Виды ответственности, применяемые к государственным служащим

Государственный служащий в обычном своем проявлении является гражданином государства. И на него как субъекта общей компетенции распространяются все правила, действующие в государстве. Таким образом, за пределами государственной службы: дома, на отдыхе, в общественных местах, где лицо не может проявлять законным образом качества государственного служащего, оно отвечает за свои действия как обычный гражданин. Одновременно государственный служащий является лицом, обладающим специальной компетенцией, при этом его права, обязанности, а также ответственность приобретают специфические черты, связанные с его государственной деятельностью. Особенность статуса государственного служащего — его специальная ответственность, применяемая к нему на государственной службе или в связи с его государственной службой.

В первом случае, когда государственный служащий действует как гражданин, к нему применяются все виды юридической ответственности как к гражданину. Во втором случае, когда государственный служащий находится при исполнении своих государственных обязанностей, к нему могут быть применены только специальные виды ответственности, связанные с его государственной деятельностью и прописанные в нормах права, регулирующих поведение государственного служащего.

Чаще всего законодательство о государственной службе и в Российской Федерации нечетко устанавливает или отражает вид ответственности, применяемой к государственному служащему в случае совершения им правонарушения на государственной службе. Например, ч. 4 ст. 20 Закона № 79-ФЗ гласит: "Гражданский служащий, виновный в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других гражданских служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, несет ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами". При всем разнообразии научных определений понятия ответственности и многочисленности предлагаемых ее видов (налоговая, земельная, и т.д.) в целях настоящей работы можно считать, что к государственным служащим применяются практически все известные виды юридической ответственности.

Особенность классификации государственных служащих, разделенных Федеральным законом "Об основах государственной гражданской службы Российской Федерации" на занимающих государственные должности и занимающих государственные должности государственной службы, побудила профессора Д. Н. Бахраха предложить новый вид ответственности, которая должна применяться к лицам первой категории: "А политические государственные служащие могут быть субъектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка)". Это естественное следствие данной классификации.

В западных странах политическая ответственность применяется к высшим государственным должностным лицам и реализуется обычно в порядке особой процедуры, близкой по содержанию к импичменту.

Остается проблемой определение объективных критериев различия видов применяемой к государственным служащим ответственности — трудовой, дисциплинарной, административной и др. (табл. 4).

Таблица 4. Соотношение видов ответственности, применяемых к государственным служащим

Соотношение видов ответственности, применяемых к государственным служащим

Ответственность государственного служащего внутри органа, учреждения или организации можно назвать дисциплинарной, применяемой в соответствии с ТК РФ и законодательством о государственной службе, а вне органа, учреждения или организации — административной. Другой критерий такого различия предлагает Т. В. Щукина. Отмечая, что государственные (муниципальные) служащие несут предусмотренную Федеральными законами "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и иными законами юридическую ответственность, она находит, что "к должностным лицам применяется повышенная, более строгая ответственность в виде административной и уголовной, а на "обычных" государственных (муниципальных) служащих распространяется дисциплинарная ответственность и в определенных случаях — уголовная". Т. В. Щукина различие видов применяемой ответственности связывает с категорией государственных служащих.

Юридическим основанием административной ответственности должностных лиц выступает должностное административное правонарушение — противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершаемое им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. По мнению М. В. Ермоленко, это правонарушение "отличается от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и влекущее установленную КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях административную ответственность". Представляется, что повышенная общественная опасность — это правильная оценка социального значения действий должностного лица, наделенного государственно-властными полномочиями.

Профессиональная квалификация государственного должностного лица в концентрированном виде отражает и качество всего государственного аппарата.

В правовой доктрине Российской Федерации количество видов правовой ответственности окончательно не определено. В большинстве отраслей права и законодательства применяются четыре всеми признаваемые вида ответственности за правонарушения: дисциплинарная, административная, уголовная и гражданская. Пропагандируются и специальные виды ответственности: финансовая, земельная, конституционная и др.

Дисциплинарная ответственность. Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном российском государственном аппарате в силу ее непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения компетентным в ситуации лицом — начальником государственного служащего.

В СССР дисциплинарная ответственность государственных служащих была кодифицирована с принятием Основ дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 октября 1929 г. и Положения о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности от 20 марта 1932 г. Кроме того, существовала обширная нормативная база о дисциплинарной ответственности, отраженная в уставах или положениях о дисциплине. В законодательстве советского периода господствовала трудовая концепция ответственности государственных служащих. Основная масса рабочих и служащих государственных органов, предприятий и учреждений подлежала дисциплинарной ответственности в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка.

Специального закона о дисциплинарной ответственности государственных служащих в Российской Федерации сейчас нет, а законодательство по этому вопросу в последние годы подвергается значительным изменениям. Существуют нормы, касающиеся дисциплинарной ответственности федеральных государственных служащих, муниципальных служащих, сотрудников некоторых видов государственной службы. 6 июня 1996 г. был издан Указ Президента РФ № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", в настоящее время утративший силу и оказавшийся, по мнению Т. В. Щукиной, тоже декларативным. "Специальная дисциплинарная ответственность" установлена, например, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации".

Обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с нормативными правовыми актами и со служебным контрактом, Закон № 79-ФЗ в настоящее время относит к "служебной дисциплине на гражданской службе" (ст. 56). Хотя правильнее было бы указанное поведение государственных служащих называть соблюдением режима законности. Дисциплинарная ответственность — это ответственность по подчиненности. Возможно, поэтому повиновение установленным порядкам и вышестоящим начальникам понимается как дисциплина. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например при неправомерном приказе.

Представляет ли собой особый вид ответственности (трудовой, служебной или административной) наказание, если оно применяется судом? Этот вопрос возникает, в частности, при ознакомлении с диспозицией ч. 2 ст. 13 Закона № 58-ФЗ, которая гласит: "Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно по решению суда". Имеющийся судебный казус, правда, по отношению к судьям, гласит, что судьи при их привлечении к ответственности подпадают под дисциплинарную ответственность. Аргументация: "Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" не предусматривает возможности применения норм трудового законодательства в случаях применения дисциплинарных взысканий к судьям в виде прекращения полномочий и устанавливает специальный порядок" применения такой ответственности.

Другая точка зрения — что ответственность государственного служащего является административной — представлена А. Б. Зеленцовым: "При всей специфике привлечения к юридической ответственности за деяния в форме издания подзаконных актов и совершения действий, ущемляющих права и свободы граждан, эти деяния необходимо рассматривать как нарушения норм административного права, в частности, обязывающих госслужащих и органы управления признавать, соблюдать и защищать эти права в процессе отправления административной власти и, следовательно, не могут не быть административными правонарушениями". Действительно, административное право как отрасль обладает той отличительной особенностью, что административная власть реализуется через применение двух видов ответственности, административной и дисциплинарной. Однако оба эти вида ответственности при идентичности субъектов ответственности радикально различаются характером подчиненности: при административной ответственности нарушитель не подчинен органу административной юрисдикции, а при дисциплинарной — они находятся в служебном подчинении.

Сложнее определиться, если органом, применяющим ответственность, является суд.

Однако А. В. Сергеев доказывает, что единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Он критикует точку зрения о возможности наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления). По его мнению, "поступки, порочащие честь и достоинство гражданских служащих, нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, поскольку они охватываются понятием дисциплинарного проступка".

Таким образом, проблема соотношения различных видов ответственности государственных служащих требует дальнейшего изучения.

В ряде нормативных правовых актов закреплено, что применение дисциплинарной ответственности предполагает состояние субъектов этого правоотношения в отношениях непосредственного подчинения. Понятие непосредственного подчинения было раскрыто в ст. 16 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ "О выборах президента Российской Федерации", в настоящее время утратившего силу. Данным Законом было предусмотрено: "Под непосредственным подчинением в настоящем Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых первый обладает в отношении последнего властно-распорядительными полномочиями, т.е. имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий имеет право отдавать ему приказы, распоряжения, давать указания, обязательные для исполнения, применять меры поощрения и дисциплинарного взыскания".

Поскольку трудовое законодательство распространяется на государственных служащих с учетом правил, установленных законодательством о государственной службе, то в отношении ответственности государственного служащего действуют чаще всего оба эти источника дисциплинарной ответственности.

Положительными качествами дисциплинарной ответственности являются оперативный характер ее применения, моральное влияние на сотрудника и его коллектив, а среди недостатков отметим ее ведомственный характер: хотя служащий и приучается повиноваться своему начальнику, народ, в интересах которого и должен действовать государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования. Публичной регистрации дисциплинарной ответственности нет.

Дисциплинарная ответственность нехороша еще и тем, что часто правонарушение служащего не замечается его руководителем, а иногда им и разделяется. А ничто так не разлагает народ и служащих, как отсутствие последствий правонарушения, отсутствие наказания. Внешний по отношению к месту службы государственного служащего государственной орган административной юстиции в этом отношении более беспристрастен, он проводит унифицированную правоприменительную практику и не может оставить без внимания или логического завершения поступившее дело, поскольку истец там активен.

Наконец, есть еще один вариант применения дисциплинарной ответственности в административном порядке, не предусмотренный в законодательстве о государственной службе: утрата доверия. Такая феодальная мотивировка основания увольнения сотрудника государственной службы применена, например, в Указе Президента РФ от 26 января 1994 г. № 219 "О главе администрации города Омска":

"В связи с тем, что глава администрации города Омска Шойхет Ю. Я. систематически совершал действия, направленные на дестабилизацию политической и экономической ситуации в городе, неоднократно допускал превышение своих полномочий, а также в связи с утратой доверия населения города постановляю:

  • 1. Освободить Шойхета Юрия Яковлевича от должности главы администрации города Омска.
  • 2. Поручить главе администрации Омской области Полежаеву Л. К. произвести назначение главы администрации города Омска".

Поскольку город по современному законодательству не является государственной структурой, к государственной службе должность главы города не относится, он избирается населением, вторжение Президента страны в эту область становится незаконной. В отношении выборной должности "доверие населения" не равнозначно доверию президента. Это продемонстрировали, например, выборы в Нижнем Новгороде в марте 1998 г., когда население избрало мэром Андрея Климентьева, а администрация Президента РФ инициирует возбуждение в отношении него уголовного дела.

Административная ответственность. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ). В ряде случаев, например в области воинского учета, она не касается ответственности военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов. Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами (ст. 2.5 КоАП РФ).

Административная ответственность государственных служащих выгодно отличается от дисциплинарной тем, что она имеет внешний характер по отношению к государственному служащему, следовательно, орган, ее применяющий, не связан иерархическими обстоятельствами, отсутствует служебная подчиненность контролера и правонарушителя. Кроме того, она сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа — преобладающего вида административных наказаний. Еще одно отличие состоит в том, что административная ответственность фиксируется в государственных органах, так как административное нарушение предполагает возможность рецидива и при повторном совершении аналогичного проступка нарушитель несет повышенную административную или даже уголовную ответственность (но только если правильно налажен учет совершенных административных правонарушений).

В настоящее время на основании постановления Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 483 МВД России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц.

Ю. Н. Старилов отмечает следующую особенность административной ответственности: "Основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности". В связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисциплинарном и в административном порядке.

Во избежание нарушения принципа "одно наказание за одно правонарушение" необходимо провести четкую границу между административной и дисциплинарной ответственностью. В отношении государственных гражданских служащих, по мнению А. В. Сергеева, определенной причиной таких нарушений является то, что действующее законодательство предусматривает возможность привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за поступки, порочащие его честь и достоинство. "Представляется, что такие поступки нельзя рассматривать в качестве самостоятельного основания дисциплинарной ответственности, так как они охватываются понятием дисциплинарного проступка". Автор обосновывает свой вывод тем, что единственным основанием дисциплинарной ответственности гражданских служащих является дисциплинарный проступок. Ученые, допускающие возможность наступления дисциплинарной ответственности за правонарушения иных видов (административные правонарушения, уголовные преступления) не учитывают общие положения теории юридической ответственности, их позиция неизбежно приводит к смешению различных самостоятельных видов юридической ответственности.

Имеют место случаи, когда должностное лицо совершает административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Своими неправомерными действиями государственный служащий влечет ответственность представляемого им субъекта, государства. Дискредитация воли государства неправомерными действиями представляющего его должностного лица карается повышенной по сравнению с гражданином суммой штрафа.

Административная ответственность государственных служащих закрепляется в основном КоАП РФ. Определенное противоречие в законодательстве обнаруживает Т. В. Щукина: "С одной стороны, сложно детализировать составы административных правонарушений, где субъектами будут выступать государственные (муниципальные) служащие, не являющиеся должностными лицами (например, консультант отдела). Но в то же время консультант отдела при проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности вправе предоставлять каждому претенденту на должность необходимую информацию. В случае ее непредоставления административную ответственность будет нести его непосредственный начальник (должностное лицо)". Таким образом, согласно действующему законодательству может происходить подмеченное Т. В. Щукиной раздвоение ответственности: проступок совершает одно лицо, а ответственность несет другое.

Особенностью правового статуса должностного лица по КоАП РФ является то, что оно действует не от своего имени, а от имени соответствующих органов. Тогда как правильнее было бы — от имени государства. Из указанного положения следует, что субъектом ответственности за действия должностного лица является государственный орган, организация, от имени которой выступает данное должностное лицо. Значит для управляемых субъектов административного права — гражданина, юридического лица — отставка или физическое отсутствие должностного лица, совершившего, по мнению гражданина, неправомерные действия, не имеет значения. Иски надо предъявлять органам, в штате которых состояло должностное лицо, и возмещение за ущерб должны выплачивать именно они.

Кодекс РФ об административных правонарушениях не проводит жесткого разграничения должностных лиц и их полномочий на применение административных взысканий в зависимости от их принадлежности к различным ветвям власти. Так, административными полномочиями на урегулированные КоАП РФ административные действия обладают как должностные лица федеральных органов исполнительной власти, так и судьи, судебные приставы, прокуроры, работники Центрального банка РФ и т.д.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности заданное правонарушение юридическое лицо (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ).

Важным противоречием, пока закрепленным в Конституции РФ, является то, что административные, властные отношения почему-то находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в то время как вопросы гражданского права, торговли, спекуляции, значительно менее важные для правового порядка в стране, отнесены к общефедеральным. Это положение привлекает внимание М. А. Ермоленко, и она предлагает: "Без уяснения новых федеративных реалий российского государства невозможно создание законодательства об административной ответственности, отвечающего требованиям современности. Вопрос разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности остается дискуссионным в научной литературе из-за нечеткости его определения в Конституции РФ. Выбранный законодателем вариант, который нашел отражение в КоАП РФ, требует дальнейшего совершенствования. В частности, в Кодекс необходимо включить отдельную статью, определяющую предметы ведения субъектов РФ, закрепив за ними право устанавливать лишь административную ответственность юридических лиц и должностных лиц (по правонарушениям, не включенным в КоАП РФ). Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим административную ответственность граждан, должен быть КоАП РФ".

Действиями (бездействием) государственного служащего в качестве должностного лица могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать за свой счет. И тогда встает проблема ответственности государственного органа, являющегося местом службы данного лица, или государства в целом. Перед лицом возможных убытков возникают проблемы допуска отдельных граждан к тому или иному виду государственной службы, учета его правонарушений, соизмерения качеств служащего с риском для общества от выполнения им своих обязанностей. Декларация равенства прав граждан на занятие государственных должностей здесь неуместна.

Всякое применение ответственности, в том числе административной, — в общем-то болезненный процесс. К. С. Вельский, совершенствуя само понятие административной ответственности, включает в него обязанность юрисдикционного органа применять административную ответственность только при совершении закрепленной КоАП РФ процедуры. При этом соблюдается право правонарушителя быть выслушанным.

При вторичном привлечении к административной ответственности учитывается административный рецидив. Термин "административный рецидив" обычно в административно-правовой литературе не используется, вместо него применяются термины "срок давности" или "срок погашения административного взыскания".

Как решение спорного случая квалификации деяния в отношении рецидива приводим пример из практики Верховного Суда РФ. На вопрос, подлежит ли должностное лицо привлечению к административной ответственности по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ в случае, если к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении истек годичный срок, в течение которого это лицо считалось подвергнуты административному наказанию за совершенное ранее аналогичное административное правонарушение, Верховный Суд отвечает следующим образом: "Часть 2 ст. 5.27 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение. В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. Таким образом, для квалификации действий должностного лица по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ имеет значение совершение им нарушения законодательства о труде и об охране труда в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания за аналогичное административное правонарушение. Истечение указанного годичного срока к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении на квалификацию действий лица по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ не влияет". Верховный Суд высказал обоснованную позицию, что ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ содержит специальную диспозицию, учитывающую повторность.

В системе видов ответственности административная является относительно мягкой, предусматривающей чаще всего штраф, т.е. материальное наказание должностного лица. И это довольно действенное средство, не влекущее судимость и не порочащее человека, как это происходит при уголовной ответственности. Так что расширение именно административной ответственности в противовес уголовной можно было бы признать предпочтительным направлением развития законодательства об ответственности государственных служащих.

Уголовная ответственность. Уголовная ответственность является наиболее тяжелым видом ответственности в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов в качестве санкции предусматривает лишение свободы, большие штрафы, а исполнение ответственности влечет последствие в виде судимости. Судимость в некоторых законодательно определенных случаях ограничивает возможности лица пользоваться отдельными правами человека и гражданина.

Наиболее распространенное преступление, связанное с государственной службой, — злоупотребление должностными полномочиями — предусмотрено ст. 285 УК РФ. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет (ч. 1 ст. 285 УК РФ). При наличии отягчающих обстоятельств наказание может увеличиваться до десяти лет лишения свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Другим и, пожалуй, более распространенным уголовным преступлением должностного лица является превышение должностных полномочий, наказание за которое предусмотрено ст. 286 УК РФ. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается аналогично преступлению, предусмотренному ст. 285 УК РФ. Это наказание трудно квалифицируется в связи с предоставленным государственному служащему естественным правом усмотрения и оценки конкретной обстановки при совершении им властных операций. В результате часто суд переквалифицирует уголовно наказуемые деяния должностных лиц.

Уголовно наказуемым является и служебный подлог (ст. 292 УК РФ), т.е. внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности. Такие действия наказываются штрафом до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Подвержено уголовно-правовому воздействию и неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ), довольно часто допускаемое на практике. Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

М. В. Погребной утверждает, что "совершить преступление от имени государства невозможно", государство не уполномочивает своих государственных служащих на совершение преступления. Значит, и ответственность может нести только то лицо, действия или бездействие которого повлекли убыточные последствия. Интересным последствием такого тезиса может стать признание претензий политически репрессированных к государству в целом несостоятельными, так как отвечать должны только лица, занимавшие государственные посты, а не государство в целом. Вина, в том числе политически репрессированных, в том, что у них было такое правительство, каким оно было.

Важным принципом международного уголовного права является то, что должностное положение лица, совершившего преступление по международному уголовному праву, не освобождает его от уголовной ответственности, — отмечает Л. В. Иногамова-Хегай. Международные преступления и многие преступления международного характера совершаются должностными лицами, в том числе первыми лицами государства. При распространении на этих лиц иммунитета от судебного преследования установление уголовной ответственности по международному уголовному праву во многом потеряло бы смысл, поскольку реализовать уголовную ответственность в отношении таких персон оказалось бы невозможно. Принцип этот был закреплен в ст. 7 Нюрнбергского трибунала: "Должностное положение подсудимых, их положение в качестве глав государств и ответственных чиновников различных правительственных ведомств не должно рассматриваться как основание к освобождению от ответственности или смягчению наказания". В Уставах по бывшей Югославии (ст. 7) и Руанде (ст. 6), Римском Статуте Международного Уголовного Суда (ст. 27) отмечается недопустимость ссылки на должностное положение лица как на обстоятельство, освобождающее его от уголовной ответственности, либо смягчающее наказание. Международное законодательство, как видим, пошло дальше национального, оно уже не признает иммунитет должностного лица, имеющийся во внутреннем законодательстве суверенных государств.

Материальная ответственность. Никакой государственный служащий законным путем не может достигнуть такого уровня материального благосостояния, которое давало бы ему возможность в случае причинения ущерба государству рассчитаться с ним из своих собственных материальных запасов. Поэтому государственно организованное общество всегда очень рискует, давая согласие на занятие тем или иным лицом государственной должности, так как на государственной должности от имени всего народа недобросовестный служащий может причинить громадные убытки неумелым или умышленно преступным исполнением своих обязанностей.

Статья 53 Конституции РФ предусматривает право каждого на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти или их должностных лиц. В сущности, отношения, вытекающие из административных правоотношений, не являются предметом гражданского законодательства, но в Российской Федерации ст. 16 и 1069 ГК РФ предусматривают имущественную ответственность за убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону акта государственного органа. Ответственность Российской Федерации или соответствующего субъекта РФ в этом случае разделена.

Возмещение имущественного ущерба и морального вреда, причиненных административным правонарушением, предусмотрено ст. 4.7 КоАП РФ. При отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания судья вправе решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. По делу об административном правонарушении, рассматриваемому и судьей, и иными уполномоченными органами или их должностными лицами, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается в порядке гражданского судопроизводства.

Также в порядке гражданского судопроизводства решается вопрос о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением должностного лица. Возможность применения такой ответственности закреплена в ст. 4.7 КоАП РФ.

При этом в судебной практике, зачастую методом судебного толкования, не проводится отличие статуса должностного лица от статуса иного государственного служащего, в ряде последних документов правительства называемого "работайком", при применении материальной ответственности за вред, причиненный ненадлежащим исполнением служебных обязанностей.

В судебной практике моральный вред от действий должностных лиц также возмещается. Так, известен случай взыскания морального вреда в 10 тыс. руб., обращенного на Минфин России, за счет казны Российской Федерации в качестве компенсации морального вреда, возникшего из-за содержания гражданина в изоляторе временного содержания по ошибке, как однофамильца другого лица, совершившего убийство.

Передача решения вопроса о компенсации морального вреда в суд в порядке гражданского судопроизводства мотивируется учеными тем, что суду при разрешении такого вопроса "необходимо выяснить, чем подтверждается факт причинения потерпевшему нравственных и физических страданий, при каких обстоятельствах и какими действиями (бездействием) они нанесены, какие нравственные и физические страдания перенес потерпевший, в какой сумме или иной материальной форме он оценивает их компенсацию и другие обстоятельства, значимые для дела". В то же время судебная практика трактует данные процессуальные действия иначе: в случае нарушения нематериальных благ незаконными действиями государственных органов причинение морального вреда предполагается и доказыванию подлежит лишь размер денежной компенсации.

Материальная ответственность государственного служащего, по сути, не является административной ответственностью, хотя и штраф, и возможность прямого взыскания ущерба предусматриваются КоАП РФ. Тот факт, что в КоАП РФ включена, в частности, ст. 27.1, устанавливающая, что вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (например, доставлением, задержанием, изъятием вещей и документов и т.д.), подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, — говорит о не вполне оправданном расширении законодателем гражданского судопроизводства на область административных, властных отношений, которые, в сущности, должны регулироваться самостоятельной областью правоведения — административным процессом со своим административно-процессуальным кодексом.

Проявлением непонимания того факта, что государственный служащий несет ответственность за убытки, причиненные гражданам, является, в частности, правовая практика середины 2000-х гг., когда в результате многочисленных террористических актов в августе-сентябре 2004 г. пострадало большое количество российских граждан, было разрушена большое количество зданий и нанесен иной материальный ущерб правам и интересам граждан и юридических лиц. Ущерб возникает обычно в результате неквалифицированного функционирования государственного аппарата, отсутствия профилактической работы. Но возмещение, которое власти предлагают пострадавшим, тоже обычно имеет характер благотворительности и предлагается в фиксированной сумме, не покрывающей убытки. Пока не учитываются в должной мере ни положения обязательного страхования граждан, ни суть возмещения, заключающаяся в судебном или ином порядке определения размера ущерба, в соответствии с которыми необходимо определять сумму компенсации пострадавшим.

"Казна Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, возместив вред (в том числе моральный), причиненный сотрудником системы МВД России, имеют право предъявить к виновному сотруднику, причинившему вред в результате превышения мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, регрессные требования", — отмечает Е. М. Донцов'.

Иные виды ответственности. В научной литературе часто используются и пропагандируются виды ответственности, связанные с отраслевым строением системы права в Российской

Федерации: налоговая, земельная, договорная и др.! Само их наличие имеет дискуссионный характер. К государственному служащему имеют отношение лишь некоторые.

Не так давно появилась новая форма наказания, связанная с решением властей США не выдавать визу для въезда в США российским чиновникам, замешанным в коррупции. Например, по инициативе США возглавлявший Минатом в 1998— 2001 гг. Евгений Адамов был арестован в мае 2005 г. в Берне по обвинению в присвоении крупных денежных средств, выделенных России для обеспечения безопасности ядерных объектов. В случае признания виновным в США он мог быть осужден на срок до 60 лет лишения свободы. Будучи экстрагированным в Россию, он был приговорен к четырем годам условно. Арестованный в Таиланде по инициативе США российский предприниматель Виктор Бут уже находится под уголовным преследованием в этой стране.

А. В. Сергеев предлагает новый вид юридической ответственности — штрафную ответственность. Рассматривая теоретические аспекты разграничения административной и дисциплинарной ответственности гражданских служащих за правонарушения, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) возложенных на них должностных обязанностей, он отмечает затруднения правоприменителей, обусловленные "принципиальной схожестью должностных административных правонарушений гражданских служащих и их дисциплинарных проступков, которые посягают на одинаковые объекты и обладают примерно одинаковым характером и степенью общественной опасности". Отсюда автор выводит возможность интеграции должностных правонарушений гражданских служащих, не являющихся уголовными преступлениями, в рамках одного вида штрафной юридической ответственности, а не двух, что имеет место в настоящее время.

Подобный же подход строгой терминологической точности можно применить и к термину "уставная дисциплинарная ответственность". А. В. Сергеев находит, что спецификой уставной ответственности в сравнении с дисциплинарной ответственностью для применения к государственным служащим является расширенная трактовка понятия дисциплинарного правонарушения. "Помимо виновного нарушения трудовой дисциплины дисциплинарная ответственность могла наступать за проступки, совершенные не при исполнении служебных обязанностей и не являющиеся невыполнением служебных функций (например, нарушение правил поведения на определенной уставами о дисциплине территории в нерабочее время), а также за проступки, порочащие честь и достоинство отдельных категорий работников и несовместимые с их статусом". Однако указанные автором основания являются все же недостаточными для конструирования специального вида ответственности государственных служащих.

Интересно предложение о выделении возмещения морального вреда в самостоятельный вид правовой ответственности по отношению к деятельности государственных служащих и государственных органов. Часть 16 ст. 70 Закона № 79-ФЗ предусматривает, что в случаях увольнения с гражданской службы и по некоторым другим основаниям суд вправе по письменному заявлению гражданского служащего вынести решение о возмещении в денежном выражении причиненного ему морального вреда. Размер возмещения определяется судом. Мораль оценивается в деньгах, и наказание отсрочено судебной волокитой. В настоящее время возмещение морального вреда специальным видом правовой ответственности не является.

Заслуживает поддержки точка зрения Е. Г. Бабелюк, которая считает, что материальная ответственность государственных служащих должна быть определена в законе.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >