Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Земельное право России

ПРЕКРАЩЕНИЕ ПРАВА ЧАСТНОЙ СОБСТВЕННОСТИ И ИНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

Прекращение права частной собственности на земельные участки

Прекращение права частной собственности на земельный участок - это совокупность юридических и фактических действий, а также событий, совершаемых собственником или органом публичной власти, с которыми законодательство связывает утрату права собственности лица на земельный участок, в результате чего данное право либо перестает существовать вообще, либо возникает у другого субъекта земельных правоотношений. Существует несколько классификаций прекращения права частной собственности. Согласно наиболее распространенной из них право собственности прекращается, во-первых, добровольно и по воле собственника, во-вторых, по объективным причинам, независимо от воли собственника, и, в-третьих, принудительно, т.е. против его воли.

Добровольное прекращение права собственности происходит в результате следующих действий: добровольного отказа от права собственности (ст. 53 ЗК РФ); отчуждения участка в результате совершения сделки (купли-продажи, дарения, мены); добровольной ликвидации юридического лица (п. 2 ст. 61 ГК РФ).

Утрата нрава собственности по объективным причинам, не зависящим от воли собственника участка, происходит, например, в случае смерти собственника либо "юридической гибели" земельного участка. Последнее означает, что земельный участок прекращает свое юридическое существование (целевое назначение, кадастровый номер и т.д.), но может его продолжить уже в новом качестве. Подобные ситуации можно часто наблюдать на практике. Наглядным примером этому может служить размыв рекой Волга крупнейшего в Европе острова Сарпинский в результате изменения русла реки. В итоге за последние пять лет вода "съела" 62 м суши, похоронив под водой садоводческий кооператив и часть домов хутора Волгострой1. В результате ряд земельных участков "самостоятельно" поменяли собственника и категорию земель (с земель населенных пунктов в земли водного фонда), что повлекло и прекращение нрава собственности на них граждан и их объединений.

Принудительное прекращение права частной собственности на землю включает четыре группы оснований:

  • а) действия органов публичной власти, направленные на прекращение прав на землю добросовестного собственника земельного участка. Типичными примерами являются изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ) и реквизиция (ст. 51 ЗК РФ);
  • б) действия органов публичной власти, направленные на принудительное прекращение права собственности на земельный участок лиц, совершивших неправомерные действия - земельные правонарушения. В числе таких случаев можно назвать изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением (ст. 284 ГК РФ или ст. 6 Закона об обороте земель), изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства (ст. 285 ГК РФ), конфискацию (ст. 50 ЗК РФ). Так, ст. 284 и 285 ГК РФ предусматривают ряд оснований для изъятия земельного участка у собственника, например, если участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) либо если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки;
  • в) действия органов публичной власти, направленные на принудительное прекращение права собственности лица, которому данный участок не может принадлежать в силу закона. Примеров таких ситуаций можно привести много. Например, иностранному гражданину переходит по наследству земельный участок в приграничной полосе либо в силу ст. 5 Закона об обороте земель возникает обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности;
  • г) обращение взыскания на имущество по обязательствам (ст. 237 ГК РФ). Например, по договору ипотеки могут быть заложены земельные участки постольку, поскольку соответствующие земли на основании федеральных законов не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Залогодержатель вправе обратить взыскание на имущество, заложенное по договору об ипотеке, для удовлетворения за счет этого имущества требований, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обеспеченного ипотекой обязательства, в частности неуплатой или несвоевременной уплатой суммы долга полностью или в части, если договором не предусмотрено иное. Особое место в данной подгруппе занимает принудительное прекращение прав на земельный участок в связи с банкротством. Так, согласно ст. 222 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" при продаже имущества крестьянского (фермерского) хозяйства арбитражный управляющий должен выставить на продажу предприятие должника - крестьянского (фермерского) хозяйства путем проведения торгов. Преимущественное право его приобретения имеют лица, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции и владеющие земельными участками, непосредственно прилегающими к принадлежащему крестьянскому (фермерскому) хозяйству земельному участку. Аналогичные правила применяются и при банкротстве сельскохозяйственных организаций (п. 2 ст. 179).

Рассмотрев общую конструкцию оснований прекращения права частной собственности на земельные участки, исследуем некоторые из них более подробно.

Изъятие земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд это действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд можно рассматривать как функцию государственного и муниципального управления земельным фондом; в качестве основания прекращения прав на земельный участок и как институт земельного права.

Правовой базой выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд являются Конституция РФ, ГК РФ и ЗК РФ. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Однако ЗК РФ и ГК РФ регламентируют процедуру изъятия земельных участков не только для государственных, но и для муниципальных нужд. Следовательно, при буквальном толковании норм ст. 35 выявляется противоречие Конституции РФ соответствующих норм ЗК РФ и ГК РФ, а также отсутствие необходимости предварительного и равноценного возмещения при изъятии земельных участков у собственников для муниципальных нужд.

Между тем установленная законодательством необходимость предварительного и равноценного возмещения собственнику стоимости изымаемого имущества соответствует положениям международных договоров, а также практике Европейского Суда. Так, в решении по делу Литгоу и другие против Соединенного Королевства Суд указал, что изъятие собственности без уплаты компенсации, разумно связанной с ее ценой, при нормальных условиях составило бы непропорциональное вмешательство, которое не могло бы считаться оправданным в соответствии со ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж, 20 марта 1952 г.).

Указание на "изъятие, в том числе путем выкупа" означает еще одну гарантию прав и законных интересов собственников земельных участков (ст. 279 ГК РФ). При этом понятие "выкуп" распространяется исключительно на собственников земельных участков, в то время как по отношению к иным титулам прав на землю (землевладение, землепользование) изъятие земельного участка осуществляется без выкупа, но с полным возмещением причиненных убытков. Указание на выкуп позволяет говорить об отличиях данной процедуры от безвозмездного принудительного прекращения права собственности или иных прав на земельные участки как санкции за совершенные земельные правонарушения, поскольку в ст. 49 ЗК РФ речь идет об изъятии участков у их добросовестных правообладателей.

Рассматриваемая процедура не является новой для российского земельного законодательства. Во-первых, существует ряд примеров применения данной меры в дореволюционной России. Известен случай с огородником Пышкиным, которому принадлежал земельный участок в южной части Москвы. Когда городу понадобился данный участок, он был у Пышкина выкуплен с предоставлением гражданину права вывоза плодородной почвы в другое место.

Во-вторых, аналогичная процедура изъятия земель для государственных и общественных нужд предусматривалась Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13.12.1968 (ст. 15 и 16) и ЗК РСФСР от 01.07.1970 (ст. 31, 33). В числе таких "нужд" наука и практика тогда выделяли строительство заводов, фабрик, электростанций, иных сооружений, расширение и переустройство городов, поселков, сельских населенных пунктов и иные подобные мероприятия, имеющие важное государственное или общественное значение2. Предоставление земельных участков для государственных или общественных нужд, связанное с предварительным их изъятием, имело ряд важных гражданско-правовых последствий. Дело в том, что изъятие (как и предоставление) участка было бесплатным, однако убытки и потери, причиненные таким изъятием, подлежали возмещению (ст. 38 и 39 ЗК РСФСР 1970 г.).

Впоследствии в ходе земельной реформы данная конструкция подверглась некоторым изменениям, несмотря на сохранение прежнего названия - "изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд".

Основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных либо государственных и общественных нужд были посвящены ст. 18-20; 23; 39, 40, 55 ЗК РСФСР 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России".

Вступление в силу ЗК РФ положило начало новому этапу развития правового института изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, ЗК РФ сформулировал перечень исключительных случаев, являющихся основаниями для изъятия земельных участков (п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Указанная статья называет в качестве таковых: во-первых, выполнение международных обязательств Российской Федерации; во-вторых, размещение следующих объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения: объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения; объектов использования атомной энергии; объектов обороны и безопасности; объектов федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; объектов, обеспечивающих космическую деятельность; объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы РФ; линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения. Указанный перечень не носит исчерпывающего характера и не исключает "иных случаев", установленных федеральными законами.

Например, п. 7 ст. 23 ЗК РФ предусматривает право собственника земельного участка, обремененного публичным земельным сервитутом, требовать изъятия земельного участка с возмещением убытков у органа государственной власти (местного самоуправления) в случае, если установление публичного сервитута привело к невозможности использования данного участка. В качестве "иного федерального закона" можно назвать и Закон об особо охраняемых природных территориях. Согласно п. 4 ст. 26 данного Закона объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

Немаловажно и то, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительно перечни случаев изъятия, в том числе выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 49 ЗК РФ), т.е. у лиц - не собственников земельных участков. На собственников земельных участков данную процедуру субъекты РФ распространить не могут.

Непосредственно порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд предусмотрен ст. 55 ЗК РФ. Из анализа данной статьи и гражданского законодательства, к которому она отсылает, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, в ранее действующей редакции ст. 279 ГК РФ предусматривалась возможность изъятия не всего, а части земельного участка (хотя на практике это было несколько затруднительно). После признания п. 5 данной статьи утратившим силу стало очевидным, что изъять часть земельного участка невозможно.

Во-вторых, в случае несогласия собственника с решением об изъятии у него участка иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение трех лет с момента направления собственнику участка уведомления о его предстоящем изъятии (ст. 282 ГК РФ).

В-третьих, согласно ст. 239 ГК РФ в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящееся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответствующим нормами гл. 17 ГК РФ. Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество. Таким образом, изъятие земельного участка, на котором нет объектов недвижимости, не влечет в соответствии с ГК РФ обязанности органа публичной власти доказать, что удовлетворение определенных публичных нужд невозможно иначе, как посредством изъятия за выкуй земельного участка.

Следует иметь в виду, что законодатель четко различает две процедуры принудительного изъятия за выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Во-первых, собственник земельного участка, надлежащим образом предупрежденный о предстоящем его выкупе, добровольно соглашается с предложенной ценой (ст. 281 ГК РФ). В этом случае заключается договор между собственником земельного участка и уполномоченным органом публичной власти. Специфической особенностью такого договора будет сложный фактический состав, повлекший возникновение данного правоотношения, а также способ определения цены в ходе переговоров гражданина (юридического лица) и органа публичной власти, что является подтверждением наличия частноправовых элементов в данной публичной процедуре.

Во-вторых, если собственник не согласен с предстоящим изъятием участка, выкупной ценой или иными условиями выкупа, орган публичной власти предъявляет иск о выкупе в суд (ст. 282 ГК РФ). При этом в научной юридической литературе остается дискуссионным вопрос о том, является такой иск в суд формой понуждения к заключению договора о выкупе земельного участка в соответствии со ст. 421 ГК РФ либо же это иск о принудительном изъятии имущества как специальное основание прекращения права собственности, предусмотренное подп. 7 п. 2 ст. 235 ГК РФ с компенсацией собственнику убытков. По мнению А. Уварова, поскольку на собственника земельного участка законодательством не возлагается обязанность заключить договор о выкупе земельного участка, понуждения к заключению договора в судебном порядке быть не может1.

По мнению других авторов, разделяемому и нами, в данном случае как раз и происходит понуждение гражданина (юридического лица) к вступлению в договорные отношения (ст. 445 ГК РФ), что имеет ряд иных гражданско-правовых аналогов (публичный договор и т.д.). Поскольку размер выкупной цены указывается в решении суда, в данном случае можно говорить о доминировании в данной процедуре императивного, публично-правового механизма.

Наибольший интерес представляет именно первый вариант выкупа, являющийся отдельной разновидностью договора купли-продажи земельного участка. Несмотря на то что такому выкупу предшествует принятие административного акта - решения об изъятии участка либо судебного решения, данные юридические акты сосуществуют с юридическим фактом выкупа земельного участка и их не следует смешивать. Как отмечалось рядом авторов, "выкуп земельного участка - это действия продавца (частного собственника земельного участка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собственником участка, приобретение его новым собственником и уплату выкупной цены. Гражданско-правовая сущность этого факта, являющегося разновидностью сделки купли-продажи, приводит к тому, что даже когда участок при выкупе поступает в государственную или муниципальную собственность, его приобретатели выступают на равных началах с собственником, хотя, вынося решения об изъятии участка, они действовали в качестве публичных лиц. В случае же, если в результате выкупа возникает право собственности у другого частного лица, вообще не возникает сомнений в том, что выкуп является сделкой, а не административным актом".

В целом поддерживая эту позицию, нельзя согласиться с последним утверждением авторов, ибо в соответствии со ст. 49 ЗК РФ изъятие земельного участка путем выкупа в целях последующего предоставления его частному лицу невозможно, ибо нарушает предусмотренные данной статьей основания и субъектный состав возникающих правоотношений, являющихся по своей юридической природе разновидностью национализации. Другое дело, что после изъятия земельного участка в государственную или муниципальную собственность не исключено его последующее предоставление на праве собственности или ином праве юридическим лицам, реализующим в своей деятельности публичный интерес.

Характерно, что в специально предусмотренных законом случаях собственник участка сам наделен правом требовать от органа публичной власти заключения договора купли-продажи (выкупа) принадлежащего ему земельного участка, обладая возможностью понуждения последнего к вступлению в договорные отношения. Речь в данном случае идет о п. 7 ст. 23 ЗК РФ, согласно которому в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, его собственник (землепользователь, землевладелец) вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

Следовательно, процедура выкупа земельного участка для публичных нужд является "обоюдоострым" инструментом для частных и публичных субъектов выкупных правоотношений, лишний раз подтверждая принцип участия на равных публично-правовых образований и частных лиц в отношениях, регулируемых нормами гражданского права.

Гарантии прав собственников земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд сформулированы в ст. 63 ЗК РФ и иных федеральных законах и заключаются в следующем.

Во-первых, в поди. 1 п. 1 ст. 63 ЗК РФ в качестве гарантии прав на землю названа обязанность органов публичной власти предоставить по желанию лиц, у которых изымаются (в том числе выкупаются) земельные участки, равноценных участков. При буквальном толковании данной нормы она распространяется как на собственников, так и на землевладельцев и землепользователей. Между тем в силу п. 1, 2 ст. 20 и п. 1 ст. 21 ЗК РФ, на указанных ограниченных вещных правах теперь гражданам и юридическим лицам впервые земельные участки не предоставляются. Следовательно, необходимо ограничительное толкование данного подпункта: равноценные земельные участки могут быть предоставлены только собственникам взамен изымаемых. При этом равноценный земельный участок может быть предоставлен арендатору либо в постоянное (бессрочное) пользование лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ.

Во-вторых, в случае если правообладатели земельных участков после получения уведомления об их предстоящем изъятии осуществили застройку такого участка либо иные мероприятия (например, мелиоративные), существенно повышающие стоимость земли, такие расходы не подлежат возмещению. Как следует из ст. 8 Закона об оценочной деятельности, проведение оценки земельных участков является обязательным при выкупе или ином предусмотренном законодательством РФ изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд. Следовательно, стоимость участка и расположенных на нем объектов капитального строительства (равно как и оценка "существенного повышения" стоимости) будет определяться в указанном данным Законом порядке. Это ограничение правообладателей земельных участков по их застройке является разновидностью резервирования участков для публичных нужд.

Предусмотренные ст. 63 ЗК РФ гарантии корреспондируют другим статьям ЗК РФ. Например, в силу п. 4 ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления обязан информировать правообладателей земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства. В случае если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Согласно п. 8 ст. 31 ЗК РФ в случае осуществления собственником, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка строительства на нем или его улучшения после информирования о возможном изъятии, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд правообладатели земельных участков несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством на земельном участке или с иным его улучшением.

Особая правовая процедура предусмотрена применительно к изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд в границах городов Сочи и Владивосток. Это означает, что при проведении рыночной оценки изымаемого участка право постоянного (бессрочного) пользования юридического лица подлежит рыночной оценке как право арендатора земельного участка, переданного в аренду на срок 49 лет; право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения граждан оценивается как право собственности (п. 23 ст. 6 Федерального закона от 08.05.2009 № 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; п. 29 ст. 15 Федерального закона от 01.12.2007 № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Взамен изымаемых земельных участков бывшим землепользователям и землевладельцам предоставляются земельные участки на праве собственности без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 
Популярные страницы