Типичные исторические модели пенсионного страхования и обеспечения

За столетний период своего существования пенсионные системы в промышленно развитых странах постоянно совершенствовались. Во многом это происходило под влиянием изменений в сфере труда и условиях найма, а также трансформации господствующих представлений о роли пенсии.

Первоначально в большинстве стран обеспечение дохода в старости достигалось путем формирования пенсионных систем, основанных на проверке нуждаемости, которые впоследствии были дополнены государственными (универсальными) пенсионными системами. Постепенно последние включили в себя и программы обязательного социального пенсионного страхования, куда трудящиеся (и работодатели в их пользу) делали взносы в течение трудовой жизни. Их целью стало замещение пенсией заработка, в сопоставимых с ним размерах (40—80%).

В процессе развития пенсионного обеспечения произошла конвергенция обеих целей: универсальные системы стали дополняться страховыми, а страховые включать в себя положения о минимальных гарантиях.

Двойственная экономическая природа и двойственная функция пенсий стали не просто общепризнанным фактом, а нашли свое отражение практически во всех развитых пенсионных системах.

Двойственный характер пенсий означает, что:

  • • с одной стороны, она обеспечивает защиту от бедности и гарантирует минимальный уровень пенсионного дохода;
  • • с другой стороны, замещает заработок при наступлении установленных страховых событий, т.е. компенсирует утраченный доход либо значительную его часть.

Основу большинства пенсионных систем составляют программы, действующие на принципах социального пенсионного страхования вне зависимости от их институционального устройства или используемого финансового механизма.

Вначале эти системы были, как правило, ориентированы на достижение лишь одной из целей пенсионного обеспечения. Системы универсального характера были в большей степени направлены на обеспечение всеобщего гарантированного минимума, а системы социального страхования — на компенсацию утраченного заработка, часто оставляя функции предотвращения нищеты другим институтам, в частности, социальной помощи.

В большинстве промышленно развитых стран для пожилых граждан был введен институт универсальных пенсий, который гарантировал минимальный доход по твердой ставке, финансировавшийся за счет налоговых поступлений. Право на такую пенсию основывалось на возрасте и проживании в данной стране, а не на заработках. Этот путь выбрали Скандинавские страны (Дания, Финляндия, Норвегия, Швеция), Голландия, Швейцария и большинство англосаксонских стран (Австралия, Канада, Новая Зеландия), за исключением США.

Первоначально считалось, что размер пенсии должен обеспечивать прожиточный минимум пенсионера, что, несомненно, было прорывом во взглядах на материальное положение пожилых. Ведь еще в конце XIX в. в обществе были привычными оценки на бедную старость как на «естественное» положение вещей.

В то же время ориентация размеров пенсий на прожиточный минимум пенсионера на этом этапе позволяла «экономить» на стоимости рабочей силы, поскольку экономические затраты, связанные со страховыми отчислениями в пенсионные фонды, были достаточно скромными.

В отличие от систем с универсальными пенсиями единого размера еще один вид пенсионных систем изначально развивался в рамках модели социального страхования (замещения заработной платы — т.е. предполагалось решение задачи более высокого уровня), введенной Бисмарком в Германии в 1889 г. Страны «бисмарковской модели» — это Германия, Австрия, Бельгия, Франция, Италия, Испания и во многом США. Финансирование при этом основано на страховых взносах работодателей и работников, которые зачастую дополняются финансированием из бюджетных источников.

Смена парадигмы устройства пенсионных систем, нацеленных только на обеспечение всеобщего минимального гарантированного пенсионного дохода, произошла в большинстве промышленно развитых стран после Второй мировой войны. Ее суть состояла в необходимости установления размеров пенсий, сопоставимых с величиной замещаемой заработной платы. Такая установка была закреплена в Конвенции МОТ № 102, которая устанавливает минимальный уровень пенсионного обеспечения в размере не менее 40% от «типичной заработной платы» при наличии 30 лет страхового стажа (периода уплаты страховых взносов).

Данный подход можно без преувеличения назвать революционным в сфере социального обеспечения, поскольку он ориентировал государства на формирование пенсионных систем высокого уровня достатка пенсионеров, сохранение достигнутого качества жизни и социального статуса работников при выходе в отставку.

Обеспечение столь высоких социальных стандартов пенсионного обеспечения стало возможным в силу необходимости повышения качества труда и связанного с этим процессом качественного улучшения социальной защиты застрахованных; высоких темпов экономического роста и открывающимися в связи с этим возможностями увеличения объема затрат на пенсионное обеспечение в ВВП.

Достижение двух целей — борьбы с бедностью и замещение заработной платы — во многих странах решалось с помощью параллельно действующих пенсионных систем. Некоторые начинали с выплаты пенсий по твердой ставке, а позже добавили к ней пенсии, связанные с предыдущим заработком (Скандинавские страны и Канада, начиная с 1950-х гг.; Швеция с 1960 г., Великобритания с 1975 г.). А в системы, нацеленные главным образом на компенсацию утраченного заработка, встраивались внутрисистемные механизмы гарантий минимального пенсионного дохода.

Принципиально важным является финансовый источник пенсий. Как правило, если им служат налоги, то размер таких пенсий не связан с заработками работников (универсальные пенсии), что имеет место в Австралии, Канаде, Дании, Новой Зеландии. В том случае, если в качестве финансовых ресурсов выступают страховые взносы, то размер пенсий зависит от предыдущего заработка, хотя дифференциация размеров базовой пенсии может быть и незначительной, как в Финляндии, Ирландии, Нидерландах, Норвегии, Швеции и Великобритании.

В настоящее время пенсионное обеспечение в промышленно развитых странах основывается на развитых социальных, организационных, финансовых и медико-реабилитационных системах, органически связанные с экономикой и рынком труда, демографической и геронтологической политикой государств и традиционно служат двум целям: предоставление всем гражданам минимального уровня защиты от бедности и замещение трудового дохода работающих от определенных законом социальных рисков: старости, инвалидности и утраты кормильца (рис. 2).

На этапе формирования национальных пенсионных систем они были неизменно рассчитаны на работников формального сектора, которые трудились на работодателя и получали зарплату. В ряде стран существовали особые профессиональные пенсионные системы для некоторых групп работающих, однако общая тенденция состояла в постепенном включении их в общую пенсионную систему, охватывающую практически всех работников формального и частного сектора.

Цели и проблемы пенсионных систем и способы их решения

Рис. 2. Цели и проблемы пенсионных систем и способы их решения

В то же время государственные служащие, военнослужащие и еще некоторые категории лиц, например, судьи, депутаты по-прежнему подпадают под особые нормы, регулируемые законодательством.

Формирование национальных пенсионных систем основывалось на реализации следующих принципов:

  • • охват пенсионной системой (совокупностью пенсионных институтов) всего населения;
  • • солидарное распределение пенсионной нагрузки между субъектами пенсионной системы;
  • • обеспечение дохода в виде замещения значительной части заработка, утраченного в результате добровольного или вынужденного выхода в отставку, всем застрахованным в случаях старости или инвалидности;
  • • охват социальной защитой против бедности тех категорий граждан, которые не имеют требуемого страхового стажа, а также в случае потери кормильца;
  • • проведение индексации пенсий с учетом совокупности факторов инфляции, роста заработной платы в стране и общего повышения уровня жизни;
  • • создание благоприятных экономических, организационных и правовых условий для развития как обязательных (по закону), так и добровольных систем пенсионного страхования.

Что касается охвата пенсионным страхованием всего населения, то достижение 100%-го показателя здесь практически невозможно, поскольку доходы части граждан не поддаются учету с точки зрения возможности обязательных отчислений в пенсионные фонды. Поэтому более реалистичной задачей является охват 80—90% занятых в формальном секторе и 40—60% самозанятых граждан и трудящихся в неформальном секторе. Солидарное распределение пенсионной нагрузки между основными субъектами правоотношений позволяет предоставлять приемлемую по размерам пенсию слоям застрахованных с низкими уровнями доходов.

Обеспечение пенсиями, замещающими в значительной мере заработную плату (50—70% и выше), делает возможным сохранить достигнутое материальное положение и социальный статус индивида.

Проведение индексации пенсий основано на признании в устоявшемся общественном мнении того, что размеры пенсий должны соответствовать изменению цен и реальным величинам заработной платы, что позволяет обеспечивать защиту доходов пенсионеров.

Создание благоприятных экономических, организационных и правовых условий для развития пенсионных систем (обязательных и добровольных) возлагает ответственность на государство за формирование эффективных организационных, правовых и экономических механизмов, а также демократических процедур управления пенсионными системами.

Большой вклад в изучение и распространение национального опыта становления и развития социального страхования внесли: МОТ, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и ряд других, включая Международную ассоциацию социального обеспечения (МАСО)1.

В своих базовых документах — уставе, декларациях, конвенциях, рекомендациях — МОТ создала стройную систему подходов к рекомендации по организации национальных систем социальной защиты.

Значительной вехой в формировании доктрины социального страхования явились разработка и принятие в 1952 г. Конвенции МОТ № 102. В ней определены основные виды социальной защиты, категории населения, которым она оказывается, важнейшие количественные и качественные характеристики мер защиты. В частности, к видам минимальной защиты указанная Конвенция относит помощь, оказываемую в виде выплат (или страхового возмещения) в случаях снижения доходов, ущерба здоровью и смерти.

Основные виды социального страхования и обеспечения сгруппированы в девять отраслей:

  • • медицинская помощь (раздел II);
  • • пособие по болезни (раздел IV);
  • • пособие по безработице (раздел IV);
  • • пособие по старости (раздел V);
  • • пособие в случае трудового увечья или профессионального заболевания (раздел VI);
  • • семейные пособия (раздел VII);
  • • пособие по беременности и родам (раздел VIII);
  • • пособие по инвалидности (раздел IX);
  • • пособие в случае потери кормильца (раздел X).

В организационно-правовом отношении каждому из признанных Конвенцией МОТ № 102 социальных рисков может соответствовать самостоятельная отрасль социального обеспечения и страхования со своим специальным законодательством. Однако в реальной жизни в национальных законодательствах социальная защита организуется далеко не по всем социальным рискам в форме отдельных отраслей социального страхования и обеспечения со своими особыми механизмами финансирования и компенсации.

Конвенция МОТ № 102, поэтому исходит из минимальных требований к организационно-правовой оформленное™ существующих мер защиты от данного социального риска в (самостоятельную) отрасль социального обеспечения. Она только рекомендует, чтобы указанный социальный риск был формально признан и определен в национальном законодательстве; чтобы его наступление нормативно регулировалось той или иной формой социальной защиты — т.е. влекло за собой определенные формы и виды социального обеспечения, включая регулярные денежные выплаты; чтобы это обеспечение охватывало значительную часть населения, удовлетворяло минимальному уровню, предоставлялось по праву и в течение всего срока действия риска (с возможным ограничением).

Из девяти видов только два — оказание медицинской помощи и выплата семейных пособий — не включают понятие о гарантии возмещения утраченного дохода. Во всех остальных случаях присутствуют рекомендации по минимальному уровню замещения утраченного заработка в определенном размере (минимально допустимые коэффициенты замещения) и степень охвата тем или иным видом социального страхования, а также степень участия застрахованного в финансировании системы.

В Конвенции № 102 в разделе XI приведена таблица размеров возмещения утраченного дохода, которые сочтены Международной конференцией труда в качестве приемлемых для соответствующих случаев (табл. 3). Следует отметить, что в Российской Федерации по большинству показателей нормы социальной защиты, определенные в Конвенции МОТ № 102, обеспечиваются[1].

Каждый раздел Конвенции МОТ № 102 построен таким образом, чтобы задать общую структуру и главные параметры построения соответствующей отрасли (подотрасли) национальной системы социального страхования, обеспечения и ее регулирующего права. Всего в шести статьях раздел V дает общий дизайн системы и права пенсионного обеспечения в старости. Его ст. 25 определяет «общую часть» права данной отрасли социального обеспечения по сравнению с его «особенной частью», детализированной в последующих статьях раздела V. Предназначение общей части состоит в том, чтобы обозначить предмет, метод, сферу действия и основных субъектов правоотношений, которые регулируются данной отраслью права социального обеспечения и социального страхования.

Таблица 3

Периодические выплаты типичному их получателю в соответствии с Конвенцией МОТ № 102

Охватываемый

случай

Типичный получатель

Процент от общей суммы общих доходов

Болезнь

Мужчина с женой и двумя детьми

45

Безработица

То же

40

Старость

Мужчина с женой в пенсионном возрасте

40

Трудовое увечье:

нетрудоспособность

Мужчина с женой и двумя детьми

50

инвалидность

То же

50

потеря кормильца

Вдова с двумя детьми

40

Беременность и роды

Женщина

45

Инвалидность

Мужчина с женой и двумя детьми

40

Потеря кормильца

Вдова с двумя детьми

40

Источник: Конвенция МОТ № 102 // Конвенции и рекомендации МОТ : сб. Т. 1. Женева : МВТ, 1991. С. 1078.

Главными принципами правового регулирования обеспечения старости, которые вытекают из ст. 25 Конвенции МОТ № 102, являются общая ответственность государства за обеспечение старости, принятие им на себя всех вытекающих из этой ответственности обязанностей и неукоснительное выполнение соответствующих предписаний международного права «в соответствии с нижеследующими статьями данного раздела».

Что такое «старость» уточняется в ст. 26 Конвенции, дающей определение этому социальному риску, т.е. подлежащему обеспечению «охватываемому случаю». Круг «защищенных лиц» определяется в соответствии со ст. 27 Конвенции. Под «обеспечением» подразумевается периодическая денежная выплата, рассчитанная по типовым правилам, предусмотренным ст. 28 Конвенции.

Статья 29 определяет минимальные условия стажа, при удовлетворении которых указанная выплата должна достигать уровня, гарантированного Конвенцией МОТ № 102.

Статья 30 раздела V, как последние статьи всех разделов Конвенции МОТ № 102, рассматривающих другие социальные риски, определяет минимальный срок выплаты обеспечения по старости.

С точки зрения международного права, вопрос о том, в какой мере обеспечение старости входит в декларированные и реально исполняемые цели и задачи социальной политики России на ближайшую и долгосрочную перспективу, является важной отправной точкой для определения степени совпадения векторов развития национальных и международных приоритетов в данной сфере.

Следует отметить, что положения Конвенции МОТ № 102 впоследствии были развиты в других конвенциях[2], которые предусматривают более высокие нормы социальной защиты и повышают размер пособий на 5—15 п.п. в зависимости от каждого случая.

В протоколе, приложенном к Европейскому кодексу социального обеспечения, зафиксированы более высокие уровни пособий, что нашло отражение в пересмотренном Европейском кодексе, предусматривающем дополнительное повышение размера пособий (на 10—15 п.п.) для лиц, имеющих иждивенцев.

По Конституции РФ государственная поддержка пожилых граждан должна гарантироваться социальным обеспечением по возрасту (ч. 1 ст. 39), а установление государственных пенсий и пособий — путем принятия соответствующих законов (ч. 2 ст. 39). Устанавливая государственные пенсии и пособия по возрасту, законы должны реализовывать конституционно установленную цель социальной политики государства и исходить из того, что эти пенсии и пособия, в сочетании с другими мерами социальной защиты, должны обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека в старости.

Хотя Конституция РФ концентрирует внимание на государственных мерах социальной защиты, предусматривая «государственную поддержку», «государственные пенсии и пособия», ч. 1 ст. 39 содержит более широкую формулировку — «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту», которая позволяет распространить конституционные гарантии на негосударственные и частные средства обеспечения по возрасту.

Отметим также, что Конституция РФ не дает прямых указаний на то, какие «иные гарантии социальной защиты» для престарелых могут иметь место и каким образом они могут устанавливаться, однако, подразумевает, что эти гарантии, также как и развитие системы социальных служб, должны стать предметом социальной политики государства, направленной на обеспечение достойной жизни в старости.

По формально-юридическим основаниям российская система обязательного пенсионного страхования по старости отвечает основным параметрам Конвенции № 102 и Европейского кодекса социального обеспечения по всем аспектам, за исключением уровня пенсии.

Пенсия по старости в России предоставляется государственной системой социальной защиты, которая включает в себя систему обязательного социального страхования для работающих граждан, в отношении которых платятся страховые взносы, и систему пенсионного обеспечения за счет средств федерального бюджета для отдельных категорий граждан. Разделу V Конвенции МОТ № 102 соответственно отвечают две отрасли законодательства — о социальном страховании и о государственном пенсионном обеспечении.

Следует отметить, что российское законодательство в этой области социального обеспечения превосходит минимальные нормы, установленные Конвенцией и Европейским кодексом по большинству аспектов.

  • [1] За исключением размера пенсий по такому показателю, как соотношение размерапенсий к размеру заработной платы — так называемому коэффициенту замещения,который ниже в России, чем это предусмотрено Конвенцией № 102.
  • [2] К ним относятся: Конвенция № 103 и Рекомендация № 95, Конвенция № 121и Рекомендация № 121, Конвенция № 128 и Рекомендация № 131, Конвенция № 130и Рекомендация № 134, Конвенция № 158 и Рекомендация № 176.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >