Зарубежный опыт организации бюджетного процесса

Постоянное совершенствование бюджетного процесса характерно не только для России, но и для большинства государств с развитой экономикой и других стран. Направления оптимизации бюджетных отношений затрагивают процессы мобилизации ресурсов в бюджетную систему, их использование и достижение финансовой устойчивости сектора государственных и муниципальных финансов. Одним из важнейших этапов бюджетного процесса является планирование, поскольку от качества выполнения проектов бюджетов зависит состояние экономики и социальной сферы. Поэтому важно разрабатывать реалистичные прогнозы, а также ставить достижимые цели по результативности и эффективности. Многое зависит от методики планирования.

В государствах с развитой экономикой (Австралия, Новая Зеландия, Великобритания и Нидерланды) бюджеты формируются с использованием метода начисления — затратного подхода и кассового метода. Однако в целом предпочтение отдается кассовому методу, хотя специалисты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Всемирного банка рекомендуют использовать метод начисления для качественного программно-целевого бюджетирования. Безусловно, что сметный или кассовый подход позволяет увязать доходные и расходные статьи бюджетов. Этого сложно добиться, применяя вторую методику. Для решения этой проблемы финансовые органы зарубежных стран практикуют модификацию метода начисления, при которой учет и планирование ведутся только в отношении расходной части бюджета, в то время как в отношении его доходной части учет и планирование продолжают вестись по кассовому методу.

Финансовые и другие исполнительные органы власти примерно в 75% стран, входящих в ОЭСР, включают информацию, характеризующую результаты их деятельности, в бюджетную документацию, что отражает интеграцию элементов ориентированности на результат в бюджетный процесс. Такая практика была реализована в ходе структурных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия), в рамках отдельных программ по «точечной» или частичной модернизации системы управления государственных финансов, не затрагивая фундаментальных основ системы управления (Дания, Ирландия, Канада, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швеция) и отдельными инициативами по совершенствованию системы управления государственными финансами (Германия, Норвегия, Швейцария)[1].

Вторая проблема использования метода начисления возникает из-за необходимости соблюдения требований некоторых международных правовых документов (Маастрихтского договора и Пакта стабильности и роста) по ведению бухгалтерского учета по кассовому методу, а не по методу начисления. Поэтом}' тенденцией совершенствования бюджетного планирования является сближение стандартов по ведению корпоративной и бюджетной отчетности. Единая методика в государственном и частном секторе экономики позволит увязать источники мобилизации (доходы) с бюджетными расходами.

Большинство зарубежных стран не могут похвастаться повсеместным внедрением бюджетирования, ориентированного на результат. Планируемые показатели деятельности органов власти остаются связанными со структурой расходов бюджетов лишь частично. В число стран, которые заявляют о полной связи расходов бюджета с целевыми параметрами бюджетных услуг, входят Италия, Люксембург, Новая Зеландия, Турция, Бразилия и Чили, а с целевыми параметрами общественного эффекта — только Италия, Турция и Бразилия. В целом наблюдается тенденция более глубокой вовлеченности законодательной власти в процесс обсуждения утверждения измеряемых целей правительства, центральных министерств привязкой к объемам финансирования.

В ряде стран формат бюджета предполагает прямую связь между целевыми показателями и объемом выделяемых бюджетных ресурсов, однако в большинстве государств финансовые органы ограничиваются простым включением в бюджетную документацию данных о планируемых целевых показателях или иной информации, характеризующей результаты работы органов власти. При этом международный опыт встраивания ориентированности на результат в систему управления финансами в органах власти можно условно разделить на оригинальные разработки нескольких передовых стран с англосаксонской правовой традицией и на опыт их адаптации в других странах.

Как и в России, планирование расходов осуществляется министерствами и структурными подразделениями, которые отвечают за функционирование определенной отрасли. Что касается инвестиционных затрат бюджета, то тут признается необходимость интеграции инвестиционного планирования в общий процесс бюджетного планирования и формирование инвестиционных планов (программ) на базе средне- и долгосрочных программ и планов развития.

Модернизация бюджетного процесса происходила во многих государствах. Наиболее эффективными по оценке экспертов признаются достижения правительств Австралии, Великобритании, Канады, Новой Зеландии и США. Поскольку там наиболее эффективно работает система инструментов для «привязки» результатов деятельности органов власти на различных уровнях бюджетной системы к стадиям бюджетного процесса.

Во Франции и Японии органы исполнительной власти только с 2001 г. стали формировать и опубликовывать отчеты по эффективности и результативности своей работы, а в Германии такие эксперименты проводились в 1990-е гг. Передовым стал опыт Новой Зеландии в разделении функций собственника государственных учреждений и заказчика бюджетных услуг с заключением формальных контрактов и расширением финансовой гибкости государственных организаций. Эта практика была принята для совершенствования бюджетных отношений Великобританией, Канадой, США.

Различия в организации бюджетного процесса наблюдаются не только на стадии планирования, но и при рассмотрении проекта закона о бюджете. В ряде государств законодательное собрание не принимает бюджет в целом, а в основном голосует по размерам расходов, принимая величину доходов как факт. Однако законодатели могут повлиять на принятую налоговую политику, но без жесткой привязки к годовому бюджетному циклу (например, в США).

Такой подход вошел в повсеместную практику в США с 1993 г. и активно реализуется до сих пор. В рамках бюджетного процесса в США формируются следующие документы:

  • • стратегические планы (не менее пяти лет) с указанием целевых индикаторов и общественного эффекта;
  • • ежегодные планы и отчеты о деятельности ведомств.

Эти документы рассматриваются конгрессом, президентом и финансовым ведомством. При чем целевые ориентиры результативности и эффективности в США были включены только в 2003 г.

Современные проблемы мировой экономики негативно воздействуют на финансовую устойчивость бюджетных систем различных государств. Это связано с оказанием поддержки корпоративному сектору, домохозяйствам, снижением деловой активности. Однако в рамках бюджетного процесса возникает серьезная проблема — несоблюдение бюджетной дисциплины и пересмотр ее параметров в сторону большей свободы долговой политики. Это уже сейчас привело к дефолту Греции и Чили. Поэтому становится очевидным, что соблюдение платежной и бюджетной дисциплины может быть достигнуто через ужесточение контроля за каждым направлениям расходования бюджетных ресурсов и его оправданностью. Кроме того, требуется совершенствовать систему аудита результативности, который позволит проверить достоверность и качество информации об итогах деятельности исполнителей — субъектов бюджетного процесса в сравнении с целевыми показателями.

  • [1] Управление региональными и муниципальными финансами / под ред. В. В. Климанова, А. А. Климова. С. 20.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >