением, касается акторов, которые "вращаются" вокруг государства, групп интересов, политических партий, профсоюзов, средств массовой информации, тесно связанных с начатой динамикой.

Наконец, добавляются два фактора адаптивного предвосхищения у периферических акторов. В процессе изменения никто не хочет оказаться в маргинальной позиции, и потому акторы стремятся выбрать наиболее плодотворный путь или наиболее приемлемый.

Осознавая, что использование экономической концепции ставит операционные проблемы для политической науки, П. Пирсон показывает, что характеристики, присущие политике, укрепляют правильность такого анализа. Согласно Пирсону, многочисленные факторы оправдывают то, что процесс path dependence оказывается более приемлемым для политических объектов, чем для характеристики экономической динамики.

  • 1. Политическое поле характеризуется прежде всего высокой институционной насыщенностью. Это является следствием множественности правил процедуры, комплексности законодательства в различных социальных полях, воздействия механизмов публичного действия, которые сами собой представляют принуждение для действия и накладывают отпечаток на поведение акторов.
  • 2. Воспринимая один из первых шагов инкрементализма, П. Пирсон настаивает на неизбежно коллективной природе политического поля. Характерный пример. Большинство публичных благ, произведенных государством, по своей сути являющимся коллективным актором, не предназначены для индивидуального "потребления". И потому в политическом пространстве, более чем где бы то ни было, "акторы должны постоянно адаптировать свое поведение, предваряя поведение других акторов". Эта характеристика применима к тому моменту, когда начинается торг, движение к сотрудничеству и компромиссам.
  • 3. Наконец, П. Пирсон настаивает на комплексности и неопределенности политики. Наталкиваясь еще раз на ожидания инкрементализма и ограниченной рациональности, но уже в другой, более широкой перспективе, нацеленной на относительно строгое определение институтов, он показывает, в какой мере полезна информационная слабость, трудность определения однозначных целей или краткосрочного горизонта действия, зачастую определяемого электоральным ритмом. Все это является принудительными факторами. В том, что касается целей публичного действия, то путаница интересов, множественность принципов и ценностей, присущих каждому актору, является препятствием для утверждения подлинной рациональности.

Учитывая эти различные характеристики, П. Пирсон в конечном счете показывает, что прогрессивная седиментация публичной политики, осуществляемая все более широким и все более разнородным бюрократическим аппаратом, определяет наиболее вероятный способ эволюции публичной политики, создавая тем самым препятствия всякой форме изменения. Втиснутые в пространство комплексного действия, акторы тесно связаны с изначальными процессами, которые служат их интересам и/или удовлетворяют некоторые из их ожиданий, и/или обрамляют или оправдывают их поведение в ограниченном пространстве. Эти процессы к тому же уменьшают неопределенность.

Нужно сказать, что гипотеза изменения публичного действия должна осмысливаться по отношению к этому запутанному пучку элементов, а эволюция публичного действия приобретает чаще всего форму, предопределенную весом различных переменных, которые "выпали в осадок" и институционализировались этими процессами path dependence.

Такой подход был применен П. Пирсоном для изучения реформ государства всеобщего благоденствия в Великобритании и в США. Исследуя потенциально разрушительный эффект программ ультралиберальных консерваторов, на идеях которых М. Тетчер и Р. Рейган были избраны на свои посты соответственно в 1979 и 1980 гг., П. Пирсон показывает, что предпринятые этими политиками реформы имели значительно меньшие последствия, чем это изначально ожидалось.

Чем это объясняется? Проводившиеся в Великобритании и США реформы столкнулись с совокупностью очень комплексных принуждений (скажем точнее – ограничений), которые освободили эти страны от пагубных последствий реформ. Более того, не было разрушено и государство всеобщего благоденствия в этих двух странах. В США произошло, например, соединение институционных элементов. И это соединение стало противовесом объявленным ориентациям: возникли конфликтные отношения между конгрессом и президентом, сказалась роль администраций и давление со стороны профсоюзов, ассоциаций пенсионеров и т. д.

Внутри процесса path dependence П. Пирсон, опираясь на работы ряда исследователей, подчеркивает ту роль, которую играют "ментальные карты" акторов. Поверх институционных механизмов, кумулятивные процессы, описанные выше, определяют специфические когнитивные структуры, которые облегчают понимание реальности и любую форму действия. Господствующие в данный момент когнитивные и нормативные матрицы, в меру их участия в механизмах социального построения реальности в подсистеме публичного действия, приобретают некоторую стабильность хотя бы в "нормальный" период. Они определяют легитимные границы публичного действия, оценивая некоторых политико-административных акторов и тех, кого это касается, системы координат, а потому они функционируют как редакторы неопределенности и определяют некоторые оси эволюции публичных политик.

Такая схема анализа позволяет описывать и анализировать связи, существующие между кумулятивными институционными основами и установившимися обменами между государством и теми, кого это касается. Патрик Ассентефель, в частности, показал как "государство во взаимодействии" способно влиять на эволюцию публичного действия. Анализируя программы различных правительств, нацеленных на уменьшение постоянного дефицита социальной сферы, он смог показать, что различия, существующие между Францией, Германией и Великобританией определяются природой формализованных обменов между врачами, например, и политико-административными актерами в каждой стране

В этой перспективе, обычно обозначаемой path dependence, ее можно понять как новый элемент, соединяя традиционное функционирование администраций и системы действия во взаимодействии публичных и частных акторов. Испытывая зависимость от укоренившихся привычек и принципов и силовых институционализированных отношений, акторы данной подсистемы публичного действия могут сталкиваться с "непонятными" им феноменами. Так, опираясь на свою привязанность к принципам и инструментам кейнсианства в проведении макроэкономической политики, некоторые правительства дали неадекватные "ответы" на экономический кризис 1970-х гг.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы