ОБЪЕКТЫ И ПРОЦЕССЫ УПРАВЛЕНИЯ В ПРОЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Объекты управления в проектах государственно-частного партнерства

Несмотря на то что ГЧП в последние годы признается объективно обусловленным трендом современного развития экономики и активно обсуждается научным и бизнес-сообществом, отсутствие эффективных управленческих механизмов остается актуальной проблемой.

Поскольку механизм ГЧП реализуется посредством конкретных проектов, представляется целесообразным привнесение в данную область лучшей практики управления проектами, учитывающей особенности проектов ГЧП.

Объектами управления проектами являются проекты, программы, портфели проектов, жизненный цикл проекта и его фазы.

В то же время единого общепринятого определения термина «проект» в литературе не существует, поэтому рассмотрим некоторые наиболее распространенные дефиниции (табл. 2.1).

Таблица 2.1

Основные определения термина «проект»

Несмотря на большое количество определений, можно выделить основные признаки проекта ГЧП^[1]:

• • уникальность результата проекта, потребность в котором определяется в конечном счете государством;
• • комплексный характер деятельности, требующий четкого структурирования, учета всех внешних и внутренних факторов, влияющих на успех проекта, и привлечения к разработке и реализации проекта ГЧП большого круга специалистов, консультантов и экспертов;
• • разделение всей деятельности в рамках ГЧП-проекта на этапы, которые имеют определенную специфику, рассматриваемую нами ниже;
• • ограниченность ресурсов (финансовых, материальных, трудовых и др.). Объем выделяемых на проект ресурсов тесно связан с бюджетом и всегда конечен;
• • ограниченность во времени при реализации работ. Обычно проекты ГЧП имеют длительный срок реализации (до 10—50 лет), так как в основном являются инфраструктурными. При этом любой проект ГЧП имеет дату начала и дату окончания его реализации;
• • специальная организация проекта. Для реализации ГЧП назначается руководитель проекта или создается специальная проектная компания (управляющая компания), которая координирует всю деятельность в рамках конкретного проекта.

Отличительные особенности проектов ГЧП обусловлены сущностной природой взаимодействия и заключаются в следующем^[2]:

• 1) интересы основных заинтересованных сторон (стейкхолдеров) проекта отличаются разнонаправленностью. Так, для государства приоритетным является общественная направленность проектов, для бизнеса — получение денежных (например, рост прибыли, капитализации) и неденежных выгод (долгосрочные клиентские отношения, доступ к закрытым отраслям и пр.), что приводит, во-первых, к длительным и многочисленным согласованиям содержания проекта, а во-вторых, к формированию различных представлений об успехе/неудаче проекта;
• 2) социальная значимость проекта должна оцениваться и учитываться при отборе проектов;
• 3) оценка эффективности проекта базируется на нефинансовых показателях, что существенно усложняет оценку результатов, поскольку показатели социальной (инновационной, инфраструктурной) значимости проекта являются «отложенными». Иными словами, возможность измерить реальный эффект проекта зачастую появляется спустя весьма значительное время после того, как понесены затраты. Приоритет нефинансовых показателей не означает, что финансовые (такие как NPV, IRR, DPP, ROI и др.) не имеют значения, но их одних недостаточно для принятия решения о реализации проекта.

Проекты могут сильно отличаться по сфере приложения, составу, предметной области, масштабам, длительности, составу участников, степени сложности, влиянию результатов и т.п.

Типологию проектов ГЧП можно строить по разным основаниям, в частности исходя из форм и моделей ГЧП, но законченной классификации вряд ли можно добиться. При этом один и тот же проект может оказаться в разных типологических группах, и даже более чем в двух, в зависимости от того, какой его признак будет в каждом случае принят во внимание.

В работах, посвященных раскрытию сущности и классификации форм и проектов ГЧП, авторы, как правило, используют одну-две наиболее распространенные классификации. Ниже представлена классификация, обобщающая используемые в литературе классификационные признаки (табл. 2.2).

Таблица 2.2

Классификация проектов ГЧП¹

¹ Приводится по: Савченко Я. В. Классификация объектов и проектов государственно-частного партнерства // Известия УрГЭУ. 2013. № 5 (49). С. 32—37.

По уровню (по степени значимости проекта ГЧП) проекты делятся на завершенные и незавершенные. Незавершенный проект — проект, находящийся на фазе инициации, разработки или реализации, а также приостановленный или остановленный окончательно, но не дошедший до стадии завершения.

По комплексности проекты могут быть локальными и комплексными. Локальный инвестиционный проект — это отдельно взятый проект в рамках ГЧП, входящий в комплексный проект или программу. Комплексный инвестиционный проект — инвестиционный проект, состоящий из нескольких согласованных по целям, срокам и иным условиям инвестиционных проектов в рамках ГЧП.

По типу проекты в ГЧП встречаются в основном либо инфраструктурные, либо инновационные. Инфраструктурные проекты осуществляются в рамках традиционных инфраструктурных сфер, таких как строительство, автодорожное хозяйство, железные дороги, порты, аэропорты, магистральные трубопроводы, электроэнергетика, коммунальное хозяйство, информационные технологии и телекоммуникации, а также социальных инфраструктурных сфер, таких как здравоохранение, образование, экология и др. Инновационные проекты в рамках ГЧП представляют собой софинансирование государством наукоемких проектов, в том числе в малом инновационном предпринимательстве на основе соглашения о ГЧП. Можно сказать, что инновационные проекты являются частным случаем инфраструктурного проекта, если речь идет о создании нового продукта или услуги. Ключевым моментом здесь выступает степень наукоемкости продукта.

При реализации проектов ГЧП используются различные механизмы сотрудничества государства и частного бизнеса. Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ.

• 1. ВОТ (строительство — эксплуатация/управление — передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.
• 2. BOOT (строительство — владение — эксплуатация/управление — передача). Частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти. Существует также обратный BOOT, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность.
• 3. Механизм ВТО (строительство — передача — эксплуатация/ управление) предполагает передачу объекта публичной власти сразу но завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.
• 4. При реализации механизма ВОО (строительство — владение — эксплуатация/управлеиие) созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
• 5. В рамках такого вида ГЧП как ВОМТ (строительство — экс- плуатация/управление — обслуживание — передача) специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
• 6. DBOOT (проектирование — строительство — владение — экс- плуатация/управление — передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.
• 7. В случае соглашений типа DBFO (проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов^[3].

В России чаще всего используются механизмы ВТО — на основе концессионного соглашения, а также BOOT — на основе акционерного соглашения, в рамках которого осуществляется постепенный выкуп партнером доли в уставном капитале специально созданной компании, на балансе которой находится созданное в рамках ГЧП- проекга имущество.

Основные этапы процесса заключения концессионных соглашений рассмотрены в параграфе 2.2.

Рассмотрим использование классификации проектов ГЧП на отдельных проектах, реализуемых в Свердловской области.

Если говорить о Свердловской области, то в качестве примера проекта федерального уровня в области транспорта можно привести

«Реконструкцию аэропортового комплекса “Кольцово” (2-й этап)». Участниками проекта являются Министерство транспорта РФ, правительство Свердловской области и Группа компаний «Ренова». Источники финансирования — федеральный бюджет, субъект РФ, частные инвестиции. Тип проекта — инфраструктурный с участием ГЧП. Объем запланированных инвестиций — 32 000 млн руб., срок реализации проекта — 2010—2030 гг.^[4], т.е. долгосрочный. На сегодняшний день проект находится на стадии реализации.

Примером проекта регионального уровня может служить проект «Развитие транспортного узла в Екатеринбурге». Проект является комплексным инвестиционным проектом и предусматривает: реконструкцию существующего контейнерного терминала территориального отделения филиала ОАО «Российские железные дороги» «ТрансКонтейнер»; достройку контейнерного терминала ЗАО «Урал — Контейнер»; строительство нового грузового двора станции Свердловск — Товарный; возведение складского комплекса ОАО «Евро-Азиатский международный транспортно-логистический центр»; развитие транспортной инфраструктуры, в том числе строительство новой железнодорожной станции Свердловск — Товарный и автомобильной развязки на 11 км Серовского тракта и автомобильного подъезда к объектам транспортно-логистического центра^[5]. Тип проекта — инфраструктурный с участием ГЧП. Участниками проекта выступают правительство Свердловской области, администрация г. Екатеринбурга и частные партнеры. Объем инвестиций — 12 317,5 млн руб., источники финансирования — федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, муниципальный бюджет, собственные средства организаций. Срок реализации проекта — 2008—2013 гг., т.е. среднесрочный. Проект находится на стадии реализации.

Проект «Комплексное развитие территории “Академический”» является проектом регионального уровня. Он входит в число экспериментальных инвестиционных проектов комплексного освоения территории, включенных Правительством РФ в программы государственной поддержки массового жилищного строительства. Это крупнейший проект в Европе. Новый район, в котором будут проживать около 325 000 человек, будет возведен в г. Екатеринбурге на территории в 1300 га. Здесь будет создано более 9 млн кв. м жилья, а также около 4 млн кв. м коммерческой недвижимости. На территории проекта «Академический» будут созданы не только жилые дома, но и торгово-развлекательный комплекс, бизнес-парк, ЦПКиО, конгресс-холл, школы и детские сады. Участниками проекта выступают «Реиова-СтройГруп» при поддержке правительства Свердловской области и администрации г. Екатеринбурга, а также частные партнеры. Общая стоимость проекта 16 млрд долл. Срок реализации проекта — 2005—2026 гг., г.е. проект — долгосрочный. Проект находится на стадии реализации.

Таким образом, предложенная классификация проектов ГЧП позволяет комплексно охарактеризовать проект ГЧП со всех сторон и определить его особенности.

Управление проектом — это искусство руководства и координации людских и материальных ресурсов на протяжении жизненного цикла проекта путем применения современных методов и техники управления для достижения определенных в проекте результатов по составу и объему работ, стоимости, времени, качеству и удовлетворению участников проекта^[6].

Традиционно считалось, что качество и полный успех проекта зависят от того, насколько удовлетворены или превзойдены ожидания заказчика или верхнего уровня управления по отношению к стоимости (смете), времени (графику) и выполнению результатов проекта, эти характеристики зачастую называют «золотым треугольником» проекта или тройственным ограничением.

Однако динамика изменения требований в современных проектах столь высока, что к своему завершению проект может выйти за имеющиеся ограничения. Поэтому управление изменяющимися требованиями, фиксация их в документации проекта и новое согласование базовых планов становится все более востребованным навыком руководителя проекта.

Таким образом, «успех проекта следует отнести к реализации последних базовых планов, утвержденных уполномоченными заи нтересова иным и сторонам и »^[7].

При необходимости управлять совокупностью проектов руководителю приходится решать существенно иные задачи, в этом случае управление проектами существует в более широком контексте, который регулируется управлением программами и портфелями. Планирование совокупности проектов оказывает влияние на проекты посредством установления приоритетов проектов на основании рисков, финансирования и стратегического плана.

К проектам, программам и портфелям применяются различные подходы. Таблица 2.3 иллюстрирует сравнение срезов проектов, программ и портфелей в нескольких областях.

Таблица 23

Сравнительный обзор управления проектами, программами

и портфелями¹

Из этого набора разнообразных проектов компания может выбрать ряд смежных проектов и включить их в одну программу. Например, все проекты по строительству объектов энергетической инфраструктуры могут быть сгруппированы в программе по развитию инфраструктуры энергетической отрасли. Аналогично все проекты по строительству объектов инфраструктуры водоснабжения могут быть сгруппированы в программе по развитию инфраструктуры водоснабжения.

Управление портфелем проектов позволяет решать следующие задачи^{[8] [9]}:

• • гарантированно реализовывать стратегию организации;
• • согласовывать планируемые инвестиции и производимые расходы со стратегическими целями и задачами;
• • принимать стратегически обоснованные управленческие решения;
• • устанавливать приоритеты для выполняемых проектов, программ и отдельных работ в составе портфеля;
• • повышать обоснованность распределения ресурсов и эффективность их использования при реализации проектов/программ;
• • своевременно останавливать выполнение работ по проек- там/программам, не соответствующим стратегии организации.

Подробнее управление портфелем проектов ГЧП рассмотрено в параграфе 4.3.

Программа — совокупность взаимосвязанных проектов и различных мероприятий, объединенных общей целью и условиями выполнения^[10].

В отличие от портфеля, проекты в котором могут быть объединены только общей совокупностью (пулом) ресурсов, проекты в составе программы взаимозависимы и имеют общий результат.

Например, программа застройки жилого микрорайона включает жилые дома, инфраструктурные и социальные объекты.

Программы могут быть реализованы на макроэкономическом уровне. Так, в России стратегия развития страны реализуется посредством ряда государственных программ^[11]. Управление программой во многом аналогично управлению проектом, с концентрацией внимания на взаимозависимости проектов внутри программы.

Действия, связанные с этими взаимозависимостями, могут включать^[12]:

• • разрешение ресурсных ограничений и (или) конфликтов, затрагивающих несколько проектов в рамках программы;
• • приведение в соответствие с организационным/стратегиче- ским направлением, затрагивающим цели и задачи проекта и программы;
• • решение проблем и управление изменениями в рамках общей структуры руководства.

Управление программой осуществляет директор или управляющий программой, который обычно действует через руководителей проектов, при этом он обеспечивает взаимодействие руководителей проектов с руководителями функциональных подразделений компании при проведении организационных преобразований и несет ответственность за управление процессами, связанными с реализацией прибыли.

По истечении установленного периода времени, когда в полном объеме получены все результаты, определенные стратегией, программа считается выполненной и закрывается.

Поскольку конечность во времени одна из отличительных особенностей проектной деятельности, представляется целесообразным рассмотреть основные этапы, которые проходит проект.

Фаза жизненного цикла проекта — набор логически взаимосвязанных работ проекта, в процессе завершения которых достигается один из основных результатов проекта. Примеры фаз: концепция, разработка, реализация, завершение.

Жизненный цикл проекта — полный набор фаз осуществления проекта^{[12] [14]}.

Проект разбивается на фазы для удобства управления им. Для каждой отдельной отрасли промышленности (строительство, производство, логистика) или коммерческой деятельности (исследования и разработки, каналы поставок, информационно-коммуникационные технологии) существуют различные характерные модели жизненного цикла проекта. Типичный жизненный цикл проекта представлен на рис. 2.1.

Рис. 2.1. Типичный жизненный цикл проекта²

Фазы жизненного цикла проектов в сфере ГЧП, безусловно, имеют свою специфику. В усредненном варианте модель жизненного цикла ГЧП-проекта может выглядеть следующим образом (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Модель жизненного цикла ГЧП-проекта

Фаза реализации проекта может быть разбита на несколько более привычных для инфраструктурных проектов стадий (подготовка проектно-сметной документации, строительство объекта, эксплуатация объекта и др.).

Состав участников — заинтересованных сторон (стейкхолдеров), распределение функций, полномочий и ответственности между участниками ГЧП-проекта тоже разнится в зависимости от особенностей регионального законодательства, причем достаточно существенно. Если говорить об усредненном варианте распределения функций между участниками проекта ГЧП, то он выглядит следующим образом (табл. 2.4).

Распределение функций между участниками (стейкхолдерами) по этапам жизненного цикла проекта ГЧП^[15]

Более подробно особенности взаимодействия с заинтересованными сторонами проектов ГЧП представлены в гл. 3.

• [1] См.: Савченко Я. В., Евсеева М. В. Особенности управления государственночастным партнерством на региональном уровне с использованием проектногои процессного подходов // Управленец. 2014. № 6 (52). С. 24—29.
• [2] См.: Ткаченко И. Н., Раменская Л. А., Евсеева М. В. Управление портфелемпроектов государственно-частного партнерства с позиции стейкхолдерского подхода // Дискуссия. 2013. № 9 (39). С. 95—103.
• [3] См.: Дерябина М. А. Доклад на секционном ученом совете научного направления «Теория экономики» «Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства». С. 19—20 // Сайт Института экономики РАН.URL: http://www.inecon.ru/ru/index.php?go=Contcnt&id=29.
• [4] Сайт «ГЧП-ИНФО». URL: http://www.pppi.ru.
• [5] Аналитический отчет по результатам исследования «Реализация инфраструктурных проектов и развитие механизмов государственно-частного партнерства в Уральском федеральном округе». URL: http://www.pppi.ru.
• [6] См.: Руководство к своду знаний по управлению проектами (РуководствоРМВОК).
• [7] Там же.
• [8] Использованы данные: Руководство к своду знаний по управлению проектами (Руководство РМВОК).
• [9] См.: Козлов А. С. Методология управления Портфелем Программ и Проектов : монография. 2-е изд., стер. М.: ФЛИНТА, 2011.
• [10] См.: Управление проектами. Основы профессиональных знаний. Национальные требования к компетентности специалистов (NCB — SOVNET NationalCompetence Baseline Version 3.0) // Сертификационная комиссия СОВНЕТ. М.:ЗАО «Проектная ПРАКТИКА», 2010.
• [11] См.: Портач государственных программ. URL: http://www.gosprogrammy.gov.ru.
• [12] См.: Управление проектами. Основы профессиональных знаний. Национальные требования к компетентности специалистов (NCB — SOVNET NationalCompetence Baseline Version 3.0).
• [13] См.: Управление проектами. Основы профессиональных знаний. Национальные требования к компетентности специалистов (NCB — SOVNET NationalCompetence Baseline Version 3.0).
• [14] Приводится по: Руководство к своду знаний но управлению проектами(Руководство РМВОК).
• [15] Приводится по: Савченко Я. В., Евсеева М. В. Особенности управления государственно-частным партнерством на региональном уровне с использованием проектного и процессного подходов.