Административное юстиционное процессуальное право

Институт административно-процессуальной регламентации административно-правовой защиты и административно-правового разрешения споров объединяет административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) административно-публичных органов по разрешению административных дел о правовой защите нарушенных прав и законных интересов физических лиц и организаций и об урегулировании юридических споров, возникающих в административно-публичной сфере, посредством применения в отношении участников указанных дел мер административно-правовой защиты и мер административно-правового разрешения споров {административно-правового арби- трирования), а также определяющие взаимное процессуальное положение указанных органов и участников названных дел — административное юстиционное процессуальное право.

Нормы указанного института определяют порядок осуществления административного юстиционного процесса.

Административный юстиционный процесс — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению административных дел о правовой защите нарушенных прав и законных интересов физических лиц и организаций и об урегулирова- нии юридических споров, возникающих в административно-публичной сфере, посредством применения в отношении участников указанных дел мер административно-правовой защиты и мер административно-правового разрешения споров (административно-правового арбитрирования).

В структуре указанной административно-процессуальной деятельности государства, направленной на разрешение возникающих между субъектами различных правоотношений юридических споров и на защиту прав и законных интересов этих субъектов, можно выделить два направления такой деятельности:

  • 1) разрешение жалоб физических лиц и организаций на решения (правовые акты), действия (бездействие) органов и должностных лиц публичной администрации, иных административно-публичных органов, а в некоторых случаях, предусмотренных действующим законодательством, и других субъектов (физических и юридических лиц), нарушающих их права и законные интересы;
  • 2) разрешение юридических споров (разногласий), возникающих между физическими лицами и (или) организациями, а также между административно-публичными органами по поводу возникновения и реализации их прав и законных интересов в рамках различных материальных и процессуальных правоотношений.

В рамках названных видов административно-процессуальной деятельности разрешаются административные дела, связанные с урегулированием юридических конфликтов.

В общей теории права под юридическим конфликтом в узком смысле понимается противоборство субъектов права (участников правоотношений) с противоречивыми правовыми интересами, возникающее в связи с созданием, реализацией, применением, изменением, нарушением либо толкованием нрава[1].

Административно-правовой конфликт как разновидность юридического конфликта определяется в литературе как противоборство между субъектами административно-правовых отношений, возникающее в связи с реализацией, нарушением, применением либо различным пониманием и толкованием норм административного права[2].

Очевидно, что рассматривая дела по административным жалобам и дела по юридическим спорам, компетентные административно-публичные органы разрешают возникшие в рамках этих дел между субъектами соответствующих материальных и процессуальных правоотношений юридические, в том числе административно-правовые, конфликты.

Исходя из характера возникающих юридических конфликтов, предопределяющего основания возбуждения административных дел соответствующей категории и процессуальных особенностей разрешения этих дел в рамках указанных выше направлений (видов) административно-процессуальной деятельности, в структуре административного юстиционного процесса, с нашей точки зрения, возможно выделение двух видов производств:

  • 1) производство по разрешению административных жалоб {административно-защитное производство);
  • 2) производство по разрешению юридических споров между физическими лицами и (или) организациями, а также между административнопубличными органами (административно-арбитражное производство).

Основными критериями разграничения выделенных в структуре административного юстиционного процесса двух видов производств (административно-защитного и административно-арбитражного) являются следующие их особенности.

Характер юридического конфликта, предопределяющий основания для возбуждения соответствующего производства — административно-защитного или административно-арбитражного.

Так, основанием для возбуждения производства по разрешению административных жалоб является юридический конфликт, возникший между лицом (физическим лицом или организацией) и административно-публичным органом (его должностным лицом), принявшим в отношении указанного лица властное решение (правовой акт) либо совершившим в отношении его административно-правовое действие (бездействие). Данный конфликт характеризуется выражением несогласия лица с указанным решением, действием (бездействием), принятым (совершенным) административно-публичным органом в односторонне властном порядке. В рассматриваемом случае лицо протестует против такого не соответствующего, с его точки зрения, закону и нарушающего принадлежащие ему субъективные права и законные интересы односторонне властного волеизъявления административно-публичного органа (его должностного лица).

В отличие от производства по разрешению административных жалоб, основанием для возбуждения производства по разрешению юридических споров между физическими лицами и (или) организациями является наличие возникшего между равноправными участниками правоотношения, например гражданского, разногласия по поводу субъективного понимания ими взаимных прав и обязанностей, выражающего столкновение равных и в то же время разных волеизъявлений каждого из этих участников.

Исходя из характера рассмотренных выше видов юридических конфликтов, разрешаемых в рамках административно-конфликтного процесса, а именно выражения несогласия лица с решением, действием (бездействием) административно-публичного органа (его должностного лица) и юридического спора, выделяются и соответствующие процессуальноправовые способы обращения в компетентные административно-публичные органы за разрешением этих конфликтов. Применительно к первому виду юридического конфликта таким способом является подача административной жалобы, а применительно ко второму — обращение с заявлением о разрешении юридического спора.

Соответственно, на основании административной жалобы компетентным административно-публичным органом возбуждается производство по разрешению административных жалоб, которое, исходя из характера обращения и назначения данного производства, может быть поименовано административно-защитным. В рамках данного производства осуществляется именно административно-правовая защита нарушенных односторонним административно-властным волеизъявлением субъективных юридических прав и законных интересов жалобщика. На основании же заявления о разрешении юридического спора возбуждается производство по разрешению юридических споров между физическими лицами и (или) организациями, которое, исходя из характера обращения и назначения данного производства, может быть названо административно-арбитражным.. В рамках этого производства компетентный административно-публичный орган разрешает возникший между участниками дела юридический спор, т.е. по существу выступает в роли административного арбитра.

Основные процессуальные особенности разрешения административных дел по административным жалобам и административных дел по юридическим спорам сводятся, на наш взгляд, к следующему.

  • 1. В производстве по разрешению административных жалоб бремя доказывания соответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону или иному НПА возлагается на административно-публичный орган (его должностное лицо). Заявитель жалобы (жалобщик) обязан представить лишь доказательства нарушения обжалуемым решением, действием (бездействием) его субъективных юридических прав и законных интересов. В производстве по разрешению юридических споров на обе стороны по делу — заявителя и ответчика — возлагается обязанность представления доказательств, на которых они основывают свои взаимные требования и возражения как относительно фактической, гак и относительно юридической стороны дела.
  • 2. В производстве по разрешению административных жалоб административно-публичный орган, рассматривающий дело по жалобе, даст юридическую оценку соответствия обжалуемых решения (правового акта), действия (бездействия) административно-публичного органа (его должностного лица) подлежащим применению по существу дела закону или иному НПА. В отношении жалобщика оцениваются только его доводы и представленные в их обоснование доказательства о нарушении ответчиком его субъективных юридических прав и законных интересов. В производстве по разрешению юридических споров административно-публичный орган, рассматривающий спор, дает правовую оценку поведению обеих сторон по делу — заявителя и ответчика, законности и обоснованности всех совершенных ими в рамках спорного правоотношения действий.
  • 3. Решение, принимаемое компетентным административно-публичным органом по жатобе, рассмотренной в рамках производства по разрешению административных жалоб, урегулирует возникший юридический конфликт нс прямо, а опосредованно, т.е. посредством признания незаконными обжалуемого решения, действия (бездействия) ответчика и возложения на него соответствующих обязанностей, направленных на обеспечение правильного и законного разрешения первичного административного дела, по результатам рассмотрения которого была подана административная жалоба. Решение, принимаемое компетентным административно-публичным органом по заявлению о разрешении юридического спора, рассмотренному в рамках соответствующего производства, непосредственно определяет права и обязанности сторон по делу, и для его реализации не требуется совершения каких-либо дополнительных административно-правовых действий или принятия (издания) дополнительных административно-правовых актов.

В системе административного юстиционного процессуального права представляется возможным выделить два субипститута:

  • 1) субинститут административно-процессуальной регламентации административно-правовой защиты — административное защитное процессуальное право;
  • 2) субинститут административно-процессуальной регламентации административно-правового разрешения споров — административное арбитражное процессуальное право.

Рассмотрим далее каждый из выделенных субинститутов.

Субинститут административно-процессуальной регламентации административно-правовой защиты, объединяющий административно-процессуальные нормы, регламентирующие деятельность (действия и решения) административно-публичных органов по разрешению административных дел о юридической защите прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, нарушенных правовыми актами, действиями (бездействием) других органов и должностных лиц публичной администрации, административно-публичных органов, иных физических лиц и организаций посредством применения мер административно-правовой защиты, а также нормы, определяющие взаимное процессуальное положение указанных органов и участников названных дел.

Нормы данного субинститута определяют порядок осуществления производства по разрешению административных жалоб (административнозащитного производства).

Производство по разрешению административных жалоб (административно-защитное производство) — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов и должностных лиц по разрешению на основе административных жалоб административных дел, связанных с юридической защитой прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций, нарушенных правовыми актами, действиями (бездействием) органов и должностных лиц публичной администрации, физических лиц и организаций, посредством применения мер административноправовой защиты и административно-правового восстановления.

Общие правовые основы рассматриваемого производства лишь частично определены Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный Закон регламентирует, во-первых, порядок рассмотрения не только жалоб, но и предложений и заявлений, а во-вторых, его действие распространяется только на граждан. Таким образом, общие правовые основы административного порядка рассмотрения жалоб организаций на действия (бездействие) и решения (правовые акты) административно-публичных органов федеральным законодательством не определены. Помимо названного выше Закона порядок разрешения административных жалоб в рамках осуществления отдельных видов административно-публичной деятельности определяется соответствующими федеральными законами, например Налоговым кодексом РФ, Законом о таможенном регулировании, федеральными законами от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и основанными на них иными НПА, в частности административными регламентами различных федеральных органов исполнительной власти[3]. Кроме того, Правительством РФ были утверждены правила рассмотрения жалоб на решения, действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, подробно регламентирующие порядок производства по делам о разрешении указанных жалоб и охватывающие почти всю сферу функционирования федеральных административно-публичных органов[4].

Анализ указанных выше федеральных 1111А позволяет выделить основные элементы {признаки) административной жалобы и сформулировать ее определение.

  • 1. Субъектом административной жалобы может выступать как физическое лицо, так и организация (группа таких лиц и организаций), полагающее, что в отношении его (их) непосредственно и индивидуально административно-публичным органом или иным лицом совершены какие-либо незаконные действия (бездействие) или принято незаконное решение (правовой акт).
  • 2. Объектом административной жалобы может быть только такое действие (бездействие) или решение (правовой акт) административнопубличного органа (его должностного лица) или иного лица, которое, по мнению заявителя указанной жалобы, не основано на действующих нормах права или не соответствует им, и следствием которого является или может явиться нарушение субъективных юридических прав и законных интересов конкретных физического лица или организации (группы лиц или организаций). В чем может заключаться нарушение субъективного юридического права физического лица или организации? Анализ административного законодательства России и практики его применения показывает, что нарушение субъективного юридического права лица, являющееся следствием незаконных действий (бездействия) и или решения административно-публичного органа, иного лица может выражаться в следующем:
    • а) ограничение принадлежащего лицу субъективного права и создание препятствий в его реализации (приостановление действия лицензии, иного разрешения, ограничение перемещения по определенной территории, наложение ареста на денежные средства и иное имущество и т.п.);
    • б) лишение лица принадлежащего ему субъективного юридического права (лишение права управления транспортным средством, аннулирование специального разрешения, изъятие имущества и т.п.);
    • в) отказ в предоставлении лицу субъективного юридического права, на приобретение которого это лицо претендует (отказ в выдаче лицензии или иного разрешения, отказ в регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя, отказ в назначении пенсии или пособия и т.п.);
    • г) несовершение или несвоевременное совершение действий, направленных на подтверждение имеющегося у лица субъективного юридического права или на обеспечение его реализации (отказ в выдаче правоустанавливающего документа, отказ в выплате или задержка выплаты пенсий, пособий и т.п.);
    • д) возложение на лицо юридической обязанности, которую оно в соответствии с действующим законодательством нс должно нести либо которая возложена на него без достаточных законных оснований или с нарушением установленного нормами нрава порядка (предъявление требования об уплате налогов, штрафов, пени и иных денежных сумм, призыв на военную службу, выдача письменных предписаний и т.п.);
    • е) привлечение лица к административной или иной публично-правовой ответственности при отсутствии соответствующих законных оснований или с нарушением установленного административно-процессуальными нормами порядка.

Указанные нарушения субъективных юридических прав и свобод физических лиц и организаций могут быть обжалованы в административном порядке, если они совершены:

  • а) административно-публичным органом или его должностным лицом;
  • б) иной организацией или физическим лицом, уполномоченными в силу закона на совершение в односторонне-властном (внедоговорном) порядке действий и принятии решений в отношении не подчиненных им организационно субъектов (например, заказчиком, специализированной организацией, оператором электронной площадки, аукционной, конкурсной, котировочной комиссией при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд).
  • 3. Содержание административной жалобы формируется из описания фактических обстоятельств, свидетельствующих о нарушениях субъективных прав жалобщика со стороны какого-либо административно-публичного органа (его должностного лица), иного лица, изложения сущности этих нарушений, доводов, подтверждающих обоснованность жалобы, а также требований, предъявляемых жалобщиком к органу (должностному лицу), в адрес которого направляется жалоба. Основным требованием, которое должно содержаться в жалобе, является требование о признании незаконными оспариваемых решения, действий (бездействия) ответчика. В числе дополнительных требований, направленных на защиту и восстановление нарушенных оспариваемыми решением, действиями (бездействием) субъективных юридических прав, в зависимости от вида и характера нарушения в жалобе могут быть сформулированы следующие требования:
    • а) о предоставлении субъективного юридического права, в предоставлении которого было отказано;
    • б) о восстановлении в полном объеме субъективного юридического права, которое было ограничено или которого жалобщик был лишен;
    • в) о совершении ответчиком действий, направленных на подтверждение имеющегося у жалобщика субъективного юридического права или на обеспечение его действия;
    • г) об освобождении жалобщика от незаконно возложенной на него юридической обязанности;
    • д) об отмене решения о привлечении жалобщика к административной или иной публично-правовой ответственности.
  • 4. Адресатом административной жалобы может выступать только компетентный административно-публичный орган (его должностное лицо), которому в соответствии с действующим законодательством подведомственно административное дело о разрешении данной жалобы. Адресатом административной жалобы не может являться орган законодательной власти или суд.
  • 5. Форма административной жалобы — это внешнее выражение ее содержательной части. С нашей точки зрения, административная жалоба, подаваемая лицом на вынесенное в отношении него решение по результатам ранее рассмотренного административного дела, должна быть выражена только в письменной форме и подписана жалобщиком или его уполномоченным представителем. Гражданин или уполномоченный представитель организации вправе устно изложить содержание жалобы на незаконные, с его точки зрения, действия (бездействие), не связанные с разрешением административного дела, но затрагивающие его субъективные юридические права, в ходе личного приема граждан руководителем или иным должностным лицом соответствующего административно-публичного органа. При этом должностное лицо, принимающее жалобу, выраженную в устной форме, как представляется, обязано сделать краткую запись о ее содержании в соответствующем регистрационном документе (книге, журнале и т.п.). Соблюдение указанных требований к оформлению административной жалобы, по нашему мнению, позволит органу или должностному лицу, разрешающему жалобу, иметь представление о ее содержании, правильно оценить ее и оперативно совершить действия, необходимые для ее рассмотрения по существу.

Системный анализ изложенных выше элементов административной жалобы дает возможность сформулировать ее общее понятие.

Административная жалоба — это выраженное в письменной или в устной форме с соответствующим письменным официальным подтверждением обращение физического лица или организации (группы физических лиц или организаций) в компетентный административно-публичный орган по поводу защиты и восстановления принадлежащих ему (им) непосредственно субъективных юридических прав, законных интересов, которые, по его (их) мнению, нарушены или могут быть нарушены незаконным решением (правовым актом), действиями (бездействием) административно-публичного органа, иного субъекта, наделенного правом принятия решений и совершения действий в отношении физических лиц и организаций в односторонне-властном (внедоговорном) порядке.

Рассматривая юридическую природу производства по разрешению административных жалоб, следует обратить внимание на один очень важный теоретический вопрос. Имеется в виду вопрос о том, является ли рассмотрение жалоб на действия (бездействие) и решения (правовые акты) административно-публичных органов, поданных в рамках других административных производств, например лицензионно-разрешительного или производства по привлечению к административной ответственности, составной частью (стадией) этих производств либо представляет собой самостоятельное производство, а именно производство по разрешению административных жалоб.

Если признать, что рассмотрение административных жалоб является составной частью, одной из стадий специальных видов административных производств, то возникает вопрос о том, какие жалобы должны рассматриваться в рамках отдельного производства по разрешению административных жалоб? Обращение физического лица или организации с административной жалобой в компетентный административно-публичный орган, если не принимать во внимание жалобы общего характера, с неопределенным конкретно содержанием, всегда связано с неудовлетворением жалобщика принятым в отношении него решением, совершенным в отношении него действием (бездействием). Однако указанное решение может быть принято, а действие (бездействие) может быть совершено, как правило, только в ходе разрешения какого-либо административного дела в рамках соответсгвующего административного производства, входящего в структуру административно-регулятивного или административно-охранительного процесса. В этой связи представляется, что разрешение административной жалобы, возникающей в рамках какого-либо специального административного производства, никак не может рассматриваться в качестве стадии этого производства, хотя бы потому, что в ходе ее рассмотрения решаются уже другими административно-публичными органами совершенно иные задачи.

Например, если основной задачей лицензионно-разрешительного производства является предоставление заявителю права на осуществление какой-либо деятельности или совершение каких-либо действий, то основной задачей производства по административной жалобе заявителя в связи с незаконным отказом в выдаче лицензии (разрешения) является обеспечение правовой защиты и восстановления его нарушенного права.

По нашему мнению, в качестве стадии какого-либо административного производства может рассматриваться лишь совокупность действий, направ- ленных на подачу жалобы в вышестоящий административно-публичный орган или в суд, а не сам процесс разрешения поданной в соответствующий орган жалобы. С момента принятия к рассмотрению компетентным административно-публичным органом жалобы, возникшей в ходе разрешения административного дела в рамках какого-либо административного производства, возбуждается самостоятельное административное производство по разрешению административной жалобы. Такой подход к пониманию производства по разрешению административных жалоб согласуется и с положениями теории обжалования судебных актов в рамках гражданского, арбитражного и уголовного процессов. В частности, рассмотрение апелляционных жалоб и рассмотрение кассационных жалоб на судебные акты нижестоящих судов как в науке, так и в соответствующем процессуальном законодательстве (разд. Ill—IV ГПК РФ, разд. VI АПК РФ) относятся к самостоятельным судебным производствам в рамках гражданского и арбитражного процессов, а не являются продолжением (стадией), например, искового производства или особого производства. При поступлении апелляционной или кассационной жалобы в суд соответствующей инстанции им возбуждается новое производство по рассмотрению данной жалобы.

Рассмотрим далее основные черты административно-защитного производства.

Сторонами административно-защитного производства являются:

  • 1) жалобщик — физическое лицо или организация, обратившиеся с жалобой в соответствующий компетентный административно-публичный орган;
  • 2) ответчик — административно-публичный орган (его должностное лицо), иная организация или физическое лицо, наделенные правом принятия решений и совершения действий в отношении физических лиц и организаций в односторонне-властном (внедоговорном) порядке и принявшие обжалуемое решение (правовой акт), совершившие обжалуемые действия (бездействие).

Субъектом, осуществляющим административно-защитное производство, выполняющим функцию разрешения возникшего юридического конфликта, т.е. функцию арбитра, является компетентный административно-публичный орган, уполномоченный на рассмотрение дела по административной жалобе. Данный орган может быть назван административнозащитным.

Дела по административным жалобам в рамках рассматриваемого производства могут разрешаться двумя видами административно-защитных органов:

  • 1) органами, в непосредственном подчинении которых находятся административно-публичные органы (должностные лица), решения (правовые акты), действия (бездействие) которых обжалуются;
  • 2) органами, осуществляющими контроль (надзор) за законностью деятельности органов (их должностных лиц), иных субъектов (физических лиц и организаций), действия (бездействие) или решения (правовые акты) которых обжалуются.

Соответственно можно выделить два вида административно-защитного производства:

  • 1) производство по разрешению административных жалоб в порядке подчиненности (ведомственное административно-защитное производство);
  • 2) производство по разрешению административных жалоб в контрольно-надзорном порядке (подведомственное административно-защитное производство).

К первому виду следует, в частности, отнести производства по рассмотрению административных жалоб физических лиц и организаций вышестоящими органами внутренних дел (полиции), вышестоящими налоговыми и таможенными органами и т.п. Причем необходимо отметить, что в системе некоторых федеральных органов исполнительной власти образуются специальные административно-публичные органы по разрешению ведомственных административных жалоб. К ним, в частности, относятся апелляционные органы Росстандарта, Минобрнауки России, Минкуль- туры России[5]. Для большинства же административно-публичных органов разрешение административных жалоб в порядке подчиненности является не основной, а дополнительной функцией.

В качестве примера второго вида производства по разрешению административных жалоб можно привести производство по рассмотрению органами ФАС России жалоб физических лиц и организаций на решения, действия (бездействие) субъектов, организующих проведение конкурсов и аукционов по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд.

Административно-защитное производство осуществляется на основе как общих принципов административного процесса, рассмотренных выше, так и в соответствии со специальными принципами, характерными именно для этого вида производства. В административно-правовой литературе эти специальные принципы не исследовались. Анализ действующего административно-процессуального законодательства, регулирующего порядок разрешения административных жалоб, позволяет выделить следующие специальные принципы этого производства.

  • 1. Презумпция незаконности (неправомерности) обжалуемых решения (правового акта), действий (бездействия) административно-публичного органа (его должностного лица) или иного лица. Действия (бездействие) или решение, которые обжалуются, предполагаются несоответствующими действующему законодательству и нарушающими субъективные права и свободы жалобщика, пока ответчик не докажет их законность.
  • 2. Состязательность сторон в производстве по разрешению административных жалоб. Этот принцип выражается в том, что и жалобщик, и ответчик обязаны представить в процессе доказательства, на которых они основывают свои требования и возражения. Жалобщик обязан доказать факт нарушения ответчиком его прав или охраняемых законом интересов. Ответчик обязан обосновать законность совершенных им в отношении жалобщика действий или бездействия либо принятого в отношении него решения (правого акта) с точки зрения соблюдения как материальных, так и процессуальных норм права. Административно-защитный орган, рассматривающий дело по жалобе, не должен вмешиваться в процесс доказывания сторонами тех или иных фактов. Вместе с тем он вправе потребовать от сторон представления необходимых доказательств и в то же время должен оказывать содействие сторонам в получении и представлении доказательств по делу на основании их ходатайств. В частности, административнозащитный орган вправе по ходатайству сторон запрашивать необходимые для рассмотрения жалобы документы, назначать проверки и экспертизы. Он также вправе осуществлять проверку достоверности представленных сторонами документов и иных материалов, если эго необходимо для правильного и законного разрешения дела по жалобе. Основной задачей административно-защитного органа в производстве по административным жалобам является оценка представленных сторонами доводов и доказательств и вынесение по жалобе основанного на материалах дела и соответствующих нормах права решения.
  • 3. Недопустимость отказа административно-защитного органа в принятии подведомственной ему жалобы и направления ее на разрешение органу (должностному лицу), решение, действия (бездействие) которого обжалуются. Административно-защитный орган, в который поступила жалоба, должен непосредственно рассмотреть ее и принять по ней решение. Он не вправе поручать разрешение жалобы руководителю того нижестоящего или подконтрольного (поднадзорного) органа, решение, действия (бездействие) которого обжалуются физическим лицом или организацией.

Рассмотрим далее стадии производства по разрешению административных жалоб и их особенности.

1. Стадия возбуждения дела по разрешению административной жалобы.

Дело возбуждается посредством регистрации и принятия административно-защитным органом адресованной ему жалобы к рассмотрению. Основаниями для отказа в принятии жалобы к рассмотрению, т.е. в возбуждении производства по разрешению административной жалобы, могут являться:

  • 1) несоблюдение жалобщиком установленного соответствующим НПА срока обращения с жалобой;
  • 2) неподведомственность жалобы административно-защитному органу, в который она подана;
  • 3) несоблюдение жалобщиком установленных соответствующим НПА требований к форме и содержанию жалобы;
  • 4) анонимность жалобы.

В случае несоблюдения жалобщиком установленного срока подачи административной жалобы орган, компетентный разрешить жалобу, вправе восстановить этот срок, если он был пропущен по уважительной причине. Неуважительность причины пропуска срока обращения с жалобой является безусловным основанием для отказа в возбуждении дела о разрешении административной жалобы.

2. Стадия предварительного изучения и проверки фактических обстоятельств дела, изложенных в жалобе и в других представленных вместе с жалобой материалах.

На этой стадии уполномоченные должностные лица административнозащитного органа вправе провести проверку фактических обстоятельств дела, изложенных в жалобе, в том числе и с посещением органа, действие (бездействие) или решение которого обжалуется. Однако проведение такой проверки не означает возбуждения специального вида административного производства — контрольно-надзорного, поскольку она производится только в пределах, определяемых поступившей в административно-защитный орган жалобой. В данном случае проверка является необходимым составным элементом производства но разрешению административных жалоб.

Административно-защитный орган вправе потребовать от ответчика представления документов, материалов, письменных объяснений, необходимых для полного и правильного разрешения жалобы. В процессе предварительной проверки обстоятельств дела административно-защитным органом по собственной инициативе либо по инициативе сторон могут быть назначены определенные исследования или экспертизы, запрошены необходимые документы из других органов, учреждений, иных организаций. По окончании предварительной проверки и подготовки материалов дела к рассмотрению административно-защитный орган обязан письменно известить стороны о времени и месте рассмотрения жалобы по существу. Неявка в установленное время надлежащим образом уведомленных сторон не может быть препятствием к рассмотрению жалобы по существу.

3. Стадия рассмотрения дела по жалобе по существу.

На данной стадии административно-защитный орган на своем заседании либо его руководитель единолично рассматривают все материалы дела по жалобе и дают им юридическую оценку на основе действующего законодательства. В рассмотрении дела вправе принимать участие стороны, т.е. жалобщик или его представитель и представитель ответчика. Сторонам должно предоставляться право заявлять ходатайства, давать объяснения, представлять свои доводы и доказательства по делу. В рассмотрении дела могут участвовать и иные лица, в частности защитники (адвокаты), эксперты, специалисты, переводчики, представители заинтересованных государственных органов и органов местного самоуправления.

Стадия рассмотрения жалобы завершается вынесением решения, процессуальная форма которого должна определяться административнопроцессуальным законодательством, регулирующим специальные виды производства по административным жалобам. По делу о разрешении административной жалобы может быть принято два основных вида решений: об отказе в удовлетворении жалобы и об удовлетворении жалобы полностью или частично. В случае удовлетворения жалобы административнозащитный орган должен указать в решении способы и порядок полного или частичного восстановления нарушенного субъективного права жалобщика. В частности, в решении по жалобе может быть указано на отмену обжалуемого решения (правового акта), прекращающего или ограничивающего действие субъективного юридического права с восстановлением первоначального правового положения жалобщика. Кроме того, административнозащитный орган в случае отмены обжалуемого решения вправе вынести новое решение по делу, не ухудшающее правовое положение жалобщика. В случае признания незаконным обжалуемого действия на ответчика должна быть возложена обязанность аннулировать результат этого действия и восстановить первоначальное правовое положение жалобщика. Например, если в результате рассмотрения жалобы будет установлен факт незаконного изъятия у лица принадлежащего ему имущества, орган, разрешающий жалобу, обязан возложить на ответчика обязанность возвратить указанному лицу незаконно изъятое у него имущество. В случае признания незаконным обжалуемого бездействия административно-публичного органа в решении на ответчика должна быть возложена обязанность совер- шить в отношении жалобщика необходимое действие в установленный срок. Например, в случае признания незаконным отказа органа ГИБДД МВД России в регистрации транспортного средства жалобщика в решении по жалобе на ответчика должна быть возложена обязанность осуществить все необходимые регистрационные действия и выдать жалобщику предусмотренные законодательством регистрационные документы на транспортное средство.

Решение по жалобе должно быть вручено сторонам, их представителям либо направлено им по почте в срок, установленный соответствующим НПЛ.

Виды возможных решений административно-защитных органов по рассматриваемым им жалобам, требования к их содержанию и процессуальному оформлению регламентируются специальными НПА.

4. Стадия (факультативная) пересмотра вынесенного по делу о рассмотрении административной жалобы решения.

Действующим административно-процессуальным законодательством, как правило, нс предусматривается возможность сторон обжаловать в административном порядке решение, вынесенное административнозащитным органом по первичной жалобе. Если действующим административно-процессуальным законодательством не предусмотрено право обжалования решения по первичной административной жалобе в вышестоящий административно-публичный орган, стороны вправе оспорить данное решение в соответствующем суде общей юрисдикции или в арбитражном суде. С момента такого обращения в соответствующий суд административное производство по разрешению административной жалобы прекращается и возбуждается судебно-административный процесс. Вступившее в силу решение суда по делу о разрешении административной жалобы, а соответственно и по первичному административному делу, в связи с рассмотрением которого была подана административная жалоба, влечет либо прекращение соответствующих административных производств, либо их возобновление на стадии исполнения решения административно-публичного органа.

5. Стадия (факультативная) исполнения принятого по делу о рассмотрении административной жалобы решения.

Эта стадия может иметь место, а может и отсутствовать в зависимости от содержания принятого по жалобе решения. Если решением по делу в удовлетворении жалобы на решение (правовой акт), действия (бездействие) административно-публичного органа или иного лица отказано, возобновляется то административное производство, в ходе которого возникла жалоба. Поэтому оставленное по окончании рассмотрения жалобы в силе первичное решение административно-публичного органа будет исполняться в рамках не производства по разрешению административных жалоб, а в рамках того производства, в котором оно было вынесено. Например, если вышестоящим органом внутренних дел, рассмотревшим жалобу, оставлено в силе постановление начальника органа внутренних дел о назначении жалобщику административного наказания, исполнение этого постановления будет происходить в рамках производства по делам об административных правонарушениях. Иными словами, в таких случаях стадия исполнения в производстве по разрешению административных жалоб будет отсутствовать.

При принятии решения об удовлетворении административной жалобы с полной или частичной отменой вынесенного ответчиком по первичному делу решения соответствующее административное производство прекращается либо возобновляется на стадии исполнения той части решения, которая оставлена в силе. При принятии на основании административной жалобы нового решения по первичному делу возобновляется соответствующее административное производство на стадии исполнения этого решения. В указанных случаях стадия исполнения в производстве по разрешению административных жалоб также будет отсутствовать.

Стадия исполнения в производстве по разрешению административных жалоб будет иметь место в том случае, когда решением, вынесенным по жалобе, на ответчика возлагается обязанность совершить какие-либо действия или принять какие-либо решения, направленные на восстановление нарушенных субъективных прав жалобщика. Например, если решением по жалобе на отказ в принятии от жалобщика документов для осуществления регистрации транспортного средства на соответствующий орган ГИБДД МВД России возлагается обязанность принять такие документы и он их принимает к рассмотрению, происходит исполнение вынесенного по жалобе решения. Исполнение указанным органом решения по жалобе в данном случае возбуждает другой вид административного производства — учетно-регистрационное производство.

Субинститут административно-процессуальной регламентации административно-правового разрешения споров, состоящий из административно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность (действия и решения) административно-публичных органов но разрешению административных дел об урегулировании юридических споров, возникающих между физическими лицами и (или) организациями или между органами публичной администрации в административно-публичной сфере, посредством применения мер административно-правового разрешения споров (административно-арбитражных мер), а также норм, определяющих взаимное процессуальное положение указанных органов и участников названных дел, — административное арбитражное процессуальное право.

Названный субинститут определяет порядок осуществления производства по разрешению юридических споров (административно-арбитражного производства).

Производство по разрешению юридических споров (административноарбитражное производство) — урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность компетентных административно-публичных органов по разрешению административных дел, связанных с урегулированием юридических споров (разногласий), возникающих между физическими лицами и (или) организациями или между органами публичной администрации в рамках различных материальных и процессуальных правоотношений, посредством применения мер административно-правового разрешения споров (административного арбитрирования).

К числу административных производств по разрешению юридических споров можно, в частности, отнести производство по разрешению Палатой по патентным спорам споров между физическими и (или) юридическими лицами, связанными с защитой права интеллектуальной собственности на изобретение, полезную модель или промышленный образец; производство по разрешению споров в области установления и применения регулируемых цен (тарифов); производство по разрешению споров о результатах определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества.

Сторонами рассматриваемого производства могут быть как физические лица, так и коммерческие или некоммерческие организации, между которыми возник спор. Сторона, подающая в соответствующий административно-публичный орган заявление о разрешении юридического спора, именуется заявителем, а другая сторона, с которой возник спор, может быть названа ответчиком.

Административно-публичный орган, разрешающий юридический спор, представляется возможным назвать административно-арбитражным органом, поскольку он при разрешении спора выступает в качестве административного арбитра, а, по сути, в качестве квазисудебного органа. К числу таких органов относится, например, Палата по патентным спорам. Функцию разрешения споров в соответствии с действующим законодательством могут выполнять органы исполнительной власти, для которых данная функция не является основной, главной, например ФАС России. Административно-публичные органы, специально образуемые для разрешения споров, как правило, не являются постоянно действующими и создаются в форме различных комиссий. В частности, такие комиссии функционируют в структуре органов государственной службы занятости населения, в системе территориальных органов Росреестра.

Исходя из проведенного анализа, следует отметить, что, несмотря на выделенные особенности административного производства по разрешению юридических споров, оно во многом сходно с производством по разрешению административных жалоб. В частности, оба производства осуществляются на основе принципа состязательности сторон с учетом специальных правил распределения бремени доказывания и в рамках одних и тех же стадий.

  • [1] См., например: Общая теория государства и права : академический курс : в 3 т. / подрсд. М. Н. Марченко. М„ 2002. Т. 3. С. 431-432.
  • [2] См, в частности: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М„2005. С. 166.
  • [3] См., например: Административный регламент Федеральной антимонопольной службыпо исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лицаконтрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки приопределении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственныхи муниципальных нужд, утвержденный приказом ФАС России от 19.11.2014 № 727/14;Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствийисполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарнойбезопасности, утвержденный приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375; Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции но контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденный приказомМинфина России от 20.03.2014 № 18н.
  • [4] См.: Правила подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие)федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов РоссийскойФедерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее должностных лиц, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16.08.2012 № 840.
  • [5] См.: Положение об апелляционной комиссии Госстандарта России, утвержденное приказом Госстандарта России от 10.06.1999 № 246; Положение об апелляционной комиссиипо рассмотрению апелляций лиц, претендующих на получение квалификационного аттестатакадастрового инженера, утвержденное приказом Минэкономразвития России от 30.07.2010№ 344; Положение об апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию па правонотариальной деятельности, утвержденное приказом Минюста России от 21.06.2000 № 178.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >