Возвышение исполнительной власти

Новый регламент палаты общин.

Последние 15-20 лет XIX в. были временем крупных перемен во внутрипарламентском укладе Англии. Литературная теория ставит эти перемены в исключительную связь с ирландской обструкцией, тогда как в действительности корни их глубже и восходят к реформе 1867 г. Мы видели, что уже реформа 1832 г. открыла период безусловного верховенства парламента в том смысле, что кабинет министров превратился в комитет парламентского большинства, находящийся у власти лишь до тех пор, пока он пользуется доверием этого большинства. Это превращало парламент фактически в единственный источник всей государственной власти, в центр всей конституционной системы, с которым никто не мог и не дерзал равняться. Но последующие десятилетия внесли много нового в такую концепцию, а реформа 1867 г. сделала это новое неотразимо наглядным. Пока палата общин строилась на узкой базе родовой и денежной аристократии, ей можно было без опасения вручить все законодательство и весь контроль над управлением при условии, к тому же, что она будет осуществлять и то и другое в добром союзе с такой сдерживающей силой, какой является палата лордов. Но уже реформа 1867 г. открыла дорогу для влияния на палату общин совершенно новых элементов. В 1872 г. внимательный наблюдатель, настроенный скорее реакционно, замечал по поводу изменившихся отношений внутри и вокруг парламента: "Говоря откровенно, я боюсь именно того, что обе наши политические партии будут добиваться поддержки рабочего человека... Я не могу себе представить ничего, что могло бы подействовать более худшим и более развращающим образом". Это одно заставляло господствующий класс в лице его наиболее дальновидных представителей подумать о фактическом сужении полномочий парламента, которые демократия грозила использовать нежелательным образом.

Еще настойчивее действовали в том же направлении все расширяющиеся задачи государственного управления в широком смысле слова. Росли и умножались вопросы внутренней политики, неразрешимые без прямого вмешательства государства, его организующей и регулирующей силы. Все большее значение приобретали вопросы внешней политики, требовавшие специальных знаний и навыков, быстроты решения, искусного лавирования, секретности. А между тем, еще в 1843 г. Энгельс по справедливости высмеял черепашью медлительность английского парламентского делопроизводства. Эта медлительность 40 лет спустя, на фоне кипучей экономической и общественной жизни, производила, разумеется, впечатление мертвящего застоя. Когда же на сцену выступила обструкция ирландского меньшинства, неспособность парламента справляться вовремя с массой вопросов и дел становилась совсем нетерпима. Тогда была сделана попытка оживить и приспособить к новым условиям скрипучую парламентскую машину. Сверх "комитета всей палаты" явились на смену многочисленные постоянные и сессионные комитеты, так что общие заседания палаты подверглись значительной разгрузке, и работу спикера разделили "чермены" комитетов и их помощники.

Реформа парламентского делопроизводства.

Но гораздо большее значение имели мероприятия, сократившие и ускорившие процедуру прохождения биллей. Уже в самом начале 80-х годов отчаянное сопротивление ирландцев в палате общин при прохождении исключительных законов для Ирландии либеральный кабинет Гладстона с трудом преодолевал посредством различных отступлений от старого парламентского регламента, не знавшего никаких ограничений свободы прений. В 1881 г. Энгельс констатировал, что "ирландцы заставили Гладстона ввести в парламенте регламент континентального типа и тем подорвали весь английский парламентаризм".

Но это было только началом. В 1887 г. регламент твердо ввел в парламентский обиход в качестве обычной, а отнюдь не экстренной меры правило закрытия прений. Это значило сломать одну из ценнейших традиций, одну из существеннейших парламентских вольностей. Отныне любой депутат в любой момент мог внести предложение о постановке дебатируемого вопроса на голосование. В случае отсутствия возражений со стороны спикера предложение голосуется и считается принятым, если за него высказалось большинство присутствующих депутатов, но не менее ста (в комитетах соответственно меньше).

Бывают, однако, моменты, когда прекращение прений, несмотря на всю очевидную радикальность этого средства, не дает по специфическим условиям желанного эффекта. Оно неприменимо в тех случаях, когда ораторы меньшинства атакуют статья за статьей какой-нибудь билль, так что прения, прекращенные в одном месте, с новой силой вспыхивают в другом. На этот случай изобретен был способ, позволяющий депутату большинства заблаговременно внести предложение о сохранении данной статьи или ее части в том виде, в каком ее застает его предложение.

Если же нужно предупредить сразу и прения и поправки, прибегают к "гильотине". Палата (или комитет) заранее назначает день и час, когда, невзирая ни на что, спорный вопрос должен быть поставлен на голосование. Наиболее употребительна "гильотина по отделам": назначается к голосованию в срок не весь билль, а отдельные статьи его или группа статей. Наконец, уже в 1909 г. спикеру было представлено право выбирать для поправок по собственному усмотрению те, которые подлежат обсуждению, и отводить остальные ("кенгуру-гильотина").

Парламентская дискуссия почти не существует. Все эти и иные "упрощения" парламентского делопроизводства в конце концов привели к тому, что оппозиция - принципиальнейший и существеннейший элемент буржуазного парламентаризма - может быть в любую минуту приведена к молчанию и бездействию. По образному выражению одного английского писателя конца XIX в., "удрученный член оппозиции под постоянной угрозой заключения прений должен чувствовать себя, как жаба под бороной"1. Начиная с 80-х годов XIX в. ряд мероприятий усовершенствовал регламент таким образом, что не менее девяти десятых времени палаты общин забронировано за биллями, исходящими от правительства. Законодательная инициатива членов оппозиции оказалась очень близкой к нулю. Их право участвовать в дискуссии приближалось к этой же норме. Отныне критика оппозиции допускается лишь постольку и до тех пор, поскольку и пока это угодно правительству. Но, ограничив критику оппозиции, правительство рикошетом ударило и по собственной партии. Депутат большинства увидел себя столь же ограниченным в своей возможности подвергнуть обсуждению деятельность правительства, как и депутат меньшинства. Приходится сказать, что "если парламентское правление справедливо называется правлением посредством обсуждения (government by discussion), то правление это перестало существовать в Англии в виде правильно и неизменно действующего учреждения".

Кабинет и палата.

Все это привело к чрезвычайно усилившейся роли верхушки правящей партии и ее вождей, т. е., по сути дела, кабинета министров. По отношению к господствующей партии кабинет есть ее руководящая головка, лояльность к которой - священная обязанность члена партии, в особенности если он очутился в палате общин. "Повиновение лидерам есть основа парламента. Неисполнение этого правила наказывается бессилием". Бессилие же парламентского большинства есть прямой и короткий путь к победе оппозиции и, следовательно, к потере власти. Кто из рядовых консерваторов и либералов не содрогнется перед такой перспективой, влекущей неисчислимые печальные последствия личного и общественного свойства? По отношению же к палате общин кабинет перерос в фактического руководителя, без которого она беспомощна. По мере того, как способность палаты общин законодательствовать и контролировать управление уменьшалась, кабинет, напротив, все более укреплялся в своей роли действительного законодателя, держащего к тому же в руках все расширяющийся бюрократический аппарат управления. У кабинета есть верный способ наказать непокорную палату: это - оставить ее без руководства. Одна угроза такого рода приводит ее в повиновение. Кабинет располагает правом роспуска палаты в любое время, перспектива же досрочного роспуска никому из депутатов не может нравиться. Это - новые выборы, о которых сказано, что они "вещь очень дорогая, и, если они неудачны, вещь очень обидная. Вот в чем секрет, объединяющий партии". Парламентская практика последних ста лет показывает, что палата общин лишь в единичных случаях доживает до конца своих полномочий и в громадном большинстве случаев распускается до срока. Но эти "досрочные роспуски" не должны нас обманывать. Это - в последние 50 лет до первой мировой войны - не результат расхождения кабинета с палатой, расхождения, делающего невозможным дальнейшую совместную работу, а маневр: кабинет выбирает для новых выборов момент, наиболее подходящий для него и наименее благоприятный для оппозиции.

Верховенство кабинета.

Все эти обстоятельства и привели к тому, что основное условие английского парламентаризма (впрочем, парламентаризма вообще), уже отмеченное нами в своем месте, конвенциональное, нигде не записанное, но фундаментальное правило ответственности кабинета, потеряло характер, который оно имело в течение 40-летия, предшествовавшего третьей избирательной реформе. Эта эволюция служит, между прочим, блестящим примером меняющегося содержания понятий, которые сохраняют, однако, в целости всю старую форму. И здесь, как повсюду, сказывается вечная антитеза динамизма содержания и статической косности его внешнего выражения, оболочки, в которую оно было облечено когда-то. Традиционная формула, с таким трудом в длительных парламентских боях выработанная и гласящая, что в случае оставления кабинета в меньшинстве по принципиальному вопросу кабинет удаляется в отставку и создается новый из партийного большинства, и теперь еще принимается за чистую монету в руководствах конституционного права, между тем, как уже в 90-х годах XIX в. она нисколько не соответствовала действительности. На самом деле случаи расхождения кабинета, т. е. лидеров партии, с парламентским большинством, т. е. партией, сделались после 80-х годов редчайшим явлением, с тенденцией к полному исчезновению. Считаться с палатой может быть вынужден только тот кабинет, который, не имея собственного партийного большинства, нуждается в поддержке какой-нибудь промежуточной фракции. Но в таком положении оказывались со времени 1867 г. почти исключительно либералы. Общим же правилом сделалось то, что палата, как правило, не расходится с кабинетом, и кабинет, как правило, не свергается палатой.

Неудивительно, что с выходом на сцену финансового капитала он нашел в кабинете министров как раз ту организацию, которая наиболее соответствовала его видам и потребностям. Монополистическому капиталу не подходят в качестве действительной политической власти многолюдные и разношерстные представительные учреждения с их бесконечными коллизиями партийных интересов, с их сменой неустойчивых настроений, шумной дискуссией и ничтожным практическим эффектом всей этой возни. Он не верит в предустановленную гармонию, венчающую якобы свободную игру стихийных сил, и сомневается, чтобы из столкновения мнений рождалась истина. С прямолинейной грубостью и холодным расчетом хозяина он ищет людей, через которых он мог бы осуществлять свою диктатуру с наименьшими трениями и с наибольшим полезным действием. Кабинет министров, уже подчинивший себе палату общин, уже перенявший ее авторитет в глазах буржуазного избирателя, уже научившийся входить с ним в непосредственный контакт на выборах, уже вооружившийся, что особенно важно, обширным бюрократическим аппаратом, не признающим иного хозяина, кроме него, оказался как раз под стать монополистическому капиталу.

Новое положение палаты лордов.

Со времени демократизации избирательного права и превращения палаты общин из феодального представительства в народное, в новом смысле слова, палата лордов окончательно отступила на задний план и утвердилась на роли тормоза против все более возможных демократических "эксцессов" палаты общин. Уже после реформы 1832 г., по мере того как утверждался принцип ответственного правительства и кабинет, следовательно, оказывался в непосредственной зависимости от палаты общин, но не от палаты лордов, лидеры последней открыто и прямо признавали, что она ограничена по сравнению с палатой общин в правах законодательства и администрации и не может претендовать на равное с палатой общин положение. С этой ролью только сдерживающего, только тормозящего механизма можно было мириться, и действительно мирились, но лишь до тех пор, пока не достигла особого обострения борьба либералов и консерваторов. В силу своего социального состава палата лордов была естественным оплотом аристократии, прямым продолжением консервативной партии в парламенте и, пребывая в бездействии и тишине в период консервативных кабинетов, она пробуждалась от спячки, когда консерваторы оказывались в палате общин в меньшинстве и это меньшинство терпело поражение по существенным вопросам. Тогда лорды пускали в ход свою сдерживающую функцию и тем самым, под лозунгом забот об общих интересах народа и пользе государства, защищали интересы одной из борющихся партий. Верхняя палата превратилась в простой резерв консервативной партии, в такой козырь в игре двух противников, который всегда служит только одной стороне и сообщает перевес только ей. Это, конечно, извращало принципиальный смысл двухпалатной системы и дискредитировало ее.

Борьба либералов с палатой лордов.

Либералы неоднократно наскакивали на палату лордов, грозили ей и замышляли ее гибель. В 1871 г. Гладстон встретил ее сопротивление в вопросе об отмене покупки офицерских чинов и обошел это сопротивление лишь тем, что провел реформу помимо парламента, путем королевского указа. В 1884 г. лорды отвергли билль о расширении избирательного права, чем вызвали бурю негодования в рядах либеральных слоев общества. В это время угрозы со стороны приверженцев демократии "переделать или прикончить" палату лордов сделались так энергичны, что некоторые из лидеров палаты лордов сами предлагали ей проекты добровольных реформ, которые, однако, ею отвергались, несмотря на их умеренность.

В 1893 г. палата лордов остановила одно из главнейших мероприятий либерального кабинета - законопроект об автономии Ирландии. В 1906 г., с новым приходом к власти либералов, после десятилетних "каникул", они вновь, конечно, увидели против себя нестерпимую оппозицию лордов. В 1909 г. лорды провалили билль, упразднявший множественное голосование на выборах парламента и совета лондонского графства. За четыре года существования палаты общин 1906 г. ни один билль, против которого высказывалась консервативная оппозиция палаты общин, так и не смог сделаться законом. Иными словами, хотя у власти находились как будто либералы, тем не менее управляло консервативное меньшинство палаты общин, опирающееся на палату лордов. Но решительные бои вспыхнули лишь тогда, когда Ллойд Джордж в должности министра финансов внес свой проект бюджета, предусматривающий некоторое увеличение налогов на земельную ренту, наследство и т. п. В своем сопротивлении лорды зашли так далеко, что наложили вето на бюджет 1909 г.

Все понимали, что в этом рискованном шаге заключается отказ от традиций, освященных веками и запрещающих лордам вмешиваться в распоряжение финансовыми средствами страны. Выборы, последовавшие за роспуском палаты общин в 1910 г., означали, в сущности, поражение либералов, ибо теперь их большинство в палате общин зависело от поддержки ирландских депутатов. Лорды пропустили бюджет, но ирландцы особенно настаивали теперь на реформе палаты лордов, ибо это казалось им необходимым условием для осуществления гомрула. События развертывались быстро, и в конце 1910 г. после нового роспуска палаты общин и новых выборов, почти не изменивших соотношение сил, билль о реформе палаты лордов был принят палатой общин и встретил, конечно, отчаянное сопротивление палаты лордов. Но тут обнаружилось, что новый король Георг V дал либеральному правительству перед выборами обещание назначить столько новых лордов, сколько нужно, чтобы сломить сопротивление старых лордов, если только выборы вновь окажутся благоприятными для либералов. Перед подобной угрозой лорды отступили, и реформа палаты лордов совершилась.

Реформа 1911 г.

По акту о парламенте 1911 г. нефинансовый билль, прошедший палату общин в трех последовательных сессиях и всякий раз отвергавшийся палатой лордов, после третьего раза идет на королевское утверждение помимо палаты лордов при условии, что между вторым чтением в первой сессии и последним чтением в третьей сессии прошло не менее двух лет. Финансовые билли вовсе не нуждаются в согласии палаты лордов, право же квалифицировать билли как финансовые принадлежит спикеру палаты общин. Тот же акт устанавливал продолжительность парламентской легислатуры в 5 лет (вместо 7), в чем можно было усмотреть стремление чаще, чем раньше, проверять избирательным вотумом деятельность палаты общин, сильно расширившей теперь свои полномочия. Однако падением своим палата лордов обязана была не одной только борьбе партий и конъюнктурному преобладанию либералов, как это обычно рисуется исследователями вопроса. Реформа 1911 г. не могла бы осуществиться, не будь того предшествующего развития, которое подготовило главенствующую роль кабинета. Только сильный кабинет, безусловно ведущий за собой нижнюю палату, мог отважиться на решительную борьбу с верхней. Немалое значение имело и то, что социальный состав палаты лордов, сама почва, на которой стояла английская верхняя палата, сильнейшим образом изменились к началу XX в.: процесс слияния родовой знати с верхами капитала к этому времени завершился. Буржуазия получает перевес над аристократией, но как раз она-то и не чувствовала кровной связи с палатой лордов и не особенно дорожила ею, сознавая, что сильный кабинет в слабой палате общин достаточно обеспечивает ее интересы. Этот размыв фундамента палаты лордов хорошо отразился в позиции короля, который хотя и потребовал от Асквита роспуска палаты общин и повторного, следовательно, обращения к суду избирателей, но дал все же обещание назначить новых лордов, если суд этот окажется на стороне либералов. Уже это яснее всего говорило о том, что аристократический король Англии становится буржуазным королем. Не странное ли впечатление производила палата лордов, желавшая во чтобы то ни стало оставаться аристократической палатой?

В Англии слабость верхней палаты есть коррелят слабости нижней, причем и то и другое одновременно и согласно питает могущество кабинета.

В том же 1911 г. за несколько дней до своей окончательной победы над палатой лордов палата общин простой резолюцией постановила о введении вознаграждения членам палаты общин.

Дальнейшее усиление административного аппарата. Военные ведомства. Расширение законных полномочий и рост фактического могущества кабинета совершались попутно с усилением и разветвлением административного аппарата. Со времени 1867 г. подверглись усовершенствованию и укреплению уже существующие ведомства и непрерывно возникали новые. По закону 1870 г. упразднено было двоецентрие в военном ведомстве (глава министерства и главнокомандующий) и в руках военного министра сосредоточено было все управление ведомством с подчинением ему главнокомандующего. Последний, однако, сохранял большую самостоятельность в решении вопросов чисто военного характера и имел право непосредственного доклада королеве. После ряда промежуточных реформ в направлении разгрузки главнокомандующего и ослабления его роли, в 1904 г. должность эта была вовсе упразднена, и военный министр сделался лицом, на которое возложена вся конституционная ответственность за дела военного ведомства. Тогда же при военном министре создан был совет.

В направлении такой же централизации совершалась реформа и адмиралтейства, которое, как мы уже упоминали, значительно упрощено было в 1832 г. В последующие годы практика выдвинула на руководящее место председателя коллегии адмиралтейства, а постановлением кабинета в 1872 г. первый лорд сделался официально ответственным за всю деятельность адмиралтейства.

В 1912 г. для управления военно-воздушными силами создан Воздушный комитет в виде совещательного органа, обслуживающего военное и морское министерства. Дальнейшее развитие этого ведомства шло быстрыми шагами. В 1916 г. Воздушный комитет превратился в главное управление, а в 1917 г. - в министерство.

Еще до первой мировой войны чувствовалась необходимость в каком-нибудь объединении всех военных ведомств, деятельность которых к тому же тесно соприкасалась с деятельностью министерства иностранных дел, министерства Индии и министерства колоний. В 1885 г. создан был Комитет обороны колоний, в 1895 г. - Комитет обороны при кабинете, после бурской войны - Комитет имперской обороны. Во время первой мировой войны этот комитет превратился в Военный совет, беспрестанно вторгавшийся в компетенцию кабинета. С приходом к власти Ллойд Джорджа был образован военный кабинет из пяти членов, диктаторски руководивший военным и гражданским управлением после войны, с упразднением военного кабинета ощущалась все же необходимость в органе, координирующем действия военных ведомств, и Комитет имперской обороны был расширен включением в него ряда гражданских министров.

Министерство внутренних дел и другие министерства.

Компетенция министерства внутренних дел продолжала со времени первой парламентской реформы расширяться: иностранцы, фабричная инспекция, полиция и тюрьмы, надзор за производством и торговлей взрывчатыми и ядовитыми веществами и т. д. Свои первые шаги воздухоплавание сделало под благосклонным присмотром министерства внутренних дел. Но с течением времени развитие этого министерства перестает носить столь экстенсивный характер.

Рядом с ним зарождаются и развиваются обширные ведомства, на которые переходит часть его обязанностей. В начале второй половины XIX в. министерство торговли было уже значительным учреждением, ведающим делами торговли, транспорта и промышленности. В дальнейшем его функции усложнялись и развивались.

Ярким примером расширения вмешательства администрации во все сферы гражданского оборота может послужить образование в 1889 г. главного управления земледелия. Оно в 1903 г. превратилось в главное управление земледелия и рыболовства. В 1919 г. оно возведено в ранг министерства.

В 1870 г. полномочия Комитета тайного совета по образованию были весьма расширены, и он получил ряд административных обязанностей. Но лишь в 1899 г. учреждено было главное управление образования как высший орган, в котором централизованы были функции надзора за образованием, до тех пор рассеянные по различным ведомствам (в министерстве земледелия, внутренних дел и др.). Законами 1902 г. и 1918 г. его функции по распространению низшего и среднего образования были значительно расширены.

В 1916 г. появилось на свет министерство труда, в 1919 г.- министерство транспорта (гражданская авиация оставлена в воздушном министерстве, а прибрежная навигация - в министерстве торговли).

По мере того, как здравоохранительные полномочия главного управления по делам местного самоуправления, врученные ему в 1871 г., чрезмерно разрослись и выступили в его работе на первое место, возник вопрос о создании специального органа здравоохранения. Оно переняло все функции упраздненного главного управления по делам местного управления и сделалось вскоре одним из значительнейших министерств. В его руки перешли проблемы жилищного строительства, проблемы первостепенной важности в жизни современных городов.

Административная роль министерства финансов.

Этот беглый очерк не обнимает появления и развития целого ряда ведомств, имеющих сравнительно второстепенное значение, как министерство пенсий и другие ему подобные самостоятельные ведомства. Необходимо к тому же отметить, что вокруг и под сенью министерств, главных управлений, советов, отделов и т. п. выросло громадное количество не только совещательных, но и административных учреждений.

Такой стремительный рост бюрократического аппарата несколько неожиданно сказался новым усилением значения министерства финансов. Оно уже в 60-х годах контролировало довольно пристальным образом бюджеты ведомств, к концу же века и позже оно становится самым бдительным регулятором жизни бюрократии именно через посредство своего придирчивого финансового контроля. С давних пор вошло в обычай приписывать к министерству финансов новые ведомства, не имевшие непосредственного отношения ни к одному из министерств, или в деятельности которых были заинтересованы несколько министерств сразу. Так в ведении министерства финансов оказалась комиссия гражданской службы, ведающая проверкой специальных знаний кандидатов на государственную службу и определяющая их на должность. Рядом С этим к министерству финансов перешло все регулирование правового положения чиновников, и канцлер казначейства стал настоящим главой административного персонала всех ведомств, своеобразным королем бюрократов.

Новое усиление исполнительной власти после войны 1914 - 1918 гг.

Одним из крупнейших для Англии последствий первой мировой войны было новое расширение и законодательных полномочий, и фактической власти правительства, т. е. кабинета, которыми он воспользовался для укрепления своей диктатуры. В первый же год войны был приостановлен "Habeas corpus act", почти 100 лет - с 1818 г. - не приостанавливавшийся в Англии (но не в Ирландии!). И тут же оказалось, что в современных условиях простое упразднение личной политической свободы, свободы, главным образом, от незаконного содержания под арестом, как основы всех других видов политической свободы, очень мало прибавляет к огромным возможностям администрации. Понадобилось нечто гораздо более современное, т. е., как это подразумевается, более непосредственно вытекающее из уже существующей практики, узаконяющее ее и облегчающее применение уже испытанных методов. Этой цели и послужил Акт о защите государства того же 1914 г., развязывавший руки администрации. Для своих иногда очень бесцеремонных действий исполнительная власть получила "законную" почву на все время войны. По окончании же ее Акт о защите государства был отменен, но ведь очень хорошо известно, что чрезвычайные полномочия чиновников, если они применяются достаточный срок, продолжают невозмутимо применяться и после того, как их официально отменили. По общему мнению, так и случилось в Англии с очень многими правами, которые вручены были правительству в качестве временных и экстраординарных.

Реформа избирательного права 1918-1919 гг.

Этому расширению и усилению исполнительной власти нисколько не помешала новая реформа избирательного права. Законы 1918-1919 гг., хотя воздержались от провозглашения всеобщего избирательного права как принципа, тем не менее значительно расширили круг избирателей, включив сюда, во-первых, некоторую часть женщин и отказавшись, во-вторых, от квартирного ценза. Законодательство о выборах оказалось значительно упрощенным, так как отпали многочисленные акты, на которых основывались различные избирательные права и которые восходили иногда к XV в. Для женщин все же оставлено было требование повышенного возраста (30 лет) и владения недвижимостью (с годовым доходом не ниже 5 фунтов стерлингов) либо же состояние в супружестве с лицом, удовлетворяющим последнему условию. Женам моложе 30 лет избирательные права не передавались. Пассивное избирательное право женщины получали с 21 года; законодатели рассудили, что в условиях английского буржуазного быта молодых женщин все равно не будут выбирать.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >