Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Экономика arrow ИЗБРАННЫЕ РАБОТЫ ПО ЭКОНОМИКЕ
Посмотреть оригинал

Бюрократия и законодательство

Передовая статья из «Русских ведомостей» (1904)

Давно уже во всех слоях русского общества ощущается глубокое недовольство принятым у нас бюрократическим порядком составления законов. Чтобы создать закон, отвечающий жизненным требованиям, нужно с точностью знать эти последние; а откуда может знать их человек, отгороженный от жизни бумажною стеной? В самом лучшем случае ему бывают известны бытовые факты какой-нибудь определенной местности, с которою столкнула его судьба, относительно же прочих мест он или имеет смутные понятия, или не имеет никаких.

Иначе и быть не может, так как никому не дано знать всего. Не следует забывать, что в делах, касающихся, например, общинного землевладения или кустарных промыслов, заурядный крестьянин является более компетентным знатоком, чем самый острый департаментский дока, которому не случалось близко ознакомиться с мирскими переделами. В былое время, когда, при господстве патриархального строя и натурального хозяйства, отдельные семейные и промысловые единицы, из которых слагается нация, были похожи одна на другую, распространение на целую страну того, с чем познакомилась канцелярия в маленьком масштабе, не представляло больших неудобств. Но с течением времени жизнь усложняется; в обществе происходит дифференциация; не только каждая местность, но даже каждое промышленное предприятие становится как бы особым миром, отличным от всего другого. Оттого канцелярское творчество законов, с которым страна могла мириться на первобытных стадиях своего развития, со временем переживает себя и становится вредным.

Вследствие малого знакомства с жизнью, канцелярское законодательство почти всегда бывает наделено тремя различными, но тесно связанными между собою недостатками. Бюрократия в силу свойственной ей веры в свое всемогущество и всеведение обыкновенно стремится втиснуть жизнь в тесные рамки определенных правил, но, не сознавая действительного разнообразия явлений, она готова охватить целый мир одними и теми же нормами. Выработанное правило может содержать очень совершенную инструкцию для отдельного случая, распространяясь же в качестве общего закона на целую страну и на бессрочное время, оно теряет всякий смысл. Примеры подобных узаконений, доведенных до абсурда мелочностью и шаблонностью заключающихся в них предписаний, находятся в изобилии в старом собрании наших законов и даже в более ранних отделах действующего Свода — например, в Уставе сельского хозяйства или в Своде уставов о благоустройстве в казенных селениях. Второй недостаток, вытекающий из того же источника, заключается в неточной формулировке жизненных отношений, на которые простирается закон, и самих норм, им установленных. Не представляя себе ясно существа дела, законодатель-бюрократ довольствуется или слишком широкими определениями, открывая тем простор для произвольных толкований, или же настолько узкими, что под них не подходят целые классы явлений. Третий недостаток — недоверие ко всему, что находится вне стен департамента. По тем вопросам, которых при всем старании нельзя предусмотреть раз и навсегда в подробных правилах, канцелярия никак не допустит местного решения заинтересованными людьми, а непременно потребует, чтобы всякая мелочь доходила до нее. Трудно сказать, какой из трех отмеченных недостатков действует пагубнее. Первый, смотря по тому, что возьмет верх, или ломает жизнь чрез подведение всего ее разнообразия под один ранжир, или же превращает закон в мертвую букву. Второй открывает место произволу и водворяет фактическое бесправие. Третий вызывает волокиту в делах: создается механизм с такою системой передач, что на них тратится большая часть имеющейся в распоряжении силы.

Когда современному бюрократу говорят о слабых сторонах законов, выходящих из канцелярий, он благодушно кивает на своих прадедов и дедов времен Аракчеева и Киселева. Он первый насмеется над старинными законами, сохранившимися в Своде, вроде, напр., следующих: «Кто злообычен в пьянстве или более времени в году бывает пьян, нежели трезв, того наказывать розгами» (ст. 496 Свода уставов о благоустройстве в казенных селениях); или: «Кто употребит большое дерево на малые или мелкие поделки или выдолбит из оного гроб, с того взыскиваюсь вдвое против того, что дерево стоит» (при- лож. к ст. 468 того же Свода). Но пусть ссылающиеся на эти законы не обольщают себя. Разве недавние узаконения о семейных разделах и переделах общинной земли или разобранный на днях в нашей газете проект крестьянских ссудо-сберегательных касс стоят выше Уставов о благоустройстве в казенных селениях? Чем, например, отличается правило нынешнего закона о переделах, не разрешающее совершать их ранее чем через 12 лет, или постановление законопроекта о крестьянских кассах, по которым дозволяется на одни операции употреблять не свыше четверти, а на другие не более одной пятой капитала, — чем эти постановления отличаются от предписаний нашего архаического Устава сельского хозяйства, требовавшего, чтобы фруктовые деревья садились на девяти квадратных саженях, а виноград — по одному кусту на каждую сажень (ст. 80 и 81), или даже от закона петровского времени, приказывавшего крестьянам ткать полотно непременно в аршин шириною? С другой стороны, тот же закон о переделах, не умеющий отличить передела от переверстки, или законопроект о крестьянских кассах, упоминающий о кустарных промыслах и забывающий о ремесленных и отхожих, разве далеко ушли по степени ясности и точности своих определений от приведенных выше статей о «поделках малых и мелких» или «злообычном пьянстве»? Наконец, проект о крестьянских кассах, доводящий до Петербурга решение вопроса о пределах крестьянской кредитоспособности и о размерах ссуд под отдельные разряды кустарных изделий, имеет ли хотя какие-нибудь преимущества пред былыми, столько раз осмеянными порядками, по которым дела, вроде, например, поправки казенного дома в каком-нибудь глухом городишке восходили чуть не до Государственного совета? И эти недостатки отнюдь не составляют исключительной принадлежности узаконений и распоряжений, придумываемых в Министерстве внутренних дел. То же самое приходится сказать и о прочих ведомствах. Совершенно одинаковыми грехами страдают финансовые законы нового времени — например, закон о гербовом сборе, относительно которого сами присутственные места, призванные исполнять его, часто не в состоянии разъяснить, как нужно понимать ту или другую статью. Подобные же слабые стороны обнаружены земствами в недавнем Положении о мелиоративных ссудах, выработанном в Министерстве земледелия. Земства не берут на себя посредничества по этому кредиту, несмотря на льготные условия его, — не берут ввиду чрезмерной регламентации ссуд, крайней сложности порядка их исходатайствования и целого ряда формальных стеснений для желающих ими воспользоваться[1]. Можно с уверенностью сказать, что указанные недостатки с течением времени не уменьшаются, а увеличиваются, и не потому, чтобы канцелярии становились хуже прежних, а единственно по той причине, что жизнь делается более разнообразною, что без постоянного соприкосновения с нею, без ближайшего участия практически знающих ее лиц в законодательных работах становится все труднее и труднее находить для возникающих вопросов правильное решение. Именно по этой причине новые уставы — продовольственный, лечебный, ветеринарный, аптекарский — оказались на деле несравненно слабее своих предшественников, закон о переделах и семейных разделах стоит много ниже правил о благоустройстве в казенных селениях, а новый законопроект о крестьянских кассах — гораздо несовершеннее, чем был для своего времени раскритикованный в пух и прах самими чиновниками Устав вспомогательных и сберегательных касс бывших государственных крестьян. Поэтому, когда попадается в руки проект, который стремится из канцелярии урегулировать все подробности крестьянской жизни или фабричные порядки, или торговые отношения, можно наперед сказать, что в нем непременно найдутся те же самые недостатки, о которых было говорено выше; эти недостатки могут быть замаскированы в уклончивых фразах, но в глазах людей практики и в особенности в применении наделе они не замедлят обнаружить себя, как это и случилось во всей полноте с законами продовольственным, лечебным и ветеринарным.

Наша бюрократия с некоторого времени начала как бы тяготиться недостатком местной осведомленности. В три последние царствования не раз назначались комиссии для предварительного исследования, через опрос сведущих лиц, важных вопросов, подлежавших законодательному решению. Таковы были комиссии по сельскому хозяйству под председательством Валуева, по железнодорожному делу— под общим руководством Баранова, так называемая Каханов- ская комиссия, а в последнее время — Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Кроме того, министерства при подготовке законов стали нередко запрашивать мнения губернских начальств и чрез них осведомляться о взглядах заинтересованных лиц, а иногда даже приглашать этих последних на совещания. Однако все эти суррогаты ни в каком случае не могут заменить постоянного и правильного участия местных лиц в законодательной работе. Особые комиссии собирают нередко обильные материалы, но эти собрания бывают более полезны для людей науки, чем для законодательной практики. И это — по простой причине. Высшим административным лицам, по множеству занятий, нет времени перечитывать объемистые тома, которые накопляются в результате работ комиссий. Известно, что, например, Барановская комиссия оставила после себя целую библиотеку, что труды Особого совещания заключают до 60 томов объемом более 3000 печатных листов. По необходимости приходится делать своды из накопленных данных, и это поручается чиновникам. Такие работники, понятно, выберут из материалов лишь то, что соответствует их взглядам, а лица, которые творят законы, профильтруют еще раз и сами своды. В итоге — огромная работа, потраченная собирателями материалов и их компиляторами, остается обыкновенно без всякого воздействия на законодательство. Подтверждением сказанному может служить совершенно ничтожное влияние, какое обширнейшая анкета оказала на железнодорожный устав, Каханове кая комиссия — на последовавшие узаконения по крестьянскому делу и даже в наши дни многотомные труды Особого совещания — на организацию недавно введенных центрального и местного управления по делам мелкого кредита. Еще меньше значения имеют отзывы, присылаемые губернаторами: в большинстве случаев они представляют собою суждения не действительно связанных с местностью лиц, а губернаторских канцелярий. Оттого по одним и тем же вопросам встречается иногда в этих отзывах поразительная разноголосица, примером которой могут служить мнения губернских начальств о различных крестьянских кредитных организациях, приведенные в записке Министерства внутренних дел по мелкому кредиту1. Составители записки пытаются объяснить разноречия неодинаковостью местных условий в разных частях России, тогда как истинной разгадкой является разница во взглядах и симпатиях правителей губернаторских канцеля-

пим Тя?(ГММ nfinaiAU лЛо rnanuuv гплглйя nnunwwouuup Й1Лпл1тотыйи

а Л» ч/ ч/и viiv/v 4>v/u 9 » 1 jv « 4/ivpvaput«avii

для ознакомления с местной жизнью, не достигают цели. Если полученные данные совпадают с воззрениями творцов закона, ими пользуются как лишним аргументом, как средством окрасить в местный колорит собственные домыслы; но как скоро сведения хоть сколько- нибудь противоречат намерениям влиятельных законодателей, они преспокойно оставляются под спудом, иногда даже без всякого упоминания. Оттого законы наши и после разного рода совещаний, анкет и переписки с губернаторами выходят в конце концов такими же, какими были бы без них, т. е. остаются все тем же отражением идей и интересов департаментских канцелярий со всеми недостатками, свойственными этому роду творчества.

Конечно, жизнь рано или поздно выметет всякого рода бюрократические мудрствования. Но ведь прежде, чем это случится, как много страданий и горя приходится вынести из-за них людям! Произведения старой канцелярской фантазии, вроде знаменитых военных поселений, к счастью, давно отошли в область печальных преданий; но раньше того сколько мужицких спин исполосовано плетьми, сколько несчастных прогнано сквозь строй и забито насмерть! «Всуе законы писати, ежели оные не исполняти», а законы, писанные в канцеляриях, почти всегда, при нынешних условиях жизни, оказываются неисполнимыми. Это — порок, не случайно присущий тому или другому ведомству, а лежащий в самом существе дела и не устранимый решительно ничем, кроме коренных перемен в самом порядке законодательства.

1 Записка министерства внутренних дел представлена в Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности и напечатана в № 22-м «Вестника финансов» за 1902 г.

  • [1] Подробные отзывы земств по этому вопросу приведены в N9 46 «Вестника финансов» за 1904 г.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Популярные страницы