Опыт развития государственно-частного партнерства в регионах РФ

Российская практика реализации ГЧП находится в стадии формирования.

Центр развития ГЧП и Минэкономразвития России в марте 2015 г. опубликовали результаты третьего исследования рейтинга регионов РФ^[1], анализирующего и оценивающего уровень развития ГЧП в регионах РФ. При оценке учитывались следующие факторы: развитость институциональной среды, опыт реализации проектов ГЧП, инвестиционная привлекательность региона. При этом для оценки развитости институциональной среды анализировались как нормативные правовые акты в сфере ГЧП на региональном и местном уровнях, так и иные институциональные факторы (наличие уполномоченного органа, количество специалистов, прошедших специальную подготовку, и пр.).

Так, по состоянию на 1 марта 2015 г.: в 68 регионах принят закон об участии субъекта РФ в ГЧП, еще в 4 субъектах РФ такой закон разработан и находится на рассмотрении в законодательном органе; в 40 регионах действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами ГЧП; на территории 21 субъекта РФ один или несколько муниципальных образований приняли правовые акты, регулирующие развитие МЧП и (или) реализацию проектов МЧП; в 74 субъектах приняты инвестиционные меморандумы, программы или стратегии, в которых упоминается ГЧП как механизм привлечения инвестиций; в 18 субъектах имеются планы развития ГЧП и (или) программы реализации проектов ГЧП; в 76 регионах определены или созданы органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения и (или) коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП; в 46 регионах должностные лица (два и более) имеют специальную квалификацию в сфере управления проектами ГЧП. Опыт работы с проектами ГЧП имеется в 68 субъектах РФ, в 17 субъектах нет проектов ГЧП даже на стадии инициирования. По итогам расчета рейтинга регионов субъекты РФ можно разделить на пять групп по уровню развития ГЧП: регионы-лидеры по уровню развития ГЧП — 60—75%, регионы с высоким уровнем развития ГЧП — 45—60%, регионы со средним уровнем развития ГЧП — 35—45%, регионы с низким уровнем развития ГЧП — 25—35%, регионы с очень низким уровнем развития ГЧП — 0—25%.

К регионам-лидерам относятся: Санкт-Петербург, Татарстан, Москва, Ленинградская, Новосибирская и Нижегородская области. В этой группе особенно выделяются Санкт-Петербург и Татарстан, которые обладают наибольшей инвестиционной привлекательностью и имеют большой опыт реализации региональных ГЧП-проектов.

Необходимо отметить, что до принятия Федерального закона о ГЧП в отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне некоторые субъекты РФ разрабатывали и принимали региональные законы о ГЧП. Региональные законы с различной степенью детализации определяют цели и принципы ГЧП, условия участия региона в ГЧП, конкурсную основу заключения соглашений о ГЧП, объекты соглашений, порядок принятия решений о заключении соглашений, формы и условия участия в проектах ГЧП, требования к участникам конкурса, гарантии прав частного партнера и т.д.

Можно выделить две основные группы региональных законов о ГЧП: в первую входят законы, которые содержат достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП (например, Закон о ГЧП Санкт-Петербурга включает детальное описание форм ГЧП (форм участия публичного партнера), гарантии прав партнеров и т.д.); во вторую группу входят законы, которые содержат лишь рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП, включают лишь общие положения и являются фактически декларативными документами.

Первый Закон о ГЧП был принят в Санкт-Петербурге — Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», который затем дополнялся другими нормативно-законодательными актами. В Татарстане также действует и региональный закон о ГЧП, и другие нормативно-правовые акты, направленные на развитие конкретных механизмов ГЧП. Республика Татарстан является лидером по количеству проектов ГЧП — 102 проекта.

К регионам с высоким уровнем развития ГЧП относятся Воронежская, Московская, Самарская, Свердловская, Тамбовская, Ульяновская и Ярославская области, Пермский край, Ямало- Ненецкий автономный округ. В Свердловской области региональный закон об участии в ГЧП был принят в мае 2011 г. При этом Свердловская область в прошлом рейтинге (2014) была в числе регионов-лидеров, но в связи с введением качественной оценки нормативно-правовых актов, посредством экспертных коэффициентов, ее расчетный уровень развития ГЧП снизился. Тем не менее в данном регионе нельзя не отметить первый опыт заключения контракта жизненного цикла в рамках Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе...» и постановления правительства № 1087 на объекты системы уличного освещения в городе Нижний Тагил.

По данным портала ГЧП-ИНФО (www.pppi.ru), на март 2015 г. в Российской Федерации на различных стадиях реализации находится 239 проектов, из них 194 относятся к инфраструктурному сектору (табл. 1.5). Порядка 60% проектов находятся на стадии реализации, 22% являются планируемыми, 18% — завершенными.

Таблица 1.5

Отраслевая структура проектов ГЧП¹

¹ Составлено по статистическим данным портала «ГЧП-ИНФО». URL: www. pppi.ru.

Окончание табл. 1.5

Укрупненно отраслевая структура проектов ГЧП представлена на рис. 1.5 и 1.6.

Рис. 15. Отраслевая структура проектов ГЧП по количеству проектов¹

Рис. 1.6. Отраслевая структура проектов ГЧП по объемам инвестиций²

Доля проектов, приходящихся на сферы здравоохранения и образования, незначительна и составляет 5,7 и 4,3% соответственно (рис. 1.7). В целом на социальную инфраструктуру приходится 17,1% от общего количества проектов и 23,1% от общего количества инфраструктурных проектов. ^{[2] [3]}

Рис. 1.7. Структура проектов ГЧП в отдельных сферах¹

Согласно результатам исследования «Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства, 2015»^[4] по данным на март 2015 г. на разной стадии реализации в России находились 536 инфраструктурных проектов с общим объемом привлеченных частных инвестиций 200,9 млрд руб. Для сравнения, в 2014 г. насчитывался 131 инфраструктурный проект с объемом частных инвестиций 913,4 млрд руб. (87,44% от суммарной стоимости проектов). Подчеркнем, что в рейтинге анализировались только ГЧП-проекты в сфере общественной инфраструктуры (социальной, коммунальной, энергетической, транспортной).

В целом имеется положительная динамика развития практики реализации ГЧП в Российской Федерации. При этом механизмы ГЧП используются преимущественно в инфраструктурном секторе.

Следует отметить противоречивость статистических данных по реализации проектов ГЧП в Российской Федерации, что затрудняет проведение соответствующих измерений. Полагаем, что отчасти это может быть обз'словлено отсутствием единой законодательно закрепленной классификации форм ГЧП, что позволяет при проведении аналитических исследований относить к ГЧП широкий спектр различных форм взаимодействия государства с частным сектором.

Инициативность органов региональной власти в вопросах развития ГЧП позволит моделировать и управлять развитием приоритетных отраслей регионального промышленного комплекса путем формирования целеориентированного потока и эффектив- ^[5]

ного использования инвестиционных ресурсов государственного и частного секторов в наиболее приоритетные сферы промышленного производства.

Для стимулирования инфраструктурного развития активно развивается институт ГЧП. Единая информационная система ГЧП в Российской Федерации (www.pppi.ru) по состоянию на октябрь 2015 г. насчитывает 1285 проектов, из которых 505 реализуются в сфере энергетической инфраструктуры, 482 — коммунальной инфраструктуры, 95 — транспортной инфраструктуры. В Свердловской области реализуется 18 проектов (8 — коммунальная инфраструктура, 6 — энергетическая инфраструктура, 2 — транспортная инфраструктура, 2 — социальная инфраструктура).

Свердловская область входит в число наиболее развитых российских регионов и является одной из наиболее благоприятных в России территорий для осуществления инвестиционной деятельности.

С целью повышения темпов развития экономики и привлечения ресурсов, направляемых на инвестиционные цели, в области используются механизмы ГЧП. Наиболее перспективной для реализации проектов с применением механизмов ГЧП региональные власти Свердловской области считают сферу общественной инфраструктуры: это, прежде всего, ЖКХ и разработка пилотных проектов в области энергосбережения в социальной сфере, здравоохранение, образование.

Опыт Свердловской области в развитии ГЧП заключается в совместной реализации властью, бизнесом и наукой важнейших инновационных проектов. Государство субсидирует часть понесенных затрат на реализацию проектов бизнесу, тем самым стимулирует бюджетными инвестициями рост частных инвестиций. Например, в 2010 г. была принята областная целевая программа (далее — ОЦП) «Развитие инфраструктуры наноиндустрии и инноваций в Свердловской области на 2011—2015 годы» (постановление правительства Свердловской области от 11 октября 2010 г. № 1485-ПП). Анализ реализации мероприятий программы по итогам 2011—2012 гг. показал, что на один рубль бюджетных средств, вкладываемых в инновационный проект в сфере нанотехнологий, было привлечено от 2,4 до 3 руб. частных инвестиций.

Учитывая данный положительный опыт областной поддержки предприятий, реализующих проекты в сфере нанотехнологий, региональными органами государственной власти принято решение о включении с 2013 г. дополнительного мероприятия в ОЦП — предоставление субсидий резидентам технопарков на возмещение затрат, связанных с производством и реализацией инновационной продукции на условиях паритета. Получателями областной поддержки являются резиденты технопарков, включенных в Реестр технопарков Свердловской области^[6]. По состоянию на 1 октября 2013 г. в реестре зарегистрировано 14 технопарков, которые включают в себя 112 резидентов с суммарной численностью работающих в количестве 4006 человек и объемом реализованной продукции по итогам 2012 г. 10,7 млрд руб. Важнейшей мерой, основанной на принципах ГЧП и направленной на поддержку инновационной деятельности промышленных предприятий Свердловской области, является включение в ОЦП в 2013 г. мероприятия с объемом бюджетных ассигнований 300 млн руб. по предоставлению субсидий на возмещение затрат на уплату процентов по кредитам для реализации инвестиционных проектов в размере, не превышающем 2/3 ставки рефинансирования Центрального банка РФ. Необходимо отметить, что с 2014 г. региональными властями принято решение о реализации еще одного значимого мероприятия для организаций промышленного комплекса — предоставление субсидий на возмещение части затрат на проекты, направленные на модернизацию производства.

В соответствии с действующими в настоящее время редакциями основных законодательных актов о ГЧП в Свердловской области субъекты ГЧП-деятельности имеют возможность получить такие меры государственной поддержки, как: государственные гарантии Свердловской области; субсидии из областного бюджета; передача государственного казенного имущества в аренду; определение особенным образом размера арендной платы за пользование государственным казенным имуществом Свердловской области, а также внесение этой платы; предоставление прав на использование объектов интеллектуальной собственности, исключительные права на которые относятся к государственной казне Свердловской области; внесение государственного казенного имущества Свердловской области, в том числе средств областного бюджета, в качестве вкладов в уставные капиталы открытых акционерных обществ, являющихся субъектами инвестиционной деятельности; установление особенностей налогообложения налогами субъектов РФ, а также федеральными налогами, установление отдельных элементов налогообложения которыми, в соответствии с федеральным законодательством, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; предоставление информации, содержащейся в документах, включенных в информационные системы органов государственной власти Свердловской области по вопросам, связанным с осуществлением инвестиционной деятельности на территории области; содействие в установлении внешнеэкономических связей, необходимых для осуществления инвестиционной деятельности.

Среди общих для регионов Уральского федерального округа мер развития ГЧП, выявленных авторами на основе анализа регионального законодательства, можно отметить как ресурсные, так и институциональные меры прямого и косвенного действия (табл. 1.6).

Таблица 1.6

Меры развития ГЧП, реализованные в региональном законодательстве субъектов Уральского федерального округа

Большинство проектов в регионах со средним уровнем развития ГЧП, по данным упомянутого рейтинга 2015 г., находятся на предынвестиционной стадии или региональный опыт представлен парой небольших проектов ГЧП. К ним относятся субъекты, находящиеся в промежутке между 20-м и 40-м местами. У данных регионов средний уровень инвестиционной привлекательности, а институциональная среда достаточна для тиражирования проектов, но требует дальнейшей доработки с учетом специфики каждого региона. Лидерами по росту в данной группе по сравнению с предыдущим годом стали Владимирская область, Республика Саха, Республика Бурятия, Хабаровский край.

К группе регионов с низким уровнем развития ГЧП относятся те субъекты РФ, которые только приступили к накоплению опыта применения механизмов ГЧП, но при этом постепенно создаются необходимые минимальные условия для реализации проектов ГЧП. Во многих регионах данной группы отсутствует какой-либо опыт реализации проектов ГЧП или проекты находятся на стадии инициирования. Только в половине регионов данной группы имеются запущенные проекты. Большое влияние на позиции в рейтинге регионов данной группы оказывает низкий уровень их инвестиционной привлекательности. Лидируют среди регионов с низким потенциалом Саратовская и Кемеровская области.

К группе регионов с очень низким уровнем развития ГЧП

относятся чуть менее 20 субъектов РФ. За исключением нескольких регионов, таких как Республика Алтай, Чукотский автономный округ, Забайкальский край, Тюменская область и Северная Осетия, практика применения механизмов ГЧП в субъектах данной группы отсутствует, а институциональная среда не развита. Также регионы этой группы отличаются наиболее низкими показателями инвестиционной привлекательности. На текущий момент к числу регионов с очень низким потенциалом относятся Республика Крым (77-е место) и город Севастополь (81-е место), но тем не менее в данных субъектах РФ предприняты первые шаги для развития ГЧП: проведено обучение государственных служащих специфике реализации проектов ГЧП в Российской Федерации, в стадии разработки находятся законы субъектов РФ об основах ГЧП. Авторы исследования «Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства» 2014— 2015 гг. высоко оценивают потенциал роста уровня развития ГЧП в Севастополе и Республике Крым и видят большой потенциал для применения различных механизмов ГЧП для восстановления должного уровня инфраструктурной обеспеченности полуострова.

* * *

По материалам данного параграфа мы видим, что реализация проектов ГЧП в отдельных субъектах РФ находится на разных стадиях развития, что объясняется во многом потенциалом инвестиционной привлекательности региона и развитостью или неразвитостью институциональной среды.

Анализ рейтинга ГЧП и выводов по данному исследованию побудил к изучению такой проблемы в развитии ГЧП, как информационная публичная прозрачность механизма и инструментов управления ГЧП со стороны субъектов РФ^[7]. Отсутствие информации о порядке проведения конкурсных процедур, разъяснений, инструкций, рекомендаций, позволяющих бизнесу на начальном этапе получить представление о форме взаимодействия с органами власти, объеме работ по подготовке проектов к конкурсу, и прочей информации в свободном доступе затрудняет процесс привлечения к проектам частных компаний и может косвенно свидетельствовать об отсутствии или низком уровне развития системы управления ГЧГ1 в регионе. Наличие информации о ГЧП в регионе в открытых источниках играет не последнюю роль в повышении интереса со стороны бизнеса к подобной форме сотрудничества.

Проведенное нами исследование позволило сделать вывод о том, что во многих регионах существует информационный вакуум в сфере ГЧП. Изучение шестерки лидеров рейтинга регионов ГЧП-2014: Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Новосибирская, Свердловская, Нижегородская и Воронежская области — на предмет доступности и открытости информации о сотрудничестве в рамках ГЧП позволило получить следующие результаты (табл. 1.7). Из таблицы видно, что даже у лидеров рейтинга регионов ГЧП нет полной информационной прозрачности в сфере ГЧП. Так, не у всех регионов-лидеров есть свободный доступ к реестру ГЧП-проектов. На сайтах государственных органов, осуществляющих управление ГЧП в субъекте, не всегда размещена контактная информация, не всегда представлены задачи и полномочия отделов по развитию ГЧП и крайне редко имеются рекомендательная и методическая информация.

Изучение накопленного опыта по вопросам организации и методологии управления ГЧП в России на региональном уровне позволяет сделать вывод о том, что системы управления ГЧП в регионах на сегодняшний день находятся в состоянии формирования. Динамика развития ГЧП в регионах говорит о том, что интерес региональных властей к данной форме сотрудничества с бизнесом, несомненно, растет. Пассивность со стороны бизнеса обусловлена, не в последнюю очередь, низкой информационной прозрачностью данной сферы.

Таким образом, для повышения заинтересованности бизнеса к проектам ГЧП региональным властям необходимо создать действенную систему управления ГЧП, а также повысить прозрачность и понятность ГЧП-механизмов и инструментов для бизнеса путем разработки методических указаний и инструкций, позволяющих понять порядок использования инструментария ГЧП на региональном уровне, в соответствии с действующим региональным законодательством.

Результаты исследования развития ГЧП в регионах лидерах по открытым источникам^[8]

Таблица 1.7

• [1] Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частногопартнерства, 2015. URL: http://wv.pppi.ru/sites/all/themes/pppi/img/ravtingREG-Block_16-03-015_WEB.pdf.
• [2] Составлено по статистическим данным портала «ГЧП-ИНФО». URL: www.pppi.ru.
• [3] То же.
• [4] 2 URL: http://www.pppi.ru/sites/all/themes/pppi/img/raytingREG-Block_16-03-015_WEB.pdf.
• [5] Составлено по статистическим данным портача «ГЧП-ИПФО». URL: www.pppi.ru.
• [6] URL: http://mpr.midural.ru/documcnts/o_tchnoparkah/.
• [7] См.: Ткаченко И. Н. Государственно-частное партнерство: региональныеаспекты управления : учеб, пособие / И. Н. Ткаченко [и др.] ; под ред. И. Н. Ткаченко ; М-во образования и науки РФ, Урал. гос. экон. ун-т. Екатеринбург: Изд-воУрГЭУ, 2015. С. 196.
• [8] Составлено по: информационный портал Комитета по инвестициям правительства Санкт-Петербурга. URL: http://www.spbinvestment.ru/; Инвестиционный портал Воронежской области. URL: http://invest-in-voronezh.ru; сайт Агентства инвестиционного развития Республики Татарстан. URL: http://tida.tatarstan.ru/; сайт Министерства экономического развития Новосибирскойобласти. URL: http://econom.nso.ru/; сайт Министерства экономики Свердловской области. URL: http://economy.midural.ru/; сайтМинистерства инвестиционной политики Нижегородской области. URL: http://www.mininvest.ru/.