ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДДРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

1.1. Основные концепции Бюрократии

Концепция бюрократии — одна из центральных тем теории государственной службы. Сам термин «бюрократия» имеет несколько толкований. Во-первых, под термином «бюрократия» понимается социальный слой служащих государственных учреждений и организаций; во-вторых, под этим термином подразумевается система управления, прежде всего административная, построенная на принципах формализации и обезличивания самого процесса управления; в-третьих, под термином «бюрократ» скрывается сугубо негативное отношение населения любого государства к бюрократическим патологиям в системе управления. Первый подход к толкованию данного термина можно назвать социологическим, второй —менеджериальным, а третий подход — аксиологическим (ценностным).

Социологический энциклопедический словарь под ред. Г.В. Осипова дает следующее определение бюрократии: бюрократия — это «1. Система управления, в которой решающую роль выполняет бюрократический аппарат. 2. По М. Веберу — тип идеальной рациональной организации, который характеризуют: эффективность административных действий, достигаемая за счет специализации квалифицированного управленческого аппарата и формального разделения обязанностей;

иерархическая система контроля и подчинения должностных лиц; безличностные отношения, основанные на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений; отделение административных функций от собственно средств управления. 3. Синоним бюрократизма — отчуждение государственного аппарата по отношению к обществу, превращение средств административной деятельности в самоцель; формализм, канцелярщина, бездушность, рутина, служебная волокита»1.

Бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффективности, по месту в структуре государственной власти.

Одним из первых, кто обратил серьезное внимание на проблему бюрократии как специального объекта исследования, был Гегель. В своей «Философии права» (1821) он пытался обосновать мысль о том, что всеобщий интерес осуществляется государством через коллегиальные органы и государственных чиновников, объединенных в соответствующие, иерархически выстроенные бюрократические управленческие структуры. Бюрократия теснейшим образом связана с властными структурами и не может существовать вне органов властвования, вне должностей, прав, обязанностей и соответствующих процедур[1] [2].

Дав обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структуры, функций, Гегель пришел к выводу, что государственная бюрократия представляет собой главную составную часть власти в обществе. При этом он считал чиновничество основной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности»[3], своеобразной системой организации власти и формой ее профессиональной реализации. При этом он был убежден в том, что чиновничество не выйдет за пределы всеобщего интереса в силу иерархичности системы власти, независимости корпораций и местных сообществ, которые воплощают и защищают интересы отдельных социальных групп, специальной профессиональной подготовки служащих. Гегель писал: «Члены правительства и государственные чиновники представляют собою главную составляющую часть среднего сословия, в котором прибывает развитый ум и правовое сознание народной массы... Образованность и умение не превращаются у него в средства произвола и господства благодаря воздействию учреждений, суверенитета сверху вниз и воздействию прав корпораций снизу вверх»[4] [5]. Государство, в котором не сформировалось еще среднее сословие, не стоит, по Гегелю, на высокой ступени. К таким государствам Гегель относит и Россию, в которой есть «одна масса — крепостная и другая — правящая»2. Идеи Гегеля оказали существенное влияние на формирование взглядов по данному вопросу К. Маркса, А. Богданова, А. Гамильтона.

Основоположником современной теории бюрократии является М. Вебер. В начале XX столетия он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации, которая пришла на смену организации патриархального типа. По Веберу организации становятся все более рациональными, подчиняя свою деятельность формальной рациональности — достижению заданных результатов с наименьшими затратами. Этой цели служит соответствующее формирование социальных позиций и связанных с ними ролей, а также социальных отношений между позициями. Организации также непрерывно реформируются, отходят от прежних традиций, порывают с укоренившимися представлениями, взглядами и эмоциональными обычаями, оказываются подвержены непрерывному, по выражению Вебера «расколдовыванию». В современном обществе, в котором, по мнению Вебера, формальная рациональность становится доминирующим мотивом всей социальной жизни, социальные организации все чаще обретают особый облик, который он назвал бюрократией5.

В 1921 г. в работе «Хозяйство и общество» в числе основных характеристик «идеального типа» бюрократии М. Вебер выделил:

  • — регламентированность. Функции организации должны быть четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство должно обеспечиваться решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащих хранению:
  • — иерархию, специализацию и разделение функций. «Чины» и «должности», которые существуют в бюрократической организации, имеют иерархическую структуру, причем эта иерархия отличается множеством уровней. Здесь выстраивается т. н. «бюрократическая лестница». Каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом. Обозначенный круг компетенции относится и к двум потенциальным адресатам принимаемых решений: чиновникам низшего уровня и просителям. Эта компетенция ограничена субъективно — кругом лиц, которые данному чиновнику подчиняются, а также объективно — кругом тех вопросов и дел, которых могут касаться принимаемые решения;
  • — отстраненность от владения средствами управления, т. е. средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов; следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность, она не может быть продана, подарена или передана по наследству;
  • — постоянство. Должность представляет собой постоянное занятие по найму, с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения и гарантированной пенсией после отставки;
  • — опытность и безличность, т. е. должностные лица назначаются на основе своих профессиональных ка-
  • 1 Штомпка П. Социология: Анализ современного общества. М.: Логос, 2005. С.131 — 133

честв, без произвола и личных предпочтений со стороны руководства; на основе универсальных, а не партикулярных критериев. Поиск наилучших с этой точки зрения кандидатов и отбору среди них в интересах дела должны способствовать, к примеру, открытые конкурсы. Особенностью рациональной бюрократии являются и регулярные, установленные сверху критерии и процедуры продвижения по службе, избавленные от какого- либо произ- вола. Чиновник должен иметь основания для продвижения по службе в той мере, в какой он достиг определенных успехов или проработал определенный срок (так называемая «выслуга лет»)1.

Раскрывается этот принцип и в абсолютной деперсонализации отношений между чиновниками, а также между чиновниками и просителями. Эти отношения должны быть свободны от всяких личных, эмоциональных моментов, они должны быть сосредоточены исключительно на деле, которое является предметом принимаемого решения.

Все эти характеристики присущи, разумеется, некой идеальной модели бюрократии. М. Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления»[6] [7].

Обобщая, можно сказать, что бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX в. Вудро Вильсон, будущий президент США. В 1887 г. появляется его работа «Изучение администрации» («Study of Administration»). Основные посылки теории Вильсона таковы:

  • — наличие единого управленческого центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
  • — структурное сходство всех современных правительств;
  • — отделение управления от политики (смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата);
  • — подбор по профессиональной компетенции (профессиональная подготовка госслужащих);
  • — организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности.

И М. Вебер, и В. Вильсон, таким образом, полагали, что бюрократическая организация — самая совершенная из всех существующих организационных форм.

Заметный вклад в развитие теории бюрократии, придерживаясь, однако, принципиально противоположного М. Веберу взгляда, внес К. Маркс. Бюрократия в концепции Маркса является абсолютным злом из-за подмены общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. «присвоение государства» чиновничеством. Согласно Марксу, у бюрократии отсутствует государственный разум, адекватное восприятие действительности, наблюдается отрыв от нее. Причем произвол чиновничества возрастает по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии1.

В частности, Маркс отмечал: «Так как бюрократия делает свои формальные цели своим содержанием, то она вступает в конфликт с реальными целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание —за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи — в государственные»2. Таким образом, Маркс распространяет на бюрократию свою категорию отчуждения.

Теория бюрократииМаркса нашла свое продолжение в работах неомарксистов (М. Джилас, Г. Маркузе), радикальных экзистенциалистов (Ж.-П. Сартр и др.) и неофрейдистов (Э. Фромм) в 50 —60-е гг. XX в.3

  • 1 Анализ марксовой концепции бюрократии см.: Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антогонистического общества в ранних работах Карла Маркса. Ростов н/Д, 1985.
  • 2 Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К.. Энгельс Ф. Соч., 2-е изд.. Т. 1. М.: Политиздат. С. 205.
  • 3 См. подробнее: Государственная служба, комплексный подход С 17-18.

И, наконец, третья модель бюрократии — имперская или «азиатская», получившая наиболее полное воплощение в азиатских империях. Ее мы рассмотрим на примере классической формы — бюрократии китайской. «Китайская модель», несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

В древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император — Сын Небес — был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно, чиновники были управляющими императорской собственностью. Необходимо отметить беспрецедент!гую стабильность системы власти и управления в Китае: она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет — до XX столетия.

В Китае тщательно соблюдался принцип «атомиза- ции» бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. К их числу можно отнести:

  • 1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
  • 2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель;
  • 3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник мог оставаться в одной и той же должности весь срок своей службы), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;
  • 4) личную зависимость всех чиновников от императора;
  • 5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение устойчивых коалиций. (Например, неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции и т. д.).
  • 6) низкий уровень финансовой обеспеченности чиновников.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических «приводных ремней». Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная является уникальным образцом устойчивости политического организма1.

  • [1] Социологический энциклопедический словарь / Под ред.Г.В. Осипова, М.: Норма. 2003. С.38.
  • [2] Шалгхалов Ф. Теория государственного управления. М.: ЗАО«Издательство «Экономика». 2002. С.336 —339.
  • [3] Гегель Г.В.Ф. Философия права // Гегель Г.В.Ф. Сочинения.Т. VII. М.: Соцэкгиз, 1934 С. 320.
  • [4] 1 3 Гегель Г.В.Ф. Указ соч. С. 320.
  • [5] Там же
  • [6] ' См.: Вебер М. Хозяйство и общество/Пер. с нем под научн.ред. Л.Г. Ионина. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2007.
  • [7] Цит. по: Государственная служба: комплексный подход: Учебник/Отв. ред А В. Оболонский. М/ Издательство «Дело» АНХ, 2009 С. 14
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >