Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

Социально-правовой контроль на гражданской службе

Завершающей стадией в процессе выполнения гражданскими служащими управленческих решений является социально-правовой контроль, который представляет собой не кратковременную кампанию, а повседневную функцию государственного и социального управления. Обеспечение системности, последовательности и целеустремленности при выполнении решений предполагает наличие специальных контрольных служб. Особенно важно это для регулирования административных процессов, а также финансовых потоков, денежного обращения в обществе.

В царской России государственный контроль входил в структуру правительства, обладал широкими полномочиями и определенными гарантиями.

В советском государстве органы контроля сочетали государственную и общественную проверку исполнения и образовывали единую систему, возглавляемую союзно-республиканским органом - комитетом народного контроля. Он имел широкие права, в том числе право налагать на виновных должностных лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемой должности и др. Однако органы народного контроля несколько ограниченно реализовывали функции финансового контроля. Считалось, что эти функции не являются для них определяющими. Они не имели даже специального аппарата финансового контроля.

Но в целом контрольные функции советского государства на всех этапах считались наивысшей задачей государственного строительства. Во многом благодаря тотальному и жесткому контролю удалось мобилизовать материальные и финансовые ресурсы на решение поистине грандиозных задач - индустриализации промышленности, коллективизации сельского хозяйства, электрификации страны, создания мощного военного потенциала.

Вместе с тем на определенном этапе советской истории система контроля стала сдавать свои позиции, начала проявлять сбои. Несмотря на многочисленные директивы руководства страны, лозунг "Экономика должна быть экономной" так и остался только лозунгом. Хищения социалистической собственности, осуществляемые повсеместно, стали привычным явлением образа жизни советского общества. Неэффективное распоряжение государственной собственностью и государственными финансовыми ресурсами привело к развалу экономики страны и, как следствие этого, к краху советского строя.

Типы, виды и принципы социально-правового контроля

Что такое управленческий контроль? Какова его роль в процессе государственной деятельности?

Управленческий контроль (от фр. controle - проверка) есть проверка качества управленческой деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов этой деятельности с теми целями, которые были поставлены в нормативных актах при решении актуальных социальных проблем, а также с уровнем решения этих проблем. Управленческий контроль, как завершающая стадия при работе с государственными решениями, позволяет гражданским служащим не только выявлять, но и предупреждать отклонения, ошибки и недостатки, искать новые резервы и возможности.

С помощью управленческого контроля осуществляется служебное наблюдение за процессом выполнения государственного решения, выявляются результаты воздействия субъекта управления на объект управления. Выступая средством обратной связи, управленческий контроль даст управляющей подсистеме необходимую информацию о фактах запланированного или отклоняющегося поведения управляемой подсистемы. Выявляя отклонения и их причины, контроль определяет необходимые пути корректировки дальнейшей управленческой деятельности, способствует выработке различных форм ее оптимизации.

Управленческий контроль технологически включает четыре основные фазы: учет достигнутых результатов; сравнение этих результатов с поставленными в управленческих актах целями; оценку уровня решения актуальной социальной проблемы; корректировку и оптимизацию дальнейшей управленческой деятельности.

На третью и четвертую фазы нередко не обращают внимания при проведении контроля, что является очевидным упущением. При этом эффективность (или качество) государственного управления определяется не простым соответствием фактических результатов запланированным целям, а именно тем, насколько эти результаты удовлетворяет социальные потребности при решении (снятии) актуальных социальных проблем. Чем быстрее и полнее решаются назревающие социальные проблемы, тем выше качество государственного управления.

Следует отметить, что в процессе ликвидации советской власти в стране были ликвидированы прежние системы государственного, партийного и народного контроля. Однако взамен новых систем контроля не было создано. Действенных структур с аналогичными полномочиями до последнего времени в России пока не было, и это чрезвычайно негативно сказывалось на состоянии государственного и социального управления. Отсутствие эффективного государственного и социального контроля способствовало нарастанию в государстве и других органах бюрократизма, фактов коррупции и вовлечению работников в мафиозные и другие криминальные структуры. Для преодоления данных явлений по Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и Федеральному закону от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" необходимо в возможно сжатые сроки создать заново систему государственного и общественного контроля. Конечно, она должна учитывать новые политико-экономические реалии, всемерно содействовать повышению качества государственного и социального управления, быть надежной защитой против криминализации российского государства.

Контроль является неотъемлемой частью системы регулирования жизни общества. Его назначением является вскрытие отклонений от принятых государственных и социальных установлений. Социально-правовой контроль направлен на обнаружение нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов па возможно более ранней стадии. Делается это с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

Разновидностью контроля является ревизия (лат. - пересмотр), которая представляет собой обследование хозяйственно-финансовой деятельности учреждения, предприятия или должностного лица с целью проверки правильности и законности их действий.

Социально-правовой контроль играет важную роль в современном обществе. На его организацию расходуются значительные ресурсы. Можно выделить два типа контроля: государственный и общественный (негосударственный, организуемый гражданским обществом). Государственный контроль осуществляется государством и его органами. Они в основном комплектуются гражданскими служащими. Общественный или негосударственный контроль осуществляется гражданским обществом и его органами. Причем общественный контроль за деятельностью политических руководителей и гражданских служащих также должен быть легитимным, узаконенным.

Оба типа контроля могут иметь различные формы или виды. Обычно выделяют шесть видов социально-правового контроля: предварительный и фактический, внутренний и внешний, формальный и исполнительский.

Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту (фактический) - это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными материальными и денежными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контролирующими организациями.

Предварительная проверка, проводимая контрольным органом, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нарушения до того, как они произошли. Однако ее недостатками являются перегрузка в работе контрольного органа и неопределенность в отношении ответственности перед законом. Проводит ли контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам контроля в стране. Проведение ревизий по факту является прямой обязанностью контрольного финансового органа независимо от того, занимается он предварительной ревизией или нет.

Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных министерств. Они обязательно подчиняются руководителю организации, внутри которой создаются. Однако эти службы должны быть по возможности функционально и организационно независимыми внутри соответствующей организационной структуры. В отличие от них внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. В качестве таковых обычно выступают Генеральная прокуратура РФ и Счетная палата РФ.

В качестве внешней контрольной службы высшие контрольные органы должны проверять эффективность внутренней (отраслевой) контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать усилия (не ущемляя право высшего контрольного органа проводить всеохватывающую проверку) с тем, чтобы обеспечивать необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней (отраслевой) контрольной службой.

Формальный контроль осуществляется в процессе текущей государственной деятельности, когда получаемые результаты проверяются, сличаются лишь по формально-логическим основаниям. При этом объектом контроля могут быть как общие социально-экономические результаты, так и частные характеристики отдельных административных процессов. Корректирующие воздействия осуществляются при этом по ходу реализации проекта. Формальный контроль является средством осуществления обратной связи. Традиционной задачей контрольного органа является проверка законности и правильности распределения материальных и финансовых средств, а также ведения бухгалтерских счетов.

Исполнительский контроль (или заключительный) проводится обычно после того, как работа выполнена, что фиксируется в итоговом результате, который сравнивается с принятыми стандартами или целями. Данный вид контроля направлен па проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Он включает не только специфические аспекты государственного регулирования, по и всю управленческую деятельность, в том числе организационной и административной систем.

Отраслевые контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда предельно независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. Хотя эти органы не могут быть абсолютно независимы, так как являются частью государства, а точнее - частью его министерств. Вместе с тем они должны иметь функциональную и организационную независимость, закрепленную в праве, необходимую для выполнения возложенных на них задач. Самостоятельность отраслевого контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов, которые принимают решения за контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной.

Обычно в качестве основных принципов деятельности контрольных органов названы законность, объективность и гласность. Рассмотрим эти принципы, которые в той или иной форме повторяются контрольными органами.

Принцип законности в отношении контрольных органов проявляется в двух аспектах. Во-первых, они могут создаваться лишь на легитимной основе. Под каждый из них должны приниматься свои особые законы. Например, Счетная палата РФ создана на основе Конституции РФ (ст. 101 ч. 5) и Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". И, во-вторых, контрольные органы обязаны действовать строго в рамках закона, оценка действий подконтрольных организаций и лиц должна избегать произвольных, тем более бытовых и поверхностных толкований, и обосновываться исключительно на букве и духе закона.

Высшие должностные лица отраслевого контрольного органа несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в заключениях и иных документах контрольного органа, за сохранность передаваемых проверяемыми организациями документов, за достоверность результатов контрольных мероприятий, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а также в отношении защиты служебной информации. Особо следует отметить установленное именно в целях соблюдения законности положение, запрещающее контрольному органу и сто работникам давать политические оценки решениям, принимаемым органами представительной и исполнительной власти по вопросам их ведения.

Принцип объективности является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции государственного и общественного управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Именно для обеспечения объективного отражения реалий административной и финансово-экономической деятельности контрольным органам необходимы организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективность заключений повышается тем больше, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.

Объективность обеспечивается также установлением высоких квалификационных требований к лицам, которые занимают ответственные должности в контрольном органе. Так, прокурорами и руководителями Счетной палаты РФ могут быть лишь граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов.

В целях повышения объективности контрольные органы обычно наделяются правом привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников других контрольных органов. В этих же целях предусматриваются некоторые процедурные гарантии, которые не допускают принятия единоличных решений. Данные процедуры, как правило, подробно описываются в регламенте деятельности контрольного органа.

Принцип гласности присущ контрольным органам по самому смыслу их существования, поскольку они образуются прямо или опосредованно налогоплательщиками и представляют их интересы. Среди этих интересов немаловажное значение занимает объективная (правдивая) информация о деятельности соответствующих государственных органов, в конечном счете, сформированных и нанятых на деньги налогоплательщиков для исполнения общественных функций. Население имеет право знать, кто и каким образом распоряжается общими материальными и финансовыми ресурсами.

В условиях гласности результаты контрольных мероприятий, проводимых контрольными органами, трудно оставить без внимания, поэтому общественность следит за развитием различных ревизий. Принцип гласности реализуется в первую очередь путем обязательного, установленного законом опубликования для ознакомления общественности ежегодного отчета, в котором в сжатом виде представляются результаты всех контрольных мероприятий, проведенных контрольным органом за прошедший год, дается оценка реакции органов государственной власти на выявленные нарушения и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации по их устранению.

Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д. Работа в органах контроля несовместима с занятием какой-либо другой должности (кроме творческой).

Контрольные органы не вправе сами применять какие-либо санкции в отношении кадров государственных и иных органов. Эти санкции применяют другие, уполномоченные на то учреждения, по докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими решениями. Основная задача контрольных органов - установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев - недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичности поведения политических руководителей и государственных гражданских служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд. Если при проверке действий физического лица или государственного и иного органа обнаруживаются какие-либо нарушения государственных законов, работник контрольного органа может подвергнуть данное лицо или данный государственный и иной орган различным штрафам или передать дело в суд.

В последнее время в России наблюдаются значительные злоупотребления контрольной функцией со стороны различных государственных учреждений. В стране сейчас имеется свыше 35 тыс. федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и т.д.

Вместе с тем деятельность контрольных органов во многих регионах малоэффективна. Например, в Волгоградской области находится более трех десятков контрольных и ревизионных служб только федерального уровня со штатом почти 5 тыс. человек и ежегодным фондом зарплаты в полтора миллиарда рублей. Каков же эффект от их деятельности? Содержание областной антимонопольной службы обошлось казне в 4,8 млн руб., а общая сумма наложенных этой службой штрафов - 135 тыс. руб. Бюджетное финансирование областного управления Роспотребнадзора составило почти 7 млн руб., а взыскало штрафов только 606,5 тыс. руб. Для областного агентства по управлению федеральным имуществом выделено 21,5 млн руб., а штрафных санкций взыскано на 209 тыс. руб.1 Комментарии здесь излишни.

По рекомендации Президента РФ Правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные и контрольные полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Популярные страницы