Государственно-частное партнерство на транспорте

Создание, развитие и эксплуатация объектов транспортной инфраструктуры — дорог, мостов, тоннелей, портов, аэропортов — исторически рассматривалось как исключительная прерогатива государства. Однако в последние десятилетия ситуация изменилась.

При росте требований к качеству инфраструктуры в условиях развития экономики все сильнее сказывается бюджетный дефицит и организационные недостатки, объективно присущие системе государственного управления. Вместе с тем попытки применения полной приватизации в этом секторе оказываются, как правило, неудачными, поскольку частные владельцы действуют исключительно в интересах извлечения прибыли, не заботясь о сохранении общественной направленности приватизированных предприятий.

По этой причине в мировой практике все большее распространение получают механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), которое является "промежуточным" решением между стопроцентно государственным предоставлением услуг и полной приватизацией.

Государственно-частное партнерство — это соглашение между правительственным органом и частным партнером, направленное на создание общественно значимых объектов или предоставление услуг.

Целью такого соглашения является создание объектов или предоставление услуг с большей эффективностью и с меньшими издержками, чем это мог бы сделать каждый из участников соглашения, действуя самостоятельно.

ГЧП отражает нарастающую в мировой экономике тенденцию встречного движения государства и частного сектора и успешно применяется не только на транспорте, но и в энергетике, водоснабжении, коммунальном обслуживании и других сферах. В результате применения ГЧП государство получает возможность:

  • - привлечь дополнительные частные инвестиции в областях, которые традиционно относились к сфере исключительно бюджетного финансирования;
  • - сконцентрировать усилия на наиболее свойственных государственным органам административных функциях, предоставив частному партнеру вопросы работы на рынке;
  • - привлечь из частного сектора лучшие управленческие кадры, технику и технологии;
  • - разделить затраты и риски с частным партнером;
  • - повысить эффективность, сократить сроки реализации проектов и повысить качество обслуживания конечных пользователей за счет рыночной ориентированности и опыта частного партнера.

Частный капитал, в свою очередь, получает следующие преимущества:

  • - возможность выхода в сектор общественных услуг, на которые существует устойчивый спрос;
  • — участие в проектах, которые сами по себе, без государственного партнерства, не были бы привлекательны для инвестиций;
  • — разделение затрат и рисков с государством;
  • — государственные гарантии минимальной доходности проекта, возврата вложенных средств, а также частичного или полного возврата вложенных средств при неудачной реализации проекта.

Принципиальной особенностью ГЧП является то, что объекты инфраструктуры — в том числе и вновь создаваемые -сохраняются в государственной собственности и гарантированно используются по своему общественному назначению. За государством остается также полный контроль качества, объема услуг и цен.

Важным моментом является оптимальное распределение рисков между сторонами. Основная часть связанных с проектом технических, производственных и рыночных рисков обычно возлагается на частного партнера, тогда как политические, правовые и макроэкономические риски принимает па себя государство.

Проекты, основанные на ГЧП, организационно достаточно сложны. Помимо государственного органа и частного партнера (иногда их бывает несколько) в таких проектах могут участвовать банки, страховые компании, региональные органы управления, международные организации.

Существуют различные типы контрактов ГЧП (рис. 7.1).

Различные типы контрактов ГЧП

Рис. 7.1. Различные типы контрактов ГЧП

Наиболее простым вариантом является привлечение частной компании для решения отдельных задач по строительству, модернизации, управлению или эксплуатации объекта. Общей особенностью контрактов данного типа является отсутствие пользовательских платежей. Например, при строительстве на основе ГЧП обычной (не платной) автомобильной дороги государство выплачивает частной компании установленные контрактом суммы за строительство дороги, а на этапе эксплуатации — за ее содержание, текущий и капитальный ремонт. При этом проезд по дороге является бесплатным.

Концессии представляют собой более сложный и наиболее распространенный в мировой практике тип контракта ГЧП на транспорте. Общая особенность концессий — наличие пользовательских платежей, которые определенным образом распределяются между участниками контракта. Объектами концессионных договоров могут быть платные автомобильные дороги, мосты и тоннели (доходы проекта формируются за счет платы за проезд), аэропорты (платой являются взлетно-посадочные сборы и арендные платежи), порты (плату могут составлять платежи за перевалку и хранение грузов, портовые сборы, арендная плата) и т.п.

В концессию может передаваться либо уже существующий объект либо объект, который концессионер создает или модернизирует. Все чаще предметом концессионного договора становится так называемый проект жизненного цикла, когда частный партнер не только проектирует и строит объект, но и осуществляет его эксплуатацию в течение достаточно длительного времени. Такой подход позволяет оптимизировать затраты участников проекта и заинтересовать частную компанию в повышении качества строительства.

Распространенным является вариант так называемой теневой концессии, когда, при наличии пользовательских платежей, частный партнер получает оговоренные контрактом выплаты непосредственно от государства. Это защищает интересы частного партнера при нестабильном спросе на услуги.

В зависимости от функций, возлагаемых па частного партнера, в мировой практике сложилась система терминов для описания условий контрактов ГЧП (табл. 7.1).

Таблица 7.1. Некоторые термины, используемые в практике ГЧП

Некоторые термины, используемые в практике ГЧП

Транспорт является одной из основных сфер применения механизмов ГЧП. Это обусловлено тем, что социально-экономическая эффективность транспортных проектов, как правило, значительно превышает прямые финансовые выгоды инвестора и оператора объекта транспортной инфраструктуры. Для транспортной инфраструктуры даже при наличии пользовательских платежей характерны высокая фондоемкость и длительные сроки окупаемости проектов. Кроме того, в транспортных проектах часто присутствуют политические, экономические и социальные риски, которые также снижают их привлекательность для частного бизнеса.

Согласно данным Всемирного банка главное направление ГЧП на транспорте — дорожный сектор, в частности строительство и эксплуатация платных участков дорог, мостов, тоннелей. При этом рассматривается три основных типа объектов:

  • 1) основные магистрали с высокой (не менее 20 тыс. автомобилей в сутки) интенсивностью движения, которая при введении платности обеспечит высокую рентабельность проекта и его финансовую привлекательность;
  • 2) так называемые дороги развития, которые сооружаются для оживления экономики отдельных регионов или для связи с запасами природных ресурсов. Такие проекты имеют, прежде всего, высокую экономическую значимость;
  • 3) проекты, направленные на расшивку "узких мест" дорожной сети. Обычно это мосты, тоннели или короткие недостающие участки дорог, которые после сооружения привлекают значительный поток транспорта. Проекты этого типа выгодны и в экономическом, и в финансовом аспектах.

В Мексике, Корее, Индонезии 100% автомагистралей построены и эксплуатируются на концессионной основе. Более половины автомагистралей находится в концессиях в Японии, во Франции, Аргентине, Италии, Малайзии, ЮАР.

В портовой индустрии ГЧП также применяется чрезвычайно широко. В середине 1990-х гг. большинство крупных портов мира встало на путь реформ систем управления и активного привлечения частного капитала, при этом генеральным направлением является развитие механизмов ГЧП. Форма и объем участия частных партнеров зависят от модели управления, задействованной в конкретном порту. Наиболее широко применяются классическая концессия и "greenfield contracts".

Железнодорожный транспорт также является классической сферой применения ГЧП. Железнодорожные системы многих стран мира, в том числе и России, создавались в конце XIX — начале XX в. именно на основе концессий. Основными типами проектов ГЧП на железнодорожном транспорте являются:

  • - управление и содержание отдельных участков сети железных дорог;
  • — выполнение определенного вида перевозок на сети, принадлежащей государству;
  • — управление и содержание терминальных объектов (вокзалы, грузовые терминалы и т.д.);
  • — комплексная эксплуатация отдельных участков железных дорог.

В аэропортовом бизнесе, где большинство проектов достаточно рентабельно, частный капитал, как правило, достаточно активно действует в сфере строительства и эксплуатации аэропортов без партнерства с государством. Вместе с тем в странах, где возможности приватизации объектов в аэропортах ограничены законом, ГЧП в аэропортах получило в последние годы широкое развитие. Основными типами объектов ГЧП в аэропортовом бизнесе являются строительство, модернизация, управление и содержание взлетно-посадочных полос, аэродромных объектов или аэропортовых комплексов, а также комплексное развитие и управление в аэропортах.

Примерами крупнейших транспортных проектов, реализованных на основе государственно-частного партнерства, являются Евротоннель, мост через пролив Эресунн, соединяющий Данию и Швецию, аэропорт в Гонконге с комплексом транспортных подходов к нему.

Характеристика ГЧП в транспортной системе России дается во врезке 7.3.

Врезка 7.3. ГЧП в транспортной системе России

Решение задач развития транспортной системы России невозможно исключительно за счет бюджетных средств. Необходимый объем негосударственных инвестиций в транспорт в период с 2014 но 2020 г. оценивается суммой в 5 трлн руб.

Развитие ГМП в России началось после принятия в 2005 г. Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", создания Инвестиционного фонда Российской Федерации и принятия в ряде субъектов Российской Федерации регионального законодательства о ГЧП.

В настоящее время в транспортном секторе России успешно реализуется ряд проектов на основе ГЧП. Среди них можно отметить следующие:

  • - Орловский тоннель в Санкт-Петербурге. Цель проекта — сооружение платного транспортного тоннеля под Невой. Концессионное соглашение подписано в 2010 г. Объем финансирования составляет 50 млрд руб., которые в равных долях распределяются между правительством города, частным инвестором (Невская концессионная компания) п Российским инвестиционным фондом;
  • - реконструкция аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге. Концессионерами являются VTB Bank Europe, Fraport и Copelouzos Croup Consortia. Цель проекта -строительство нового международного авиатерминала и модернизация терминала для внутренних линий. Общий объем финансирования составляет 52 млрд руб., доля государства составляет 40%:
  • - строительство автомагистрали Москва — Санкт-Петербург (участок 15— 58 км). Стоимость проекта составляет около 500 млрд руб. Частным партнером является Северо-Западная концессионная компания, капитал которой в соотношении 50 х 50 принадлежит компании Vinci и частным российским инвесторам. Государство представлено в этом проекте компанией "Российские автомобильные дороги" (компания "Автодор").

Компания "Автодор" создана для развития сети скоростных платных магистральных автомобильных дорог. Компания рассматривает ГЧП как основной механизм финансирования своих проектов и ставит своей целью обеспечить финансирование за счет внебюджетных источников не менее 40% капитальных вложений. Программа развития компании до 2019 г. предусматривает привлечение 320 млрд руб. на основе ГЧП в форме концессий, контрактов жизненного цикла, контрактов на оперативное управление.

При том, что интерес к ГЧП растет и со стороны государства, и со стороны бизнеса, реальные масштабы его использования далеки от потенциально возможных. Основным препятствием являются недостатки правовой базы. Специального закона о ГЧП в России не принято. Единственной формой ГЧП, имеющей правовое обоснование, является концессия, при этом закон предусматривает только одну возможную модель концессии — модель ВОТ — и не обеспечивает частным партнерам возможности получения целого ряда гарантий и преимуществ, которые стали нормой для мировой практики ГЧП.

В настоящее время (данные на апрель 2014 г.) обсуждается пакет законопроектов, которые должны обеспечить ускоренное развитие государственно-частного партнерства в России.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >