Административно-правовой режим: природа и виды

Понятие административно-правового режима. Специальные административно-правовые режимы (САПР). Основные критерии классификации специальных административно-правовых режимов. Федеральные, региональные и местные административно-правовые режимы. Ординарные И экстраординарные административно-правовые режимы.

В литературе выделяют общий правовой режим, отраслевые и институциональные правовые режимы и специальные правовые режимы. Общий правовой режим существует благодаря действию права и правовому регулированию. Отраслевые правовые режимы устанавливаются под воздействием отраслевого правового регулирования. Институциональные правовые режимы обязаны своим существованием действию определенных правовых институтов. Специальные правовые режимы складываются в границах предмета правовых отраслей и характеризуют порядок регулирования некоторой части отраслевых общественных отношений.

В определенных сферах социальной действительности на смену одному отраслевому правовому режиму может приходить другой. Так, имевший широкое распространение в СССР административно-правовой режим централизованного планирования экономической деятельности, распределения продукции и снабжения предприятий по методу "сверху" заменен в современной России режимами государственного и муниципального заказов, гражданско-правовым режимом купли-продажи (закупки) и поставки продукции. Можно наблюдать, как в современных государствах наряду с визовым режимом пересечения границ используется безвизовый.

Отраслевой административно-правовой режим - урегулированный административным правом порядок осуществления государственной административной власти и связанной с ней деятельности всех иных субъектов, находящихся под юрисдикцией этой власти. Он выражает характер административно-правового регулирования. Цель административно-правового режима состоит в том, чтобы обеспечить определенное и необходимое для общества, государства организационно-функциональное состояние государственной администрации и адекватное административно-правовому регулированию поведение всех субъектов в типичных ситуациях и условиях. Его квинтэссенцией, ядром является метол административно-правового регулирования.

Установленный государством общий правопорядок в сфере административно-правового регулирования подвержен изменениям, которые могут быть значительными и не очень, положительными и негативными, ожидаемыми и неожиданными. Естественно, положительные для общества изменения государство должно поддерживать и развивать с помощью мер правового характера, а отрицательные посредством тех же мер - сдерживать, предупреждать и пресекать. Например, столь необходимый для России всплеск деловой, инвестиционной и инновационной активности сам собой не придет, если государство не будет стимулировать, поддерживать его развитие. Поэтому федеральные и региональные органы государственной законодательной и исполнительной власти периодически вспоминают о решениях, направленных на снижение коррупции, налогов, обеспечение дебюрократизации экономики, упрощения режима регистрации субъектов предпринимательской деятельности и режима лицензирования их деятельности. У них всегда есть возможность осуществить в тех же целях меры по упрощению налоговой, статистической и административной отчетности.

В рамках отраслевого административно-правового режима принято выделять специальные административно-правовые режимы (САПР). Они устанавливаются в тех случаях, когда общие юридические средства административно-правового регулирования недостаточны для обеспечения необходимого правопорядка, общественной безопасности, нормализации общественных отношений. САПР вводятся с тем, чтобы создать условия для более дифференцированного административно-правового регулирования некоторой группы общественных отношений.

В рамках САПР обычно предусматриваются следующие специальные меры: 1) принятие режимных правил с преобладанием таких правовых способов регулирования, как обязывание и запрещение, и такого типа регулирования, как разрешительный; 2) создание постоянных или временных органов для поддержания специальных административно-правовых режимов, решения предусмотренных вопросов.

Специальный административно-правовой режим можно определить как основанный на нормах административного права особый порядок деятельности его субъектов, использования находящихся в сфере административно-правового регулирования объектов, предметов повышенной общественной ценности или опасности, обеспечивающий предупреждение и преодоление неординарных для данной сферы регулирования ситуаций и их негативных последствий.

Специальные административно-правовые режимы сопровождаются установлением ограничений и мер административного принуждения. Поэтому их первичное юридическое закрепление производится законами. Правовую основу специальных административно-правовых режимов составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Конституция РФ закрепляет основополагающие положения для функционирования САПР. Она устанавливает очень узкий круг оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина. Конституция предусматривает введение таких ограничений лишь федеральным законом и только в той мере, "в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" [27. Ст. 55, ч. 3]. Данное конституционное положение не подлежит расширительному толкованию.

В соответствии с конституционным принципом неприкосновенности основных прав и свобод не подлежат ограничению следующие права и свободы, предусмотренные в Конституции РФ: право на жизнь; достоинство личности; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия; свобода совести и вероисповедания; право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; право на жилище; право на судебную защиту и право на получение квалифицированной юридической помощи; презумпция невиновности; право не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников; право потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью на охрану закона; отсутствие обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность [27. Ст. 56, ч. 3; ст. 20, 21; ст. 23, ч. 1; ст. 24, 28; ст. 34, ч. 1; ст. 40, ч. 1; ст. 46-54].

Специальные административно-правовые режимы, порядок их осуществления устанавливаются федеральными конституционными законами и федеральными законами. Например, САПР о военном и чрезвычайном положении урегулированы соответственно Федеральными конституционными законами "О военном положении" и "О чрезвычайном положении". Режим санитарно-эпидемиологического благополучия установлен Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", государственной тайны - Законом РФ "О государственной тайне", коммерческой тайны - Федеральным законом "О коммерческой тайне", радиационной безопасности - Федеральным законом "О радиационной безопасности населения". Некоторые САПР установлены кодексами РФ. Например, градостроительный режим регламентирован Градостроительным кодексом РФ [28; 32; 37; 85; 107; 140; 147].

Рассматривая особенности САПР, нельзя обойти вниманием вопрос их классификации, имеющий важное практическое значение для законодателя, органов публичной власти и их должностных лиц, организаций, граждан. Существует несколько групп критериев разделения специальных режимов на виды, в частности: а) иерархический уровень субъектов, регламентирующих режимы (критерий подведомственности в установлении режимов); б) уровень остроты ситуаций, требующих специального режимного регулирования (критерий остроты режимной ситуации); в) характер и содержание явлений, обусловливающих необходимость в специальном режимном регулировании (предметный критерий); г) время действия (временной критерий).

A. По критерию подведомственности выделяют три вида САПР: федеральные режимы (устанавливаются и регулируются федеральными органами государственной власти); региональные режимы (устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ); местные режимы (устанавливаются органами местного самоуправления на территории муниципальных образований). Отдельные виды режимов могут принадлежать по данному критерию одновременно ко всем трем видам (например, режимы особо охраняемых природных территорий).

Б. По критерию остроты режимной ситуации различают САПР ординарные и экстраординарные. Первые устанавливаются при обычных условиях, но в отношении объектов, требующих особой защиты и охраны (например, заповедников или иных особо охраняемых территорий). Экстраординарные режимы вводятся в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных, например, агрессией против России, массовыми беспорядками, актами терроризма, стихийными бедствиями. В законодательстве предусмотрены такие типы экстраординарных режимов, как военное положение, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация и др. [28; 32; 103].

B. По предметному критерию САПР делятся на группы в зависимости от того, применительно к каким по характеру и содержанию общественно значимым явлениям устанавливаются режимные правила. Существуют четыре группы таких явлений: а) ситуации и состояния; б) направления деятельности; в) жизненные условия; г) реальные объекты. Соответственно названным основаниям САПР и классифицируются по предметному критерию. Первая группа охватывает специальные административно-правовые режимы, устанавливаемые для регулирования общественно значимых ситуаций и состояний (военное положение; чрезвычайное положение; особое положение) [28; 32; 103; 137].

Вторую группу САПР составляют режимы, ориентированные на упорядочение видов и направлений деятельности (налоговый режим; противопожарный режим; санитарно-эпедимиологический режим; таможенный режим; экологический режим) [ 48; 49; 50; 120; 147; 215].

Третья группа САПР включает режимы, обеспечивающие создание правовых условий для легализации лиц и определенных видов деятельности (государственная регистрация нрав на недвижимое имущество и сделок с ним; государственная регистрация прав на воздушные суда и сделок с ними; государственная регистрация юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан; лицензирование видов деятельности) [79; 80; 82; 111; 314; 391].

В четвертую группу входят режимы, установленные для деятельности на особо важных и ценных объектах, территориях, объектах повышенной опасности либо обращения с такими объектами (режимы, направленные на защиту и охрану государственной границы; режимы заповедников, национальных и природных парков; режим закрытого административно-территориального образования; режимы военных объектов; режимы работы па объектах повышенной опасности - атомных станциях, тоннелях и т.д.) [70; 99; 140; 210; 214].

Г. По временному критерию выделяют САПР, которые действуют постоянно и касаются определенных территорий, субъектов и объектов. Другие носят временный характер и вводятся в связи с возникновением некоторых ситуаций. К первым относят пограничный режим, режим закрытого административно-территориального образования. Среди вторых можно увидеть все типы экстраординарных режимов (например, режим чрезвычайного положения, режим военного положения) [28; 32; 70; 99].

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >