1.2. Социальный статус государственного служащего

Общее положение государственных служащих основывается на трех китах: компетенции — полномочиях — статусе. И первичен в этой триаде статус.

Социальный статус — положение, занимаемое индивидом или социальной группой в обществе или отдельной подсистеме общества. Определяется по специфическим для конкретного общества социальным признакам, в качестве которых могут выступать экономическое положение, профессия, квалификация, образование и природным признакам (пол, возраст, физические данные и т. д.

Под социальным статусом может пониматься также совокупность прав и обязанностей индивида или социальной группы, связанная с выполнением ими определенной социальной роли.

Такая социальная позиция, которую данная культура определяет как наиболее важную, называется главным статусом. Другие позиции, меньшего культурного «веса», называются второстепенными. Но выделение определенной позиции в качестве самой важной из всего конгломерата позиций зависит не только от культурных установок, но и от субъективных решений. У каждого — своя собственная иерархия предпочтений. В формиро-

' Государственная служба (комплексный подход). С.18 —23.

вании такой иерархии играют роль как внешние, объективные факторы, так и внутренние, субъективные. А именно: внешние факторы социальной среды пропускаются через призму субъективного сознания, собственных интересов. Таким образом, любой индивид является, с одной стороны, носителем социальных, экономических, культурных норм и предписаний той социальной системы, в рамках которой осуществляется его профессиональная деятельность. А с другой —индивид, удовлетворяя свои специфические потребности, действует в рамках собственных интересов, которые находятся в сложнейшем равновесии с интересами различных профессиональных групп, организаций и общества в целом1.

Для каждого субъекта чрезвычайно важно решить, какую именно позицию он считает для себя самой главной, ибо это подскажет ему, как поступить в случае конфликта обязанностей или ожиданий, связанных с множеством занимаемых позиций. Такая социальная позиция, которую человек выбирает для себя в качестве наиболее важной, с которой он более всего себя идентифицирует, независимо оттого, совпадает это или расходится с культурными приоритетами данного общества, называется центральным статусом. В то же время другие позиции, имеющие меньшее субъективное значение, называются периферийными[1] [2].

Разновидностями социального статуса являются предписываемый и достигаемый статусы. Достигаемый статус — это место индивида в социальной иерархии позиций, которого он достигает своими собственными усилиями, в результате свободного выбора. Достигаемый статус в большинстве случаев напрямую связан с должностным, с тем, который человек занимает в ходе своей профессиональной деятельности.

Статус определяет тот интерес, который данный человек явно или неявно, постоянно или временно будет преследовать или защищать. Он характеризует совокупность социальных функций личности.

Социальный статус зависит от места личности в совокупной сети позиций, обычно иерархически упорядоченной. Статус — понятие, соотносимое с понятием социальной роли, которая показывает систему социальных функций личности в соответствии с занимаемым местом в системе общественных отношений. Ф. Знанецкий пишет: «Каждый индивид играет некие социальные роли, занимает некие позиции, осуществляет некие функции в своем социальном окружении, предполагающие определенные права и обязанности, которые в большинстве случаев связаны с подобными позициями и функциями и, таким образом, остаются независимыми от индивида, хотя способ, которым он фактически осуществляет их и выполняет свою социальную функцию в соответствии с каждой позицией, всецело зависит от него»[3].

Понятие «социальный статус» применяется также по отношению к профессии: в этом случае оно выступает как обобщенный показатель сравнительного положения данной профессии среди других профессий, которые в совокупности образуют профессионально-квалификационную структуру общества, обусловленную разделением труда.

Анализ понятия «социального статуса» мы встречаем ещеуМ. Вебера. Вебер, сравнивая различные типы обществ, утверждает, что стратификация определяется в основном социальными показателями, а статус определяется различными стилями жизни и нормами, традициями, доминирующими в обществе. Согласно Веберу, признаки ранга включают в себя престиж, честь и оценку, а также признанные законом, обычаем или религией некоторые привилегии либо их отсутствие.

«Если говорить о теории стратификации Вебера в самых общих чертах, то в основании лежат три фактора, или измерения: 1) экономический статус, или богатство как совокупность всех материальных ценностей, принадлежащих человеку, включая его доход, землю и прочие виды собственности; 2) власть как возможность подчинять своей воле других людей (политический статус);

3) престиж — основа социального статуса — как признание и уважение достоинств субъекта, высокая оценка его поступков, являющихся образцом для подражания»[4].

Общество не только создает социальные статусы, но и регулирует распределение членов общества по этим позициям в соответствии с присущей ему иерархизиро- ванной социальной структурой.

Необходимо отметить, что социальной структуре современного российского общества присуща крайняя неустойчивость, идет активное размывание традиционных групп, становление новых видов межгрупповой интеграции по формам собственности, доходам, включенности во властные структуры, социальной самоидентификации. Подвижность социального статуса различных слоев, исчезновение традиционных механизмов регуляции поведения групп, отсутствие форм и методов социальной организации групп препятствуют осознанию групповой общности и скрепляющих их интересов.

В большинстве научных исследований и публикаций по проблемам государственной службы понятие «статус государственного служащего» по своему определению воспринимается как его правовой статус. По нашему мнению, на данную проблему следует взглянуть шире.

На протяжении всей человеческой истории типы культуры отличались друг от друга способом распределения людей по статусам и ролям общественных отношений. Определение социального статуса социальной группы требует учета особенностей формирования группы и выполняемых ролей. Государственная служба как социально-профессиональная группа тесно связана с типом государства, в котором она функционирует. Учет исторически сложившихся особенностей и существующих тенденций в государственной службе становится необходимым элементом для исследования социального статуса государственных служащих.

Социальный статус государственного служащего — это его положение в обществе по отношению к положению других граждан, занятых иными видами деятельности. Являясь по природе своей статичным, он в то же время динамичен по своему ролевому наполнению1.

Отдельные авторы в содержании понятия статуса государственного служащего выделяют четыре компонента[5] [6]. Первый — непосредственная причастность по роду работы к подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства. А это уже ближе к такой составляющей общего понимания статуса государственного служащего как политический статус, поскольку основное предназначение государственной службы есть реализация политики государства в определенной сфере жизнедеятельности общества.

Второй — наличие у государственных служащих правомочий и возможностей выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа (и тем самым от лица государства), представляя государственный интерес. Данный компонент частично отражает правовой статус, но в то же время является исключительной особенностью именно социального статуса государственного служащего.

Третий — наличие строгой нормативной регламентированности деятельности государственных служащих.

Четвертый — принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединяемой фактом работы в государственных органах.

Статус является интегративным показателем положения государственного служащего в системе государственной службы, с одной стороны, и социально-правового положения государственного служащего как гражданина, занимающегося различными аспектами государственного управления, с другой.

В последнем случае статус государственного служащего зависит от господствующих в обществе в настоящий момент ценностных ориентаций в отношении профессиональной деятельности, от состояния общественного сознания, от престижа такой сферы занятости, как государственная служба. В этом случае статус — это уровень социального уважения, это престиж государственных служащих как социальной группы.

Все, что связано с профессиональной деятельностью государственного служащего, как правило, закреплено в правовых нормах и неразрывно связано с социальными нормами, принимаемыми в обществе: этическими нормами, нормами морали, нормами взаимоотношений, например, между поколениями и полами, с нормами представления и отстаивания экономических интересов отдельных групп граждан, нормами поведения и т. д.

В связи с замещением конкретной должности на государственной службе для достижения социальных целей граждане исполняют заданные социальные роли и обладают особым правовым статусом государственного служащего. Правовой статус можно определить как установленные государством нормы осуществления профессиональной деятельности граждан на должностях государственной службы, в рамках которых проявляются государственно-служебные отношения.

У государственных служащих особый работодатель — государство. Обладая исключительным правом принуждения, реализуемым в форме законов и подзаконных нормативных актов, государство определило отличительные черты правового статуса государственных служащих Российской Федерации от остальных граждан страны.

К основным компонентам правового статуса государственного служащего относятся:

  • — права;
  • — обязанности;
  • — ограничения;
  • — запреты;
  • — требования к служебному поведению;
  • — гарантии;
  • — ответственность.

В таблице 1.1 представлены основные отличия социальных гарантий государственных гражданских служащих от лиц, занятых в бюджетном секторе экономики1. Наряду с сохранением прав и свобод человека и гражданина, определенных Конституцией Российской Федерации, ряд прав и гарантий государственных служащих имеют существенное отличие от норм, установленных федеральным законодательством для российских граждан.

Итак, государственный служащий — это лицо, обладающее особым правовым статусом. Суть его заключается в праве должностного лица действовать (принимать управленческие решения) по отношению к клиентам, гражданам и другим организациям от имени государства и в целях государства. Данная особенность связана с понятием «публичная власть», которой, как правило, обладают государственные служащие, в функции которых входит принятие административных решений. Кроме того, за принятие или непринятие административных решений, за их эффективность эти лица несут ответственность.

Особенности правового статуса наряду с другими факторами влияют на сплочение государственных служащих как социальной общности, как особой статусной группы, на формирование административной среды государственных служащих и выбор вектора развития социальной организации государственной службы в целом.

Обладание особыми отличительными и привлекательными признаками, которые иногда рассматривают как привилегии, дает возможность говорить о престиже государственной службы. В этом случае статус государственного служащего следует рассматривать как объективное, закрепленное в нормах права положение государственных служащих. Престиж является неформальной, социокультурной характеристикой статуса[7] [8].

Механизм формирования социально-правового статуса государственных служащих Российской Федерации во многом про тиворечив и неустойчив. Проводимые в настоящее время административная реформа и реформа государственной службы не предполагают кардинального

Таблица 1.1

Сравнение социальных гарантий государственных гражданских служащих и лиц, занятых в государственном секторе экономики

Государственные гражданские служащие РФ

Лица, занятые в государственном секторе экономики

Государственные служащие имеют право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Денежное содержание состоит из месячного оклада в соответствии с замещаемой должностью, месячного оклада в соответствии с присвоенным классным чином, ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, за особые условия службы, премий за выполнение особо сложных и важ- ных заданий, максимальный размер которых не ограничивается, ежемесячного денежного поощрения.

Субъекты Российской Федерации могут предусматривать и иные выплаты для государственных служащих субъектов РФ. Размеры денежных выплат ежегодно увеличиваются (индексируются) с учетом уровня инфляции

Условия оплаты труда предусматриваются трудовым договором. Минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно по всей территории РФ законом и не может быть ниже прожиточного минимума трудоспособного человека.

В систему основных государственных гарантий по оплате груда работников включаются величина минимального размера оплаты труда, величина минимального размера тарифной ставки, др. В бюджетных организациях индексация заработной платы производится в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами

Государственный служащий имеет право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности и денежного содержания (т. е. за счет средств государственного бюджета) по мере необходимости. но не реже одного раза в три года при этом представителем нанимателя, образовательным учреждением или иной организацией обеспечиваются условия для освоения программы дополнительного профессионального образования

Необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд определяет работодатель. Работодатель проводит профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.

Могут быть задействованы финансовые средства предприятий, организаций и самих работников

Государственные гражданские служащие РФ

Лица, занятые в государственном секторе экономики

Государственному служащему и членам его семьи гарантируется медицинское страхование, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет. Предусмотрен федеральный закон о медицинском страховании государственных служащих РФ. Кроме этого, государственные служащие обслуживаются и в рамках программ обязательного медицинского страхования

Гарантировано медицинское обслуживание в рамках программ обязательного медицинского страхования

Государственный служащий имеет право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению с учетом стажа государственной службы. Пенсия за выслугу лет устанавливается к трудовой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», и выплачивается одновременно с ней. Порядок установления и выплаты пенсий по государственному обеспечению за счет средств федерального бюджета регулируются Законом «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» и Законом «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»

Трудовые пенсии устанавливаются и выплачиваются в соответствии с Федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Данным Законом устанавливаются основания возникновения и порядок реализации конституционного права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии

Государственный служащий имеет право и ему гарантируется предоставление ежегодного оплачиваемого основного и дополнительного отпуска с сохранением замещаемой должности и денежного содержания продолжительностью не менее 30 календарных дней. В особых

Работникам предоставляются ежегодные отпуска с сохранением места работы (должности) и среднего заработка. Ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется работникам продолжительностью 28 календарных дней

Окончание табл. 1.1

случаях может предоставляться отпуск без сохранения денеж- ногосодержания продолжительностью не более одного года. В этом случае за государственным служащим сохраняется замещаемая должность гражданской службы

Государственному служащему может предоставляться единовременная субсидия на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской государственной службы

отхода от классических принципов бюрократического управления, основанного на централизации, иерархическом регулировании, системе правил. В то же время содержание этих институтов радикально меняется на кадровом поле. На практике утверждаются новые правила служебного поведения, профессиональной этики, регламенты взаимодействия государственных служащих.

Ориентация на достижение более высокого социального статуса стимулирует социальную активность личности. В статусном наборе выделяется главный статус, наиболее характерный для человека, определяющий его стиль и образ жизни, круг его знакомых и друзей, манеру поведения. Это тот статус, с которым его идентифицируют другие люди или с которым он сам себя идентифицирует. Статус является важным условием самореализации личности.

Статус государственного служащего — социальное образование; как и любой социальный факт, он является продуктом взаимодействия людей (общностей) и в порядке обратной связи воздействует на их сознание, поведение и деятельность. За общим статусом государственного служащего стоит многообразие статусов как формальных, так и реальных, как обезличенных, так и персонифицированных. Это — статусы должностных лиц и специалистов, наполненные ролями руководителей и подчиненных, статусы различных профессионально-должностных и профессионально-квалификационных уровней и т. д. Иерархическое и горизонтально- профильноесоотношение статусно-ролевых диспозиций, определяющее качественные различия социального и правового положения служащих, образует стратегическое пространство их квалификационного и должностного продвижения. Отсюда — карьерно-развивающая функция статуса государственного служащего[9] [10].

Если говорить о предписанном и достигаемом статусе применительно к госслужащим, в современной российской действительности необходимо отметить следующую закономерность.

Предписанный статус (определяемый социальным происхождением, возрастом, полом, этнической принадлежностью, т. е. теми факторами, которые даются от рождения и которые трудно изменить), по-прежнему, как и во времена патриархальной организации труда, значительно влияет на положение индивида в системе государственной службы2.

Достигаемый статус — это то положение, которое приобретается путем получения образования, профессии, значимых результатов деятельности, родом занятий, должностным ростом и т. д. Условием успеха в этом направлении является применение принципа «заслуг и достоинств», хотя к успеху могут привести и сомнительные принципы «добычи», «старшинства», «личных связей».

Оценка социального статуса государственных служащих в настоящее время проявляется в двух противоположных мнениях, складывающихся в отношении государственной службы в российском обществе.

С одной стороны, несмотря на все негативные явления, связанные с неэффективной работой государственного аппарата, в обществе высок престиж государственной службы как профессионального вида деятельности. Однозначно признается высокий потенциал власти, сконцентрированный в руках государственных служащих.

Стабильно высоким остается конкурс в 160 учебных заведениях, осуществляющих обучение, повышение квалификации и профессиональную переподготовку служащих для государственного и муниципального управления.

С другой стороны, опросы общественного мнения постоянно подтверждают неудовлетворенность населения качеством услуг, оказываемых государственными органами. Очевидна потребность большинства респондентов в уважении, в простом человеческом участии к ним при обращении в органы государственной власти.

На основании анализа материалов социологических опросов населения можно выделить три основные группы недостатков, которые присущи российским госслужащим и свидетельствуют о дисфункциональности государственной службы. Они снижают ее престиж, социальный статус государственных служащих и уважение к ним в обществе[11]:

  • 1. Профессионально-деятельностные отклонения — бюрократизм, коррумпированность и взяточничество, стремление использовать свою работу в корыстных целях, пренебрежение к законам.
  • 2. Профессионально-нравственные отклонения — безразличие, неуважительное отношение к людям, непорядочность, нечестность, отсутствие принципиальности.
  • 3. Профессионально-функциональные отклонения — имитация бурной деятельности, безответственное отношение к своим служебным обязанностям.

В практике очень сложно разделить правовой и социальный статусы государственного служащего, поэтому обычно говорят о социально-правовом статусе. Для целей анализа ряд авторов рассматривают также моральный, экономический, социально-психологический, другие виды статусов.

Посредством ролевого взаимодействия и социального статуса упорядочиваются, оформляются, регламентируются отношения и поведение чиновников, усвоение ими соответствующих нравственных норм, ценностей и требований социальной среды. Таким образом, основным элементом механизма включения государственных служащих в структуру государственной и муниципальной службы является профессиональная социализация. Она означает процесс усвоения государственным служащим своей профессиональной роли, осознания места в социально-профессиональной структуре общества, выработки самосознания представителя чиновничьего сословия, включение в его публично-правовые отношения. Данный процесс осуществляется прежде всего в системе непрерывного профессионального образования, связанного с аттестацией персонала, повышением его квалификации, планированием служебной карьеры и т. п.

Государственная служба как социальный институт и статус государственного служащего не являются застывшими, окостеневшими явлениями. Они развиваются и видоизменяются с течением времени, с учетом социально-экономических изменений, протекающих в обществе.

  • [1] ' См. подробнее: Верховна В.И. Социальная регуляция трудовогоповедения в производственной организации. М.: МГУ. 1991. С. 36.
  • [2] Штомпка П. Социология: Анализ современного общества.М.: Логос, 2005. С. 121 - 123.
  • [3] Знанецкий Ф. Исходные данные социологии //Американскаясоциологическая мысль М., 1994, С. 74 — 90.
  • [4] Добреньков В.И., Кравченко А.И. Социология: Учебник М :Инфра-М. 2004. С 277.
  • [5] Ермакова О.М. Статус государственных служащих- структурнофункциональный анализ // Государственная служба кадры, организация, управление: Сб. научи. статей. Под общ. ред. А.И. ТурчиноваМ.: Издательство РАГС, 2003. С. 33.
  • [6] Государственная служба (комплексный подход). С 38.
  • [7] Кашина М. А., ВапшаЛ.В. Социология для государственных служащих. СПб.: Изд-воСЗАГС, 2006. С. 154 —165.
  • [8] Комлева В.В. Престиж государственной службы в социокультурном контексте: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2004.
  • [9] 1 Ермакова О.М. Указ. раб. С.40.
  • [10] Данные социологических опросов государственных служащимофакторах, влияющих на успешное прохождение по служебной лестнице, см.: Гл. 2. п. 3.
  • [11] Магомедов К О Социология государственной службы: Учебпособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Изд-во РАГС, 2004 С. 159- 170.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >