Группы интересов и группы давления. Лоббизм

Наличие групп в обществе — результат социального взаимодействия. По мере развития общество структурируется в сторону усложнения, постепенно превращаясь в развитую систему множества разнообразных, конкурирующих или сотрудничающих между собой групповых интересов. Любая группа имеет некоторые общие интересы, ценности и другие характеристики, но «группой интересов» она становится лишь в том случае, если ее интерес артикулируется в общественной среде (собственно социальной, политической, экономической, культурной), т.е. преобразуется в требование, побуждающее структурные элементы гражданского общества и (или) органы государственной власти осуществлять практические действия, способствующие реализации этих требований. Таким образом, группа интересов — это такая социальная группа, которая артикулирует свои требования в общественной среде с целью их дальнейшей реализации.

Первым концепцию групп интересов выдвинул еще в 1908 г. американский исследователь А. Бентли, который считал взаимодействие групп интересов и государства определяющим фактором государственной политики, особенно в социально-экономической сфере1.

Известный политолог Д. Трумэн подразделял группы интересов на простые и политические (political interest groups). По мнению Д. Трумэна, простые группы интересов выдвигают определенные, специфические требования к другим социальным группам (рабочие — работодателям, пациенты — врачам). Политическими группами интересов они становятся тогда, когда воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к правительству[1] [2]. К политическим группам интересов он относил и политические партии, хотя и выделял их в особую категорию. В дальнейшем данная позиция не получила признания, и большинство политологов видит принципиальное отличие политических партий от групп интересов: во-первых, партии претендуют на выражение интересов всего общества, предлагая в своих программных документах тот или иной вариант стратегии национального общественно-политического развития; во-вторых, партии, в отличие от групп интересов, видят свою главную цель в завоевании политической власти или участии в ней; в-третьих, политические партии реализуют свои политические амбиции опосредованно, через избирателей и выборы, группы интересов делают это, мобилизуя свои ресурсы для прямого воздействия на государственную власть и ее представителей; в-четвертых, большинство групп интересов, в отличие от партий, не являются политическими организациями ио своей основной функции (например, профсоюзы и предпринимательские организации) и т.д.1

Группы интересов являются обязательными элементами демократического общества. Рано или поздно формируется система представительства групповых интересов, нуждающихся в обращении к государству для реализации своих целей.

Существование множества разнообразных групп интересов вызывает потребность в их классификации. Критериями могут выступать: степень влияния на политический процесс; представляемый тип общественных интересов; отрасли и сферы представительства социальных интересов; организационный тип или тип социальной связи, лежащий в основе группы и др.

Признание в научной литературе нашла типология Ульриха фон Але- манна базирующаяся на пяти различных сферах жизни общества: организованные интересы в сфере экономики и труда (например, профсоюзы, союзы предпринимателей); организованные интересы в социальной сфере (например, благотворительные организации, общества инвалидов, союз многодетных семей); организованные интересы в сфере досуга (например, спортивные общества); организации в сфере религии, культуры и науки (например, церковь, научные общества, культурные центры); организованные интересы в сфере публичной политики (например, организации борьбы за мир, охрану окружающей среды).

Наибольшее распространение в современной социальной науке получила типология групп интересов, данная Г. Алмондом и Г. Пауэллом. Эти авторы различают группы по степени их организованности: аномические, неассоциативные, институциональные и ассоциативные.

Менее известна классификация групп интересов, предложенная Ж. Блонделем. Ее основанием является природа объединяющих людей связей, которые развиваются от родо-племенных до ценностно-этических. Автор выделяет два «чистых типа» групп интересов — на уровнях общины и ассоциации. Между ними размещаются реальные группы интересов: традиционные группы (племя, каста, этническая группа, семья и др.); институционализированные группы (армия, бюрократия, церковь и др.); группы защиты (профсоюзы и др.); группы продвижения конкретных целей (экологические, антипорнографические и др.)

Заслуживает внимания и классификация групп интересов, данная Т. Мэттьюзом и основанная на различении групп интересов по целям (группы защиты и группы продвижения какой-либо идеи); по характеру членства (закрытые и открытые для вступления в них); по статусу (группы [3]

инсайдеров — систематически контактирующие с правительством и группы аутсайдеров — не имеющие связи с правительством); но характеру преследуемой выгоды (преследующие коллективную или даже общую выгоду и преследующие узкогрупповую выгоду); по наличию у группы экономической функции, когда ставится цель продвижения материальных интересов (корпоративные группы и группы защиты граждан).

По характеру деятельности группы интересов разделяются на одноцелевые и многоцелевые. Например, относящиеся к первому типу лоббистские структуры, стремящиеся повлиять на принятие определенного законопроекта в парламенте, создаются и существуют только в связи с достижением данной цели. После решения своей задачи они либо распадаются, либо переключаются на достижение другой, не менее конкретной цели. Деятельность многоцелевых групп многопрофильна и не ограничена спецификой задач того или иного рода.

Представляет интерес и типология французского политолога М. Дю- верже, выделявшего специальные (занимающиеся только политической деятельностью: например, парламентские лобби) и частичные (для которых оказание политического давления составляет лишь часть их активности: например, профсоюзы, церковь) группы интересов.

Распространена градация групп интересов по территориальным признакам (группы, формирующиеся и действующие только в определенных регионах), уровню и масштабам деятельности (например, группы интересов, действующие в центральных или региональных органах власти, на уровне местного самоуправления).

Таким образом, политические группы интересов в демократическом обществе — независимые от государства структуры, артикулирующие коллективные требования и ищущие оптимальные пути их продвижения путем воздействия на государство и политические процессы в целом.

Институциональным выражением групп интересов являются группы давления. Понятие «группа давления» впервые было использовано в политической лексике США в начале XX в. для выражения неодобрительного отношения к лоббистам. Позднее термин стал встречаться и в научной литературе. Широкое распространение термина «группа давления» связывают с А. Бентли, выпустившим книгу под названием «Процесс правления. Исследование социальных давлений». Представляет интерес позиция Д. Трумэна в определении «группы давления». По его мнению, давление может характеризовать лишь степень, метод, фазу групповой активности, но не ее суть.

В современной отечественной и зарубежной научной литературе понятие «группа давления» трактуется по-разному. Одни авторы к группам давления относят только организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия нужных решений. Другие, как, например, авторитетный отечественный исследователь С. П. Перегудов, предлагают применительно для России рассматривать в качестве групп давления и частные компании, церковь, концерны, министерства, региональные власти и др., т.е. всех, кто имеет групповой интерес и стремится влиять на государственную нолитику с целью его реализации, в силу той исключительной роли, которую они играют в российском политическом процессе.

Если группы интересов представляют собой, прежде всего, феномен социальный, то группы давления — феномен преимущественно политический. С. П. Перегудов рассматривает группы давления как подвид групп интересов, которые добиваются своего, опираясь главным образом на собственную силу и на зависимость властей от этой силы. Причем главное здесь не методы, не демонстрация грубой силы, а способность реализовать свои цели. Давление же может быть самым деликатным и незаметным для постороннего глаза1. В современных российских условиях зависимость государства от групп давления усилена тем, что базируется на связях, которые возникают между членами группы и институтами государственной и — шире — политической власти.

В общем виде влиятельность группы давления определяется следующими ресурсами: численностью группы; степенью ее сплоченности; проявленным упорством и настойчивостью в достижении цели; профессионализмом лидера; финансовыми ресурсами; общественным престижем; географическими масштабами деятельности; способностью создавать коалиции; совместимостью целей группы с традиционными ценностями.

Для достижения своих целей группы интересов и группы давления чаще всего используют лоббизм. На поверхности общественной жизни лоббизм выступает в качестве специфической, особого рода деятельности людей по оказанию давления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений. Лоббизм, таким образом, функционирует как система и практика реализации интересов различных групп индивидов (союзов, объединений, корпораций и др.) путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государственных органов.

По всеобщему признанию, политический смысл лоббизма заключается в выполняемых им функциях:

  • • посредничестве между гражданами и государством;
  • • придании организованного характера плюрализму общественных интересов;
  • • дополнении конституционной системы демократического представительства (для групп, не имеющих другой возможности участвовать в принятии и реализации политических решений).

С полным основанием лоббизм можно рассматривать как одну из форм политических отношений, в которой реализуется политическое представительство интересов. Поэтому правомерно утверждать, что лоббизм — неизбежный атрибут политической системы общества. Характер и степень воздействия лоббизма на общественную жизнь определяются, прежде всего, историческими и культурными традициями, а также экономическими, социально-политическими условиями (конкретно — характером политической системы), в рамках которых он функционирует[4] [5].

В этой связи в каждой стране взаимодействие групп интересов с государством будет иметь свои особенности. Тем не менее, исследователи свели все разнообразие национальных вариантов к двум устойчиво существующим моделям: плюралистической (англо-саксонской) и кориоративист- ской (европейской или континентальной).

В плюралистической модели множество групп оказывают воздействие на органы государственной власти, на равных соревнуясь между собой за то, чтобы быть услышанными властными структурами. На самом деле далеко не все они находятся в равном положении и, следовательно, не так уж они и равноправны. Но в идеале считается, что они соперничают на равных. И, кроме того, ни у государства, ни у групп интересов нет взаимных обязательств.

Таким образом, правительство рассматривается как арена, где сталкиваются самые разные интересы — промышленников, профсоюзов, экологистов и др. Все они имеют право быть услышанными теми или иными органами государственной власти и управления.

В таком случае решения, на которые группы хотят повлиять, будут приниматься в рамках сложного процесса торга и взаимодействия между обеими сторонами: группами интересов, с одной стороны, и государством, с другой. В такой модели обеспечивается учет мнений и интересов значительного числа групп. К плюралистической модели приближается практика в США и Англии. Например, количество групп в США составляет несколько десятков тысяч организаций, которые могут прогрессировать, деградировать, объединяться, раскалываться, но никогда не исчезнут из поля американской политики. Самые активные среди них — преподаватели, экологисты, защитники гражданских прав и др. Таким образом, наиболее активны неэкономические группировки.

Если плюрализм превозносит соревновательность между группами, то корпоративизм подчеркивает координацию связей между группами и государством. В корпоративистской модели государственные решения вырабатываются в результате взаимодействия между правительством и небольшим числом привилегированных групп, с которыми правительство имеет дело. Эти группы обычно включают ассоциации предпринимателей и профсоюзы.

Переговоры между такими группами и правительством имеют административно-технический характер, а принятие решения деполитизировано. Обе стороны, как правило, реализуют свои интересы: группы давления — свои, а государство заинтересовано в такой модели принятия решения потому, что надеется на помощь наиболее авторитетных и сильных групп (а именно с такими группами государство старается иметь дело) в реализации принятых решений. Проблема чаще всего не в том, чтобы принять решение, а в том, чтобы его реализовать.

Наилучшим примером корпоративизма, по мнению зарубежных специалистов, является Австрия. В стране существуют установленные законом палаты — торговые, трудовые, сельскохозяйственные и т.д., к которым должен принадлежать каждый работающий человек. Почти все экономические и социальные решения в Австрии принимаются в рамках экономического и социального партнерства государства с этими палатами.

В конце XX столетия исследователи (среди них американский экономист М. Олсон) стали выделять элементы третьей модели — «новой правой». Эта модель разработана на основе либеральных теорий. А либерализм, как известно, отрицательно относится к вмешательству государства в экономику и вообще в жизнь общества. Это с одной стороны.

С другой стороны, либералы негативно оценивают деятельность любых социальных групп и коллективистскую политику вообще. Они считают, например, что быстрый экономический рост возможен только при отсутствии взаимодействия между группами интересов предпринимателей и государством. Ибо если предприниматели успешно взаимодействуют с государством и лоббируют свои интересы, тем самым обществу навязываются их узко групповые интересы. А ведь есть и другие, очень серьезные интересы — потребителей, безработных и т.д. Но они хуже организованы и никто их не слышит. Нация таким образом не чувствует своей боли, и организм погибает. В 1990-е гг. идеи Олсона практически завоевали и политическую науку, и политиков.

Следует оговориться, что отнесение тех или иных стран к «зоне» действия определенной модели достаточно условно. Чаще всего наличествуют элементы всех моделей. Право групп интересов быть представленными в органах власти в демократических странах гарантируется Конституцией.

В современной России действует множество групп интересов, среди которых наиболее успешны группы интересов и группы давления, представляющие бизнес. Группы социальных интересов гораздо более слабые. Первые используют во взаимодействии с государством преимущественно корноративистскую модель, вторые — плюралистическую.

Бизнес не однороден. С одной стороны, можно выделить мелкий, средний, крупный бизнес; предпринимателей, самостоятельно осуществляющих свой бизнес или на основе совместной собственности с государством. Различается бизнес и по происхождению, и по отношению к российским национальным интересам и т.д.

С другой стороны, бизнес социально и даже политически структурируется. Возникло множество союзов, ассоциаций, объединений бизнеса. Таким образом, не только фирмы, корпорации представляют бизнес, но и общественные организации.

В свою очередь, государственные структуры имеют не только горизонтальное разнообразие, но и по вертикали выделяются федеральный уровень, региональный, местный, уровень местного самоуправления.

Диапазон взаимодействия государственных структур и групп интересов бизнеса широк и многообразен. Поле их взаимодействия объемлет экономическое, социальное, организационно-правовое и институциональное пространство.

Во всем этом сложном взаимопереплетении разных уровней, видов, форм государственных и предпринимательских структур осуществляется продвижение интересов посредством методов лоббирования, использования PR- и GR-технологий, СМИ, социальной ответственности, государственного администрирования, конструктивного диалога в целях достижения консенсуса, государственно-частного партнерства, коррупции и др.1

Отношение к такому методу, как лоббизм, неоднозначно. По сути дела, это проявление спроса на властные услуги, с одной стороны, а с другой — показатель признания предпринимательскими кругами регулирующей роли государства. Причем чем активнее государство регулирует общественные процессы, тем больше зависит от его решений «снятие проблем» различных групп, тем больше стремление, «заинтересованность» групп интересов влиять на процесс регулирования в свою пользу. На институциональной основе лоббирование обеспечивает продвижение групповых и совместных требований предпринимателей; на неформальном — оно решает проблемы корпораций-гигантов.

По мнению исследователей, предпосылкой успешной деятельности группы давления, действующей в сфере экономики, является наличие у нее сложной структуры, в которую входят: предприятие или группа предприятий; информационно-аналитический центр, подготавливающий обоснование, оформление конкретного интереса, программу действий по его реализации; общественная организация, способствующая вынесению группового интереса в сферу публичного внимания и принимающих решение инстанций.

Важнейшую роль в структурировании группы давления играют ее связи и возможности (в том числе и в средствах массовой информации), а также финансовые ресурсы.

Двойственность отношений государства и организованных интересов бизнеса проистекает из следующего обстоятельства. Во взаимодействии с группами интересов государство выступает от имени общества, представляет его интересы. На практике между государством и бизнесом встает посредник — со стороны государства чиновнический аппарат. А со стороны бизнеса — лоббирующие структуры. Диалог, неровный и зачастую замешанный на коррупции, закулисном сговоре, клиентелизме, подкупе и др., по сути, идет между ними. Чиновничество зачастую предпочитает иметь дело с теми предпринимательскими структурами, которые могут предложить им взамен решения вопросов что-то материально-финансовое.

Такая система лоббирования очень прочная, ее трудно разрушить, по вполне понятным причинам. Хотя вред от нее очень большой, ибо во взаимодействии государственных и предпринимательских структур отсутствуют национальные интересы. Следовательно, от такого лоббизма страдает общество. В чем конкретно это проявляется? В том, что скудные средства из государственного бюджета используются на кредиты и ссуды, на льготы в налогообложении, акцизных и прочих платежах. Часть этих средств затем возвращается государству, но не только в виде платежей в казну, айв форме взяток, подачек, подкупа должностных лиц, а также за оказание политических услуг. [6]

Как всякая деятельность, лоббизм должен осуществляться в рамках общих правил игры. Иначе, при сегодняшней беспрецедентной роли чиновника, который может ускорить или застопорить решение любого вопроса, он вырождается в коррупцию.

Существует мнение, что наиболее успешными субъектами лоббирования являются крупные корпорации1 и некоторые общественные структуры бизнеса (например, РСПП, ОПОРА, «Деловая Россия», ТПП, отдельные отраслевые ассоциации), располагающие квалифицированным штатом экспертов, способных профессионально анализировать экономическую политику, готовить поправки и альтернативные предложения. Доступ к механизмам принятия окончательных решений в аппарате правительства, в самом правительстве и в президентских структурах контролируется влиятельными бюрократическими и политическими «кланами», «кликами» и «клиентелами». Наблюдается сближение, а в иных случаях — сращивание части банкиров, топ-менеджмента крупных компаний и удачливых частных предпринимателей с отдельными сегментами политических и бюрократических элит. Многие руководители крупных корпораций «пробивались» во властные структуры. Наблюдался и обратный переход государственных чиновников после своей отставки в бизнес. Но оценкам наблюдателей, важным условием успешной деятельности групп давления стало группирование вокруг крупной политической фигуры и связь с ведущими финансовыми, торговыми, промышленными структурами; обладание гарантированным доступом к средствам массовой информации; а в некоторых странах и контроль над определенными вооруженными формированиями.

Элитистский принцип классификации российских групп давления в условиях элитарного осуществления политики представляет несомненный интерес, т.к. отнесение групп давления к тем или иным кланам, кликам и клиентелам, близким к центрам принятия решений, позволяет установить источник усиления (или ослабления) их влияния. Однако элитистскую классификацию следует дополнить более формализованной классификацией лоббистских структур по институционально-функциональному принципу. В соответствии с этим принципом выделяются следующие группы лоббистов:

  • — «политизированные» — это, прежде всего, группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу;
  • - социальные — это добровольные организации, защищающие интересы социальных групп. К сожалению, хотя общее число общественных объединений всех уровней превысило 40 тысяч, большинству из них не удается вовлечь в свою деятельность более или менее значительную часть населения, поэтому их деятельность остается на стабильно низком уровне. Даже у профсоюзов нет каналов самостоятельного политического [7]

влияния и нередко они делегируют представительство своих интересов перед законодательной властью предпринимателям;

  • - экономические — эго корпорации и отраслевые комплексы. Их влиятельность, помимо всего прочего, связана с тем, что они зачастую имеют собственные массмедиа или патронируют чужие.
  • - региональные — это лоббисты, отстаивающие интересы регионов в Совете Федерации и других органах власти. Среди региональных лоббистов, обладающих большими возможностями диктовать свои условия Центру, выделяются представители Москвы, Санкт-Петербурга, а также некоторых республик и автономий1.

В данную классификацию представляется целесообразным включить субъекты давления внутри государства (зависящие от госбюджета — бюрократию, армию и т.п.), а также лоббистов, представляющих иностранные государства.

Известно, что лоббизм как социально-политическое явление имеет положительные и отрицательные черты, которые соответствующим образом влияют на развитие общества. В российской действительности пока еще превалируют отрицательные черты. Можно надеяться, что они имеют временный характер. Становление более приемлемого, цивилизованного варианта потребует многих усилий. Прежде всего, эти усилия должны приниматься в правовом ноле. Веское слово должны сказать здесь законодатели, а также общественность, объективно заинтересованная в том, чтобы лоббизм по-российски превращался в подлинно демократический институт представительства и реализации законных групповых интересов складывающегося в нашей стране гражданского общества.

  • [1] Bently A. The process of Government. Cambridge, Mass., 1967.
  • [2] Truman D. B. The Governmental Process. New York, 1951. P. 14.
  • [3] См.: Перегудов С. Я., Лапина, Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и российскоегосударство. М.: Эдиториал УРСС, 1999. С. 19—21.
  • [4] Перегудов С. II., Лапина, Н. К)., Семененко И. С. Группы интересов и российское государство. С. 29.
  • [5] См. подробнее: ПаврозА. В. Группы интересов и лоббизм в политике : учебное пособие.СПб.: Изд-во СПбГУ, 2015.
  • [6] См. подробнее: GR и лоббизм. Теория и технологии : учебник и практикум / под ред.В. А. Ачкасова, И. Е. Минтусова, О. Г. Филатовой., 2015.
  • [7] Независимая газета опубликовала рейтинг лучших лоббистов России в III квартале2015 г. Среди первых лиц на втором месте находится И. И. Сечин (Роснефть), на четвертом — А. Б. Миллер (Газапром), на пятом — А. Б. Усманов (Металлоинвест). См.: Независимая газета, 30 октября 2015 г.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >