Федеративное устройство

Одними из общепризнанных особенностей российского государства, во многом определивших его историю, является его географическая протяженность, месторасположение и многочисленность населяющих его наций. Формула "многонациональный российский народ", заявленная в преамбуле Конституции, как отмечают критики, в точности повторяет формулу "советский народ", которая отражала лишь идею и сложность национальных отношений в Советском Союзе и которой едва ли что-то соответствовало в действительности. Как в Советском Союзе русские фактически не имели собственной государственности, так и ныне государственность в подлинном смысле имеют лишь автономные образования других российских наций. И все это служит лишь завуалированной формой уходящего в традицию своего рода "культурного империализма", формой поглощения русскими, составляющими 80 % населения, других наций, государственность которых - лишь вкрапления на теле могучей российской государственности, формирующейся политической волей русского народа.

Такова ситуация, питающая с одной стороны, русский национализм, считающий, что права и статус русских не соответствуют их реальному значению в государстве, с другой стороны, - национализм "младших братьев", жалующихся на ущемление их исконных прав и стирания их национального своеобразия. И то и другое является естественной формой защиты нацией своей культуры, но на определенной ступени развития эти формы зашиты могут перерастать в формы наступления и приводить к межнациональным конфликтам и разрушению государственности. До сих пор вызывает удивление, как после крушения Российской Империи советской России удалось собрать вокруг себя практически все отщепившиеся земли. Однако рост национальной культуры и самосознания, а также крушение сложившейся социалистической модели и практика Советского государства привели к иной ситуации, когда перед Российской Федерации стоит задача хотя бы не потерять своих исконных территорий.

Федеративная форма государственного устройства - довольно новое изобретение политической мысли (разработка идеи - Й. Альтузиус (XVII в.), первый успешный опыт - США). Федерация представляет собой союзное государство, состоящее из множества государственных образований, обладающих достаточной степенью самостоятельности, но не обладающих государственным суверенитетом. Федеративное устройство призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны с большой территорией и разобщенными районами, то есть представляет собой более дифференцированную и эффективную модель государственного управления в усложнившихся современных условиях. Возникает федерация тогда, когда невозможны другие формы компромисса центральной власти с периферией. Таким образом, ее смысл - в проведении еще одной линии разделения государственной власти, ограничивающей монополию центральной власти и инициирующей самостоятельное развитие регионов. С другой стороны, федерализм можно понимать как еще один продукт индивидуализации и рационализации общественной жизни в Новое время. Он явился моментом движения к самоуправлению. "Самоуправление личности, вырвавшейся из тисков традиционного общества, ее способность действовать по собственному усмотрению, - пишет В. Пастухов, - составляют глубинную сущность федерализма". Наконец, сущность федерализма не может быть понята вне учета процесса нациогенеза, роста национального самосознания. Федерация представляет собой такое устройство, в котором нация реализует свое право на самоопределение и становится субъектом правоотношения с федеральным государством. Равенство субъектов федерации перед законом - продолжение принципа равенства граждан.

Принадлежность к федеративному устройству вынесена в само название государства и первую статью конституции России. Как видно, принципы федерального устройства при определенных условиях прямо вытекают из принципов правового государства. Хотя непосредственную связь между этими двумя понятиями проводить не следует: существуют федерации, в которых еще далеко до осуществления правового государства (СССР, СФРЮ, Индия), и существуют правовые государства, даже с развитым самоуправлением и национальным многообразием, являющиеся унитарными (Франция, Великобритания). Российское государство является этнонациональной федерацией. Федерация, способствуя достижению консенсуса между центром и национальными окраинами и определяя рамки (а вместе с тем и возможности) развитию национального движения, тем не менее не является средством разрешения национального вопроса, чему может служить печальный опыт социалистических федеративных государств. Скорее, федеративное устройство является следствием разрешения этих проблем. Но вот отсутствие федерализма во взаимоотношениях между нациями может стать причиной обострения национальных проблем. Нельзя согласиться с утверждением Л. Тиуновой, что "федеративное государственное устройство не способно урегулировать межнациональные отношения, поскольку скорее инициирует разграничение народов, придавая расовым, этническим и национальным отличиям культурно-психологического и языкового плана политико-государственный характер". Приобретая реальную, хотя и не высшую, власть, национальные объединения получают возможности совершенно иного уровня для решения своих проблем и развития национальной культуры и благосостояния. Одна из основных достоинств федерации заключается в том, что, как замечает К. Гаджиев, "проблемы, как правило, решаются на том уровне, на котором они возникают". Решение же этих проблем по меньшей мере снижает напряженность по отношению к центру. Федеративное устройство не только более современно и эффективно, чем какое-либо другое, но просто неизбежно - в этом России пришлось убедиться на своем историческом опыте.

Однако существует и оборотная сторона - процесс федерализации, стимулируя развитие наций, создает предпосылки угрозы разрушения единства государства. По меньшей мере, цена его осуществления - неминуемая потеря полновластия центра.

Трудности процесса федерализации, с которыми сталкивается Россия - не в только сопротивлении центральных органов власти и государственной бюрократии (эта власть, призванная защищать огромную территорию столь несоответствующими этой территории слабыми ресурсами государства, на протяжении столетий могла выполнять свои функции только за счет предельной концентрации и мобилизации сил). Но и традиция народа, привыкшего уповать на власть и подчиняться всевластию государства, оказалась мощнейшим сдерживающим фактом развития федералистского сознания. Кроме того, внутренние противоречия, которые несет с собой федерализм в России - не могут не сказываться на характере его развития. Одно из них состоит в том, что несмотря на многонациональный характер российского государства численность нерусских народов в ней составляет около 19 % человек, из которых 2,6 % всего населения - украинцы, 0,7 % -белорусы, 0,4 % - казахи, 0,3 % - армяне и т.д., не претендующие на собственную государственность. По этому показателю Россияне многим отличается от Франции, Великобритании, Испании, которые не причисляются к многонациональным государствам. При этом нужно учитывать, что и на территориях, претендующих на национальную автономию, титульные этносы, вместе взятые, составляют не более трети всего населения этих республик. Большая часть этих наций (например, две трети татар) проживает на территорий России вне пределов своих республик. Все это объясняет то внутреннее сопротивление, которые русские оказывают процессу продвижения федерализма.

Еще одна проблема, которую несет с собой федерализм, - проблема единства суверенитета государства. Еще Л. Дюги подчеркивал, что с точки зрения суверенитета нельзя создать юридически удовлетворительную конструкцию федеративного государства. Обладает ли субъект федерации суверенитетом, не ущемляется ли за счет него суверенитет и единство государства, является ли источником федерации договор республик-субъектов (субъекты и их права первичны) или, наоборот, государство передает часть властных полномочий субъектам, образуя федерацию (субъекты вторичны), - все это вопросы, вокруг которых на российской территории бьются не теоретики-политологи, а практики-политики и даже войска.

Многие из проблем России проистекают из того, что с самого начала важнейшие акты ее государственного самоопределения не носили правового характера. Распад Советского Союза произошел, конечно, не в результате договоренности трех политиков в Беловежской пуще в августе 1991 г., а гораздо раньше, когда республики СССР начали принимать декларации и поправки к своим Конституциям, по которым признавался приоритет республиканского законодательства перед федеральным. И одной из первых таких республикой в июне 1990 г. была сама РСФСР. "Парад суверенитетов", превративший СССР из федерации в конфедерацию, как впрочем, и беловежские соглашения, были нелегитимны, несмотря на закрепленное в Конституции СССР право республик на выход из состава Союза, поскольку не был подтвержден легитимными актами самого Советского Союза. Образовавшись путем государственного переворота (а других возможностей политического развития история России просто не предоставила), - Российская Федерация неизбежно должна была испытать на себе то же наступление дезинтеграции, одним из инициаторов которого она была в отношении СССР. Хотя Конституция Российской Федерации с самого начала не предоставляла права на свободный выход автономных образований из состава государства, но договоры, посредством которых закреплялись федеративные отношения в государстве, были подписаны не всеми республиками. Не подписала его, в частности, заявляя о своем желании быть независимой, Чеченская республика, породив тем самым затяжной вооруженный конфликт с федеральной властью. Особое мнение по вопросу собственной самостоятельности было у Татарстана, Башкорстана, республики Соха и др. В итоге напряженного процесса становления федерализма в России сложилась специфическая система многоступенчатой федеративной структуры: суверенные республики, с максимальным осуществлением принципов федерализма, края и области (к ним приравнены города Москва и Санкт-Петербург), отношения с которыми строятся практически по принципу унитарного государства, и автономные области и округа - нечто среднее между первым и вторым. Каждый договор о разграничении полномочий с республикой подписывается отдельно и на сегодняшний день наиболее широкой автономией обладает республика Татарстан (вплоть до права самостоятельных международного представительства и экономической деятельности).

Вопрос о разграничении полномочий между центральной и местной властью -центральный в проблеме федерализма. Рассмотрим, как он решается российской Конституцией. Согласно российской Конституции и принятых Договоров с субъектами федерации, к ведению федерации относятся: управление федеральной государственной собственностью; утверждение общефедеральных программ развития во всех сферах; установление правовых основ единого рынка; управление ядерной энергетикой, федеральным транспортом, информационными системами и связью; внешняя политика, оборона и безопасность, защита границ; прокуратура, гражданское, уголовное и арбитражное законодательство.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся, главным образом, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водами и другими природными ресурсами; установление принципов налогообложения, административное, процессуальное, трудовое, жилищное, семейное и пр. законодательство; вопросы природопользования и охраны окружающей среды; вопросы здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства, детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; вопросы воспитания, образования, науки, культуры и спорта; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

Приходится отметить, что линия, разграничивающая предметы ведения, проведена крайне неопределенно. В одном ряду перечисляются как отдельные правовые институты (например, охрана окружающей среды, так и целые отрасли законодательства, составляющие сложные и разноплановые системы правовых норм, образуемых актами законодательной и исполнительной властей различных уровней (например, административное законодательство). Не проясняется законом и то, каким образом должно осуществляться совместное управление общими сферами, например, что в сфере образования относится к заботе федерального уровня, что - местного.

Ни Конституция, ни Договоры не определяют точно, что именно относится к ведению самих субъектов Федерации: "Вне пределов ведения РФ ... субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти", - закреплено в Конституции (ст. 73). Наиболее важными полномочиями, осуществляемые субъектом федерации, которые можно вычленить из оставшегося, являются: управление и распоряжение собственностью субъекта федерации; организация бюджета субъекта федерации, установление налогов, сборов, платежей, штрафов и их взимание; территориальное устройство субъекта федерации, установление структуры органов власти и порядка их формирования. В целом, субъектам Федерации в России предоставлено гораздо меньше сфер ведения, чем во многих федеративных государствах, где местному управлению могут полностью принадлежать такие сферы, как образование, общественная безопасность, здравоохранение и т.д.

Одна из главных проблем Российской Федерации - порядок финансирования и налогообложения субъектов федерации по старой модели, когда практически все поступления идут в федеральную казну и лишь потом возвращаются из центра. К налогам субъекта федерации относятся только налог на имущество предприятий и некоторые другие незначительные налоги. Свыше 70 % общих бюджетных расходов приходятся на федеральный бюджет. Наконец, еще одно важное условие развития федерализма, и традиционно слабое место российской политической системы - неразвитость системы местного управления.

Степень развития местного самоуправления свидетельствует о степени развития гражданского общества: это единственная форма территориальной власти, не являющейся властью политической- Конституция РФ исходит из принципа полного отделения власти муниципальной от власти государственной и предоставляет первой полную самостоятельность в вопросах местного значения (ст. 130,132). Структура и форма органов самоуправления (дума, муниципальное собрание, местная администрация) определяется населением самостоятельно, исходя из исторических и местных традиций. Закон запрещает назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти. По закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (1995) к ведению органов муниципальной власти относятся управление муниципальной собственностью; обеспечение потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах (таких как организация и содержание детсадов, средних школ и профтехучилищ), организация и содержание больниц и поликлиник и обеспечение санитарного благополучия населения, организация и содержание сетей коммунальных услуг; обеспечение развития соответствующей территории, благоустройство и озеленение территории муниципального образования, муниципальное дорожное строительство; охрана общественного порядка.

Тем не менее, самоуправление - традиционно самое слабое место в российской политической системе. Для своего возрождения оно требует хотя бы первоначальную государственную поддержку, эта же поддержка вновь превращает его в отрасль государственной власти. При минимуме оставленной дня самоуправления сферы деятельности оно обладает минимумом ресурсов для собственного дальнейшего развития.

Федерализм и самоуправление составляют при определенных условиях одно из оснований, на которых возводится правовое государство. Правовое государство в России немыслимо вне федерализма. Но верно и обратное: российский федерализм не может быть осуществлен без укрепления правового государства. Речь идет о наполнении федерализма реальным содержанием. Слишком часто формы, заимствованные Россией из-за рубежа воспринимались здесь как нечто внешнее и чуждое. Введение этих форм давало эффект, противоположный их сущности. Не понимался внутренний смысл этих форм, не принимали значения ценности, на которых они были основаны, и формы становились средством достижения совершенно иных целей. Так для большевистской России федерализм послужил средством усмирения национальных движений на российских территориях. Успокоив эти движения, они сумели, сохраняя почти в неприкосновенности внешние формы, полностью выхолостить их содержание.

По такому пути Россия идет не только в сфере построения федеративного государства, эта проблема относится ко всему процессу становления правового государства России. Правовая форма воспринимается как формальность, которой можно придерживаться, а можно и не придерживаться, если цель будет достигнута другими средствами. В правовом же государстве право должно быть внутренней формой жизни, продолжением ее содержания, самостоятельной ценностью. Нельзя изменить формальности, достигая свои цели, ибо сама эта формальность - следование закону - является высшей целью: препятствуя, быть может, достижению каких-то частных благ, она является гарантом гармонии и всего благосостояния общества. Правовая форма должна вырастать изнутри общественной жизни, быть ее продолжением. Это же верно в отношении федерализма: несмотря на свое достаточно полноценное конституционное воплощение он не будет достигнут, пока не станет частью политической культуры.

Завершая рассмотрение конституционных основ российского государства, можно оценить российскую Конституцию 1993 года в целом, как, хотя не очень сбалансированную, но вполне вписывающуюся в политическую традицию страны и открывающую достаточно широкий потенциал для дальнейшего развития правовой государственности. Во всяком случае, в плане формальных предпосылок правового государства, дело обстоит гораздо лучше, чем в плане реального процесса. Декларация о правовой характере строящегося государства вошла в ее первую статью. Кроме широкого перечня прав и свобод личности, в нее вошел ряд современных пунктов, которых не найти в "классических" Конституциях развитых стран, как, например, "экологическое" право (ст. 42). Эта Конституция не подражательна, она отражает особенности политической культуры России и формирует самостоятельную, не похожую на другие республики политическую систему. Она не абстрактна, в ней не раз встречаются оговорки, непосредственно касающиеся специфики российской истории. Такие, например, как запрет создания чрезвычайных судов (ст. 118), презумпция невиновности, поддержка конкуренции и свобода экономической деятельности и т.д. Конституция декларирует построение открытого, свободного, социального и секулярного государства. Ряд положений даже не часто можно встретить в конституциях развитых стран.

Однако нельзя сказать, чтобы Конституция была близка к совершенству: в ряде мест закрепляется положение вещей, не очень согласующихся с правовым порядком, в других упущена возможность стимулирования такового, в третьих просто закреплено существующее положение вещей. Например, до предела возможного доведены полномочия Президента, практически лишенного обязательства нести политическую ответственность за проводимый курс. И напротив, весьма невелики полномочия Федерального Собрания. В Конституции отсутствуют нормы об общественных объединениях (кроме запрещающих норм), хотя в функции Конституции должно входить не только ограничение неправовой деятельности, но и стимулирование развития форм правового и гражданского общества.

К моментам, соответствующим идеалу правового государства и закрепленным в Конституции, но ограничивающим реальные возможности развития правового государства, можно отнести социальный характер российского государства. Отражая наследованный от советского общества порядок вещей, Конституция, как было показано, закрепляет такую социальную систему, в которой на государство возложен огромный объем обязательств (а значит, полномочий, прав и материальных ресурсов), благодаря которым государство по необходимости приобретает патерналистский характер и ограничивает инициативу и деятельность, исходящую снизу, со стороны гражданского общества. Таким образом, модель социального государства является тем вариантом современного правового государства, который соответствует ее традиции и конституционным основам, хотя и по-прежнему оставляет открытой проблему его осуществления.

Проблема правового государства не сводится к проблеме правопорядка, ограничения государственной власти и обеспечения прав человека. Имея на руках приемлемую Конституцию, можно только лишний раз убедиться, что подлинная основа правовой государственности не исчерпывается Основным Законом и правовым порядком вообще. И сам этот порядок, и основанные на нем ценности происходят из более высокой сферы -сферы политической культуры, политико-идеологического бытия народа.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >