Исполнительная власть (глава государства и правительство)
Конституционно-правовой статус главы государства различается в зависимости от того, является он монархом или президентом.
Роль президента в системе государственных органов зависит от того, в результате каких причин возникла республиканская форма правления, каковы были политико-правовые предпосылки ее возникновения и утверждения. Различные условия возникновения арабских республик предопределили неодинаковый характер республиканского строя, который определялся, в том числе и социально-экономической основой республиканской власти, что определило различную социальную направленность республиканских режимов и характер их дальнейшей политической модернизации.
До недавнего времени во многих арабских республиках президенту принадлежала решающая роль в системе высших государственных органов, которая определялась не только основным законом государства, но и политической практикой. После революционных событий 2011 г. в конституциях арабских республик наметилась серьезная тенденция на ограничение полномочий президента, изменился порядок его избрания на должность.
Президент может назначать и отстранять от работы высших должностных лиц государства. В частности, он назначает премьер- министра, а по его предложению или по собственной инициативе — остальных членов правительства, их заместителей и других важнейших функционеров государственного аппарата.
В соответствии с Конституцией Туниса 2014 г. кабинет министров формируется премьер-министром, представляющим победившую на парламентских выборах партию или коалицию партий (за исключением постов министра обороны и министра иностранных дел, которые назначаются после консультаций с президентом). Президент Туниса назначает на высшие военные и дипломатические должности, а также на должности в области национальной безопасности после проведения консультаций с премьер-министром. Он назначает верховного муфтия Туниса и управляющего центральным банком (статья 78).
Президент Ливана утверждает предложенную кандидатуру главы правительства после консультаций с председателем Палаты депутатов и на основе обязательных парламентских консультаций. Он подписывает декрет о назначении премьер-министра и по своему усмотрению может председательствовать в Совете министров, но не принимает участия в голосовании.
Президенту в арабских республиках принадлежат полномочия по назначению судей, формально по предложению Высшего совета магистратуры (органа управления судебной власти), а также военных должностных лиц, он повышает их в должности, присваивает воинские звания, отправляет в отставку; осуществляет назначение дипломатических представителей своей страны в зарубежных странах, в международных организациях и на международных конференциях; осуществляет прием дипломатических представителей и представителей международных организаций в своей стране.
Так, президент Алжира (по конституции 1996 г.) назначает главу правительства, а также прекращает его полномочия. Кроме того, он назначает на должности, предусмотренные конституцией: на гражданские и военные должности; на должности, установленные в Совете министров; председателя Государственного совета; генерального секретаря правительства; управляющего банком Алжира; судей; руководителей органов безопасности; вали (губернаторов).
Важнейшая прерогатива президента как главы исполнительной власти заключается в наблюдении за исполнением законов. Наряду с этим он наделяется регламентарными полномочиями, которые полностью или частично могут быть делегированы премьер-министру.
В отношении исполнительной власти в области государственного управления президент осуществляет прямое руководство правительством, даже при наличии административного премьер-министра. Президент может отправить все правительство или отдельных министров в отставку; потребовать отчет об их работе; издавать нормативно-правовые акты в сфере исполнительной власти; осуществлять контроль и общую координацию деятельности министров; осуществлять общий контроль за подготовкой государственного бюджета и других важнейших финансовых документов; утверждать окончательные цифры этих документов; осуществлять контроль за подготовкой генерального плана развития страны по всем экономическим и социальным вопросам, которые разрабатываются соответствующими министерствами, и передавать их в Национальную ассамблею для обсуждения и утверждения.
Президент Сирии разрабатывает общегосударственную политику и контролирует ее осуществление; назначает одного или нескольких вице-президентов и определяет их полномочия; назначает премьер- министра, его заместителей; министров и их заместителей, принимает их отставку и освобождает от занимаемой должности. Президент может созвать заседание кабинета министров под своим председательством и потребовать отчет от министров, которые несут ответственность перед главой государства (сатья 95 конституции 2012 г.).
Президент Ирака предлагает кандидату, выдвинутому парламентским большинством, сформировать кабинет в течение 15 дней с даты избрания президента республики (статья 73 конституции 2005 г.). Президент может представить Совету представителей предложение о выражении недоверия премьер-министру, а Совет представителей принимает решение о недоверии премьер-министру абсолютным большинством голосов своих членов (статья 58).
По конституциям президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, а в арабских странах, где армия традиционно выступает в качестве одного из основных компонентов всей политической системы и где она зачастую решает, кто будет осуществлять верховную власть в стране, это обстоятельство только усиливает роль президента в системе высших органов власти. В Алжире президент является верховным главнокомандующим вооруженных сил республики и одновременно министром обороны. Он объявляет в стране чрезвычайное или осадное положение на заседании Высшего совета безопасности после консультаций с председателем Национальной народной ассамблеи и председателем Совета нации. На заседании Совета министров при согласии Высшего совета безопасности и после консультаций с председателем Национальной народной ассамблеи и председателем Совета нации президент Алжира объявляет о состоянии войны в случае действительной или непосредственно угрожающей агрессии, в соответствии с существующими положениями Устава ООН (статья 95).
Президент Туниса возглавляет Совет национальной безопасности, является верховным главнокомандующим вооруженных сил, объявляет войну и мир после одобрения большинством в 3/5 Совета народных представителей. Он может также отправлять войска за границу после одобрения спикера парламента и главы правительства (статья 77 конституции 2014 г.).
Только президенту предоставлено право выносить на всеобщий референдум любой законопроект, а также отдельные важные вопросы, связанные с высшими государственными интересами. Это могут быть вопросы, связанные с реорганизацией государственных органов, ратификацией международных договоров, которые не противоречат конституции, могут затрагивать или видоизменять деятельность государственных органов, вопросы изменения государственной территории и другие. Конституции разрешают президенту выносить на всеобщий референдум законы, которые в случае их одобрения избирателями не подлежат одобрению законодательным органом и даже не могут быть объектом контроля со стороны Верховного конституционного суда или другого судебного органа. Результаты референдума имеют обязательную силу и вступают в действие со дня их объявления и опубликования главой государства.
К числу специальных полномочий, используемых президентом в отношении парламента, можно отнести следующие: ему предоставлено право досрочного роспуска законодательного органа и назначения новых парламентских выборов; президент пользуется правом законодательной инициативы и правом направления в парламент своих посланий по любым вопросам государственной жизни, причем законопроекты, внесенные от имени президента, имеют приоритетный характер; президент имеет возможность оказывать серьезное влияние на законодательную деятельность палаты депутатов с помощью отлагательного вето, которое может преодолеваться повторным принятием законопроекта парламентом.
Президент Сирии может распустить Народный совет «путем принятия обоснованного решения», но не может распускать его дважды по одним и тем же основаниям.
Конституция Йемена 1991 г. ограничивает права президента в отношении роспуска законодательного органа. Президент республики не может досрочно распустить Палату представителей, за исключением случаев возникновения чрезвычайных обстоятельств и только после проведения общенационального референдума относительно причин предстоящего роспуска Палаты (статья 100). В этом случае президент республики издает специальный декрет, который приостанавливает парламентскую сессию и в течение последующих 30 дней проводит референдум. Если абсолютное большинство проголосовавших выскажется за роспуск Палаты представителей, президент издает декрет о ее роспуске. Этим декретом одновременно назначаются выборы нового состава Палаты представителей, причем выборы должны быть проведены в течение 60 дней с момента объявления результатов референдума.
Президент Ливана имеет право потребовать от Совета министров роспуска Палаты депутатов до окончания срока ее полномочий. Если Совет министров решает распустить Палату депутатов, президент подписывает декрет о ее роспуске, предусматривающий назначение новых выборов. Президент Ливана промульгирует законы в сроки, установленные конституцией, после их одобрения Палатой депутатов и обеспечивает их публикацию (при этом он не может изменять ни содержание законов, ни порядок расположения статей).
Президент Египта имеет право распустить Палату представителей путем обоснованного решения и после проведения всеобщего референдума (статья 137 конституции 2014 г.).
Полномочия президента могут распространяться и на процедуру изменения конституции. Конституция Сирии предусматривает прямое взаимодействие президента с Народным советом (парламентом) в случае изменения конституции. Право внесения предложений об изменении конституции принадлежит президенту и 1/3 депутатов верховного представительного органа. Для изучения предложения Народный совет образует специальную комиссию и обсуждает предлагаемое изменение, затем проводит по нему поименное голосование. Если оно принято большинством в 3/4 голосов депутатов, то считается окончательным при условии одобрения его президентом. Однако новая конституция 2012 г. была подготовлена специальным комитетом, состоящим из 29 членов, назначенных президентом Башаром Асадом.
Президент имеет полномочия по назначению верхней палаты парламента. Президент Алжира, например, назначает 1/3 депутатов верхней палаты парламента — Национального Совета — «из видных деятелей науки, искусства, экономической и социальной жизни».
В качестве высшего представителя государства внутри страны президент имеет определенные полномочия в сфере личного статуса, т.е. в отношениях с гражданами страны и иностранцами. Ему принадлежат полномочия в вопросах предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, производство награждений государственными наградами.
Будучи высшим представителем государства вовне, его глава имеет ряд важных полномочий в сфере международных отношений. Он может без специального уполномочия заключать международные договоры, часто на него возлагаются ратификация и денонсация международных договоров. Глава государства принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, сам аккредитует и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты.
Президент Ливана в сфере внешней политики ведет переговоры о заключении международных договоров и ратифицирует их по согласованию с премьер-министром. Эти договоры считаются ратифицированными только после одобрения их Советом министров, который информирует о них Палату депутатов.
Президент Ирака подписывает международные договоры и соглашения после одобрения их Советом представителей не позднее 15 дней с момента их поступления (статья 70).
Республиканские конституции, в отличие от монархических, устанавливают принцип ответственности президента. Основанием для привлечения президента к ответственности может послужить государственная измена или другое тяжкое преступление. Согласно Конституции Йемена, Президент Республики может быть обвинен в «государственной измене, нарушении конституции или в любом другом действии, которое наносит ущерб независимости и суверенитету страны» (статья 126). Такое обвинение требует подачи прошения 1/2 Палаты представителей. Вынесение обвинительного заключения по этому вопросу требует поддержки 2/3 Палаты представителей.
Палата депутатов Ливана может возбуждать против президента обвинение (в случаях, предусмотренных ст. 60 конституции) по решению, принятому большинством в 2/3 всех ее членов.
Президент Сирии не может быть привлечен к ответственности «за действия, непосредственно вытекающие из его полномочий, за исключением случаев обвинения в государственной измене» (статья 91). Петиция с предъявлением обвинения президенту должна быть подписана не менее 1/3 депутатов Народного совета, а решение об отрешении президента от должности принимается Народным советом путем открытого голосования большинством в 2/3 голосов на специальной закрытой сессии совета. Последующее судебное преследование президента может осуществляться только Верховным конституционным судом.
Конституция Алжира учреждает создание Государственного совета для контроля за деятельностью администрации, а также Верховного суда для рассмотрения дел, в которых будут замешаны высшие должностные лица государства (статья 152); а статья 158 конституции учреждает «Высший государственный суд для рассмотрения актов, которые могут быть квалифицированы как измена со стороны президента Республики, а также для рассмотрения преступлений, совершенных главой правительства при выполнении им своих функций».
Так выглядит в целом круг полномочий, присущих главе государства в арабских республиках. Однако от формы правления и от конкретных конституционных решений зависит, какие из них президент осуществляет в дискреционном порядке, т.е. по собственному усмотрению, а какие нуждаются в предварительном решении иных государственных органов.
Полномочия президента различаются при парламентарной (Ирак, Ливан), президентской (Сирия) и смешанной (Алжир, Египет, Йемен, Судан) разновидностях республик.
Общие задачи правительства в арабских республиках в целом сводятся к контролю за работой государственного исполнительного аппарата и различных его звеньев, а также осуществлению надзора за реализацией законов и иных нормативно-правовых актов. В соответствии с конституционными положениями правительство является высшим исполнительным и административным органом государства. Все нижестоящие органы исполнительной власти подчинены правительству и несут перед ним ответственность.
Совет министров осуществляет общую политику государства в политической, экономической, социальной, культурной и оборонной областях. В частности, участвует в разработке главных направлений внутренней и внешней политики государства; готовит государственный план экономического развития и проект государственного бюджета и несет ответственность за их осуществление; готовит правительственные и президентские законопроекты для обсуждения и принятия в парламенте, проекты других важнейших государственных решений и представляет их в парламент; обсуждает и предварительно одобряет проекты международных договоров и соглашений для представления их на ратификацию в парламент или президенту по принадлежности; предпринимает необходимые меры для поддержания на должном уровне внутренней и внешней безопасности государства, а также для защиты законных интересов и прав граждан; руководит, координирует и контролирует работу министров, административных органов, государственных учреждений, государственного и смешанного секторов экономики в соответствии с законом; осуществляет назначение и отстранение от должности официальных лиц в соответствии с законом, а также разрабатывает и осуществляет политику, направленную на подготовку квалифицированных кадров для государственных органов; реализует на практике действующие законы; осуществляет контроль за денежным и кредитным регулированием; подписывает договоры о получении и предоставлении займов в рамках своей компетенции, исходя из потребностей государства и на основе конституционных положений.
В арабских республиках порядок формирования правительства на основе парламентского большинства предусмотрен Конституцией Ирака (статья 73), согласно которой «Президент предлагает кандидату, выдвинутому парламентским большинством, сформировать кабинет» в течение 15 дней со дня избрания Президента Республики». После этого кандидат, назначенный премьер-министром, должен подготовить список членов своего кабинета в период, не превышающий 30 дней со дня своего назначения. Президент предлагает новую кандидатуру на пост премьер-министра в течение 15 дней, если премьер-министр, которому поручено формировать новый кабинет в указанный конституцией срок, не смог этого осуществить.
Президент Египта, согласно конституции (статья 146), назначает премьер-министра, который формирует правительство и представляет правительственную программу в Палату представителей. Если правительство не получает вотум доверия, одобренный большинством членов Палаты представителей в течение 30 дней, президент назначает премьер-министра на основании кандидатуры партии или коалиции, получившей большинство мест в Палате представителей. При этом, если правительство сформировано на основе парламентского большинства, то президент назначает министров юстиции, внутренних дел и обороны.
По Конституции Туниса (статья 89) президент республики в течение одной недели после объявления окончательных результатов выборов в парламент обязан потребовать у кандидата победившей партии и коалиции сформировать правительство в течение одного месяца. Если две и более партии получили одинаковое количество мест в Палате народных представителей, то требование о формировании правительства направляется партии или коалиции, получившей наибольшее количество голосов. Если правительство не было сформировано в течение указного периода или оно не получило вотум доверия парламента, то президент обязан провести консультации с политическими партиями, коалициями и парламентскими группами с целью получения кандидатуры, способной сформировать правительство. Если в течение четырех месяцев после назначения лица для формирования правительства, правительство не получило вотум доверия членов Палаты народных представителей, президент распускает парламент и объявляет о проведении новых выборов.
В Алжире президент назначает главу правительства, который представляет выбранных им членов правительства президенту, а президент утверждает их кандидатуры на должности (статья 79). При этом статья 87 предусматривает, что президент ни в коем случае не может делегировать полномочия назначения главы правительства и членов правительства.
Примером внепарламентского формирования центральной исполнительной власти являются положения сирийской конституции, где президент назначает премьер-министра, его заместителей, министров и их заместителей, принимает их отставку и освобождает их от занимаемой должности.
Республиканские конституции арабских стран обычно закрепляют и роль премьер-министра. Он ведет всю работу Совета министров, председательствует на его заседаниях, если отсутствует президент и представляет правительство по всем вопросам, касающимся сферы его полномочий. Премьер-министр осуществляет контроль за выполнением решений правительства и осуществлением общей государственной политики в унифицированной и скоординированной форме; он может потребовать от членов правительства предоставить ему доклады по любому вопросу, который имеет отношение к работе их министерств, а также работе самих министров.
Роль и полномочия монарха и правительства в арабских монархиях также различаются при абсолютной (Саудовская Аравия), дуалистической (Катар, Оман, Бахрейн), парламентарной (Кувейт, Иордания, Марокко) и выборной (Объединенные Арабские Эмираты) монархиях.
Глава государства в арабских монархиях, кроме законодательных и исполнительных, осуществляет ряд других важнейших государственных функций:
- • провозглашается символом национального единства, а также его хранителем и защитником. Так, по Конституции Бахрейна 2002 г. король является «главой государства, его представителем, защитником религии и государства и символом национального единства» (статья 33). При этом король стоит на страже «легитимности управления, верховенства конституции и закона, заботится о правах и свободах личности и организаций»;
- • является высшим представителем государства на международной арене. В этом качестве король лично от имени государства подписывает международные договоры и соглашения в соответствии с положениями специального закона или уполномочивает подписать такие договоры своих специальных представителей. Только король имеет право назначать и отзывать полномочных представителей государства в других странах и международных организациях. При нем аккредитованы представители других государств и международных организаций. От имени государства он ведет переговоры на самом высоком уровне;
- • является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. Опираясь на эти полномочия, глава государства должен предпринимать меры по защите независимости и территориальной целостности страны, защищать ее внутреннюю и внешнюю безопасность, права и свободы граждан. В соответствии с Конституцией Бахрейна король является верховным главнокомандующим Сил обороны и «может их использовать для выполнения национальных задач внутри страны и за ее пределами» (статья 33). Силы обороны подчиняются непосредственно королю и «соблюдают необходимую секретность в своих действиях»;
- • наделен правом объявления чрезвычайного положения в стране, всеобщей мобилизации или войны и подписания мира в соответствии с положениями специального закона. Так, например, эмир Кувейта объявляет своим декретом «оборонительную войну»; «наступательная война» запрещена (статья 68). Эмир объявляет о введении в стране чрезвычайного положения путем издания декрета, который представляется в Национальную ассамблею в течение 15 дней после его издания. Если объявление чрезвычайного положения происходит в период, когда Национальная ассамблея распущена, декрет должен быть представлен новой Ассамблее на ее первой сессии. Продление срока чрезвычайного положения может состояться только, если за это проголосует большинство членов Национальной ассамблеи; при этом вопрос о продлении чрезвычайного положения предоставляется в Национальную ассамблею каждые 3 месяца (статья 69). Если декреты эмира не представлены в Национальную ассамблею, они прекращают свое действие без дополнительного решения по этому вопросу;
- • назначает и смещает гражданских и военных служащих, губернаторов, формирует Совет министров и Совет обороны. Король Марокко председательствует еще в Высшем Совете магистратуры (который состоит из Министра юстиции, первого председателя Верховного суда, Генерального прокурора, четырех представителей судей первой инстанции, избираемых самими судьями), в Высшем Совете образования и в Высшем Совете национального развития (статья 32);
- • обладает полномочиями по помилованию осужденных преступников, пожалованию почетных званий и титулов, награждению государственными орденами и другими знаками отличия, присвоению высших воинских званий; своим указом может отменить любой приговор суда;
- • обладает правом вносить поправки в конституцию страны, предлагать законопроекты и имеет полномочия по ратификации и промульгации законов. В Марокко инициатива пересмотра конституции принадлежит королю и Палате представителей. Король может прямо представить на референдум проект пересмотра конституции, который он инициирует (статья 97); в Катаре могут предлагать поправки к конституции эмир или 1/3 членов Совета шуры (статья 144). Если большинство членов Совета шуры принимает поправку в принципе, Совет может начать ее обсуждение постатейно. Поправка принимается большинством в 2/3 голосов членов Совета шуры, однако она считается вступившей в силу только после ее одобрения эмиром и публикации в «Официальной газете»;
- • может проводить референдум по важнейшим законопроектам и вопросам, связанным с государственными интересами.
В некоторых монархиях Арабского Востока обширные полномочия главы государства дополняются его религиозной властью. В этом отношении король Саудовской Аравии, например, выполняет религиозные функции хранителя главных святынь мусульманского мира.
В монархиях Персидского залива сложились системы, которые позволяют главе государства осуществлять общий контроль над религиозными институтами и ограничивать их стремление вмешиваться в политику. В Омане, например, Верховный муфтий назначается главой государства, по сути, подконтролен султану и в значительной мере служит проводником его воли. В Бахрейне министерство исламских дел совмещено с министерством юстиции. Король Саудовской Аравии следит за тем, чтобы общая политическая направленность соответствовала принципам ислама, осуществляет контроль за применением шариата. Таким образом, король совмещает прерогативы главы высших государственных светских инстанций с функциями надзора за деятельностью любых структур, не позволяя им уклоняться от принципов ислама, а также фактического контроля над шариатскими судами, судьи которых назначаются и освобождаются согласно королевскому указу. Королю подчиняется и Совет фетвы и улемов, в состав которого наряду с верховным муфтием входят авторитетные имамы и улемы. Такая система позволяет властям направлять деятельность исламских учреждений, включая мечети и проповедническую миссию имамов.
