Основы административно-процессуальной деятельности

Административный процесс и административное процессуальное право

Административный процесс: основные подходы к его пониманию

Свойства материальной предметности и процессуальности в социуме. Судебная (юрисдикционная) концепция формирования отраслей процессуального права. Управленческая (процедурно-управленческая) концепция, предложенная в науке административного права в целях выделения административно-управленческого процесса и формирования для его регулирования административного процессуального права. Соотношение трех процессов: административного, гражданского, уголовного.

Социум, общественные отношения имеют различные организационно-функциональные параметры, характеристики: статические и динамические, материальные (предметные) и процессуальные. Одни из них подчеркивают дискретность, материальную предметность субъектов и объектов, другие - протяженность, последовательность взаимодействий, процессуальность социальных явлений.

Указанные характеристики находят отражение в содержании и структуре правовой регламентации, которая с объективной необходимостью является материально-процессуальной одновременно. Законодательство, право, правовые отрасли и институты, первичные правовые веления концентрируют в себе материальность и процессуальность социума, общественных отношений. Например, правовое положение субъектов права, правовой режим объектов отражают материальность предмета правового регулирования, а правовой порядок деятельности, действий и взаимодействий субъектов права, их обращения с объектами - его процессуальность и процедурность.

Выводы о присутствии в социуме, общественных отношениях материальной предметности и процессуальности, об их неизбежном отражении в правовых образованиях приведены здесь для того, чтобы объяснить читателю объективную обусловленность острых и нескончаемых дискуссий, идущих в течение многих десятилетий по вопросам различных подходов к пониманию административного процесса и административного процессуального права. Поняв реальные причины таких дискуссий, читатель при некотором размышлении сам сможет для себя найти решение проблемы, по которой дискутируют административисты.

Присутствующая в социуме процессуальность не была основным фактором, послужившим основанием формирования фундаментальных отраслей процессуального права. Гражданское процессуальное право (вместе с правом арбитражным) и уголовное процессуальное право возникли благодаря тому, что в обществе был накоплен обширный материал вначале социальной, а затем и правовой регламентации разрешения социальных (правовых) конфликтов и споров. Кроме того, богатый опыт практики разрешения споров о праве, возникавших в обществе постоянно и в массовом масштабе между людьми с противоположными интересами, представлявшими две стороны одного отношения, позволил осознать, что рассмотрение подобных споров необходимо поручать третьей стороне, которая не была участником спора. Первоначально это были старейшины, вожди, князья, обладавшие социальным авторитетом. Впоследствии на их место пришли судьи, арбитры со специальной юридической подготовкой. Такова сложившаяся в юриспруденции традиция формирования гражданского и уголовного процессов, создания системы органов правосудия и образования отраслей процессуального права. Она получила наименование судебной, или юрисдикционной, концепции.

Рассмотренная концепция известна и науке административного права. Отдельные административисты, взяв ее за основу, сконструировали административное процессуальное право по образу и подобию отраслей гражданского процессуального и уголовного процессуального права и даже предложили проект административно-процессуального кодекса (М.Я. Масленников). В их понимании административный процесс представляет собой урегулированную административным процессуальным правом правоприменительную и правоохранительную деятельность преимущественно органов исполнительной власти по применению административных санкций при разрешении индивидуальных конкретных дел, возникших из правоотношений, не связанных с управленческим (служебным) подчинением. В соответствии с судебной концепцией образования отечественного процессуального права, прошедшей серьезную проверку практикой, было предложено выделить из административного материального права третью самостоятельную по хронологическому счету процессуальную отрасль права - процессуальное административное юрисдикционное право (или проще - административное процессуальное право).

В недрах науки административного права возникла и иная концепция формирования административного процесса и административного процессуального права, названная управленческой, или процедурно-управленческой. Ее авторы и многочисленные последователи в большинстве своем не отвергали и не отвергают административный процесс, основанный на судебной (юрисдикционной) концепции, и административное процессуальное (юрисдикционное) право. Они настаивают на том, что существует другой административный процесс, основанный на многообразной деятельности исполнительных органов государственной власти, который является юридической процессуальной формой реализации этой власти (В.Д. Сорокин).

Административный процесс в таком его понимании представляет собой совокупность совершаемых органами исполнительной власти административных процедур и соответствующих им административно-процедурных правил. Указанные правила регулируют многочисленные виды управленческой деятельности (нормотворческой, правонаделительной, правоприменительной, контрольной и т.д.). Административно-процедурный процесс в отличие от административно-юрисдикционного имеет позитивную направленность и не предусматривает применение административно-принудительных мер. Напротив, административный юрисдикционный процесс основан на оценке поведения лиц, совершивших административные проступки (деликты), и применении к ним предусмотренных законом административных санкций (наказаний).

Таким образом, сторонники административно-процедурного подхода полагают, что существует большой административный процесс, включающий административно-процедурную деятельность (процесс) и административную юрисдикционную деятельность (процесс). Регулирование этих составных процессов осуществляется административно-процедурным и административным юрисдикционным процессуальным правом соответственно.

В основе двух рассмотренных концептуальных подходов к административному процессу и административному процессуальному праву лежат два разнонаправленных и неоднородных критерия. Судебная (юрисдикционная) концепция опирается на существующую в юриспруденции традицию формирования отраслей процессуального права. Гражданское процессуальное право и уголовное процессуальное право регулируют общественные отношения, связанные с рассмотрением споров (конфликтов) о праве. В свою очередь процессуальное административное (юрисдикционное) право регулирует деятельность уполномоченных исполнительных органов государственной власти, их должностных лиц по разрешению споров во внесудебном порядке и привлечению виновных лиц к юридической ответственности.

Управленческая (процедурно-управленческая) концепция административного процесса и административно-процессуального права игнорирует существующую традицию образования двух фундаментальных отраслей процессуального права. Она исходит из всеобщности свойства процессуальности, присущего социуму и общественным отношениям, включая административно-правовую сферу и се составляющие: деятельность государственной администрации, административное управление, административно-правовое регулирование.

В связи с тем, что концептуальные подходы к пониманию административного процесса и административного процессуального права не имеют общего основания и критерия, сторонники каждого из подходов будут бескомпромиссно дискутировать на параллельных курсах и доказывать правильность собственной позиции, не слыша друг друга. Ни одна из групп не сможет опровергнуть аргументацию оппонентов или доказать истинность своего подхода по той же причине. Ситуация явно напоминает описанную в поговорке: "В огороде бузина, а в Киеве дядька".

Существующее в науке административного права в течение нескольких десятилетий положение дел сдерживает развитие конструктивных исследований и разработок, направленных на совершенствование административно-правового регулирования и в сфере административной юрисдикции, и в сфере позитивного административного управления. Не секрет, что многолетние дискуссии о понимании административного процесса и административного процессуального права потребовали немало сил, энергии, времени, по не обеспечили пока получение ожидаемого научного результата. Полагаю, что инициативу должны проявить крупные научные учреждения, способные сконцентрировать достаточные ресурсы и объединить группы ученых для разработки указанных проблем. С учетом их достижений со временем может сказать свое веское слово и законодатель.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >