Государственное управление: основные содержательные характеристики

Управление с английского «governance» (administration, management) переводится как «править», «распоряжаться», как сознательное регулирующее воздействие на жизнедеятельность людей. Можно представить его и как результат целенаправленной интеллектуально-преобразовательной деятельности людей, их сознания, воли и преобразующих действий в направлении перевода объекта управляющего воздействия в качественно новое состояние. Причем воздействие это не спонтанно-стихийное, не эмоционально окрашенное, а продуманное, хорошо спланированное, определенным образом социально ориентированное на те цели и задачи, которые субъект управления ставит перед собой и которые решает в процессе реализации своих полномочий.

Анри Файоль — один из самых авторитетных разработчиков современной «теории администрирования» в труде «Общее и промышленное управление» (М., 1923. С. 22—40) писал, что управлять — значит предвидеть, просчитывать, планировать и организовывать, распоряжаться, координировать, мотивировать и контролировать. Предвидеть означает учитывать возможные варианты грядущего и на этой основе выстраивать планы последующих действий. Просчитывать и организовывать предполагает постановку задач и обеспечение целенаправленного регулирования индивидуальных и совокупных управляющих воздействий на объект, формирование и совершенствование заранее запрограммированного социального организма. Распоряжаться означает принуждать и побуждать работать надлежащим образом. Координировать — согласовывать, объединять и гармонизировать действия участников единого производственного процесса. Контролировать — заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным принципам, правилам и отданным распоряжениям. И все это, как говорится, в режиме гибкого дирижизма, т.е. диалектического разрешения противоречий между законами экономического и социального развития, конституционными основаниями властвования и концептуальными и технологическими особенностями публичного управления. Базовыми условиями эффективного управления считал грамотное разделение труда, оптимальность властных полномочий, высокую исполнительскую дисциплину, личный пример руководителя, единство распорядительства, подчиненис частных интересов общему, иерархичность механизма управления, справедливое вознаграждение качественного груда1.

Среди всех видов управленческой практики государственное управление занимает особое место, что вполне понятно. Государственное управление — это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Можно представить его также как особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий в целях реализации правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательно-идеологических функций государства.

В отечественной и зарубежной научно-учебной литературе понятие «государственное управление» представлено в самых различных редакциях. Чаще всего — в качестве особой социальной функции власти, направленной на упорядочение развития общества в интересах всего народа[1] [2], как специального механизма формирования и реализации государственной политики[3], непрерывного процесса использования политических, правовых и организационных инструментов для реализации законодательных, исполнительных и судебных государственных мандатов в целях нормативного обеспечения и сервисного служения общества. Причем как в целом, так и отдельных его сегментов[4].

Профессор Г. В. Атаманчук определяет государственное управление как сплав знаний и опыта в процессе сознательного «опредмечивания и объективации реальной действительности». По мнению ученого, это «сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования». Его существо состоит в целенолагании, нрактичсски-преобразующем характере и устремленности в будущее[5].

В понимании Г. Л. Купряшина и А. И. Соловьева государственное управление — это термин, который используется для обозначения профессиональной деятельности политиков и государственных служащих в органах государственной власти и аппарате государственного управления, направленной на осуществление решений, принимаемых законодательной, исполнительной и судебной властями[6].

Аналогично по своей сути, но представлено в более популярной форме понятие управления Е. П. Херринга. В его понимании управление — это «процесс, посредством которого один субъект, действуя в официальном качестве и в соответствии с пониманием своей правовой ответственности, применяет определенный законодательный акт по отношению к другому субъекту, находящемуся согласно закону в подчиненном по отношению к нему положении»1.

Федеральным законом РФ от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (п. 2 ст. 3) в качестве официального нормативно закреплено следующее понятие государственного управления: «Деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».

В последнее время в научный оборот прочно вошли такие понятия, как «публичное управление» и «публичный менеджмент», что в условиях усложняющихся взаимозависимостей между государственными, коммерческими, неправительственными, общественными и другими организациями, наверное, оправданно. Публичное управление охватывает все процессы, касающиеся полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, статуса организаций, учреждений и должностных лиц, наделенных теми или иными публично-управленческими полномочиями[7] [8].

Субъекты публичного управления — не только властные структуры, должностные лица и чиновники, но и сотрудники аппаратов политических партий, профсоюзов, крупного бизнеса и некоммерческих организаций; лоббисты; работники частных корпораций (PR и GR-отделы); религиозные деятели; финансовые и другие институты гражданского общества, чьи интересы и действия покрывают все пространство общественной политики. Без мобилизации всех институтов общества, без должной организации человеческого ресурса, без совместных усилий государства, бизнеса, гражданского общества и граждан обеспечить успех в деле реализации публичных целей невозможно в принципе. Тем более в кризисной ситуации.

Обобщив представленные в научной литературе позиции, государственное управление мы определяем как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей в целях их упорядочения, сохранения и социально-прогрессивного преобразования по заранее разработанному и коллективно утвержденному плану.

По аналогии государственное антикризисное управление можно представить как процесс целенаправленного, организующего и регулирующего воздействия государства, направленный на социально-экономическое, политическое и духовно-нравственное оздоровление общества или его подсистемы, на создание условий для вывода из кризисного состояния. Он включает в себя анализ сложившейся ситуации, выявление зон наибольшего кризисного риска и социальных неопределенностей, оценку состояния мега-, макро- и микросреды в отдельных сферах и отраслях; исследование истоков, причин и механизмов возникновения кризисной ситуации; выбор приоритетов управляющего воздействия и предпочтительных миссий в условиях наступившего кризиса и возможных вариантов выхода из него; разработку мер по снижению остроты негативных последствий кризисных факторов, обеспечивающих не только сохранение жизнеспособности системообразующих социальных структур и поддержание их жизнедеятельности на приемлемом уровне, но и реализацию стратегических планов и крупных антикризисных программ.

Государственное управление характеризуется многими только ему присущими чертами.

  • 1. Непреходящая социально-цивилизационная значимость, огромная, практически никем и ничем не заменимая созидающая, преобразующая, а в определенные моменты и кризисно-защитная роль в жизнедеятельности общества. Государственное управление — это главный и определяющий ресурс практического решения как текущих проблем реальной жизни социума, так и перспективных задач защиты целостности, суверенитета и независимости государства, сохранения, развития и приумножения жизненного потенциала общества.
  • 2. Системность и органичность. Хотя далеко не всегда и далеко не каждое государство на практике отличается гармонично-продуктивной целостностью элементов, свойств, отношений и интересов, в государственном управлении проявляется диалектическое единство (не исключая противоречивость, конфликтность, разновекторность, несовместимость) интересов, потребностей и реальных возможностей общества, властей, бизнеса и экономической системы, социальных институтов и гражданина.
  • 3. Соответствие управляющего действия ценностям, целям и идеалам, формируемым человеческим сознанием и претворяемым в реальную жизнь конкретными социально-преобразующими интеллектуально-волевыми и физическими усилиями людей.
  • 4. Масштабность и распространенность управляющего воздействия на все сегменты, сферы и подсистемы общественного организма. Государственное управление отличается огромным объемом охватываемых общественных отношений, процессов и явлений, затрагивает интересы и потребности населения в целом, определяет судьбы как миллионов людей, так и каждого человека в отдельности.
  • 5. Властный характер. Государственное управление — это процесс и одновременно механизм реализации государственной власти и властных полномочий органов публичного управления. Это не пожелания и намерения, а целенаправленное, соответствующим образом организованное и активно стимулируемое законотворческое, распорядительно-регулиру- ющее, контрольно-надзорное, а в необходимых случаях и принудительное побуждающее воздействие.
  • 6. Государственное управление — это сплав науки, практического опыта и искусства политического руководства, возможность использования в управленческой деятельности всей номенклатуры имеющихся в стране ресурсов и потенциалов: материальных, финансово-бюджетных, властных, интеллектуально-кадровых, научно-инновационных, информационных, демографических, оборонно-защитных. Не говоря уже о таком специфическом ресурсе, как принуждение. Только государство обладает легитимным правом применения насилия: привлекать к административной и уголовной ответственности, применять дисциплинарные, имущественные и иные санкции. Никакая иная, даже самая авторитетная и влиятельная социальная структура таких полномочий не может иметь в принципе.

Характер управленческих субъектно-объектных отношений позволяет определить государственное управление в узком и широком смыслах. В узком смысле это управление делами общества органами исполнительной власти посредством соответствующих форм и методов организующей, координирующей, распорядительной, контрольно-надзорной деятельности. Государственное управление в широком смысле — это функция государственных органов всех ветвей и уровней власти, соответствующих государственных учреждений и организаций, а также структур местного самоуправления. Такое управление реализуется комплексно в законодательной, исполнительной и правосудной формах. В этом смысле государственное управление приобретает более широкое значение, чем понятие «государственная политика».

Ведущая роль в этой системе принадлежит, естественно, субъекту управляющего действия: президентской ветви власти и управления, парламентам, правительствам, министерствам, губернаторам и региональным властным структурам, судебным и контрольно-надзорным органам, органам муниципального управления, другим властным и связанным с ними структурам и должностным лицам.

Создаются и существуют такие структуры не для властвования как такового, а тем более не для реализации каких-то особых узкокорпоративных или личных интересов. Основная задача государственных структур — обеспечение стабильной, безопасной и достойной жизни людей.

Предметами государственного управления являются наука, образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, материальная и духовная культура, сфера социального обеспечения и социальной защиты, оборона. Причем это далеко нс полный перечень структурных составляющих предметной области государственно-управленческих отношений.

Исследуя социальную природу государственного управления, естественно, нельзя не выйти на проблему его функционального анализа. Походов здесь немало. В том числе исходя из трактовки М. Вебером рациональности социальных действий и постулатов структурно-функциональной теории Э. Дюркгейма «взаимной выгоды, мирной кооперации, противодействия взаимной враждебности и разрушению».

Успешность общества, тем более в кризисной ситуации, напрямую зависит от качества исполнения государством своих базовых функций:

  • • анализа, прогнозирования, стратегического программирования и текущего планирования общественного развития, информационно-аналитического и правового обеспечения управленческой деятельности;
  • • целеполагания — деятельности по анализу общественных проблем, выявлению потребностей управляемого объекта, построению «древа целей» с учетом имеющихся возможностей и ресурсов их реализации, формированию соответствующих расходно-перераспределительных механизмов;
  • • адаптации — приспособления социальной системы к конкретным условиям и сложившимся особенностям политической, экономической и социокультурной среды, к инвестиционным возможностям инфраструктуры общества;
  • • социальной интеграции и обеспечения равновесности общества — упрочения федеративных, социальных, межнациональных и межконфессиональных отношений. Базовые их аспекты — охрана труда и обеспечение занятости, противодействия безработице; примирение конфликтующих сторон на основе защиты трудовых прав и интересов; защита человека от социальных рисков всеми имеющимися в распоряжении государства средствами — социальной помощи, социального страхования, страхования жизни и здоровья; защиты человека от произвола частнокапиталистической и государственно-бюрократической силы; участие в реализации межгосударственных экологических, культурных, спортивных и социальных программ;
  • • защиты — укрепления конституционных основ государственного строя, совершенствования правовых основ режима правления, развитие военно-промышленного комплекса и укрепление государственной безопасности; обеспечения законности, должного правопорядка и поддержания социального мира на основе нейтрализации негативов со стороны всякого рода деструктивных сил;
  • • международного сотрудничества — развития международного политического, торгово-экономического, научно-технического, оборонного, информационного, культурно-спортивного и т.д. сотрудничества с другими странами и международными организациями.

Представить функциональную систему можно также в парадигме структурного функционализма Р. Мертона в единстве трех его разнонаправленных подсистем: позитивно-функциональной, дисфункциональной, нефункциональной1. Такой подход позволяет рассматривать систему «общество — государство — власть — личность» интегрально и в развитии. Реализуются функции каждой из представленных подсистем как в явном (предполагаемом, планируемом, программированном), так и латентном (неосознанном, скрытом) режиме. Их соотношение определяет уровень «функционального единства» и «управляющей мощи» государства.

К функциям государственного управления позитивной преобразующей направленности можно отнести, в частности:

  • • мониторинговый проблемный анализ социальной ситуации и оценку социальных рисков, формулировку генеральной цели и постановку соответствующих управленческих задач, генерацию и прогнозирование результатов реализации принятых решений, организацию, регулирование и контроль их реализации; [9]
  • • формирование правового пространства эффективной внутренней и внешней политики государства;
  • • обеспечение органической сбалансированности свободной рыночной экономики и распределительных механизмов с целью сглаживания социальных противоречий, достижения социальной солидарности, обеспечения определенного уровня социальной справедливости и на этой основе обеспечение поступательного развития человеческого капитала и роста качества жизни людей. В контексте всего этого — организацию и контроль материального производства; приумножение экономического, модерни- зационного, научно-технического и технологического потенциала общества; формирование, мониторинговый контроль и реализацию бюджетных ресурсов; укрепление финансово-банковской системы, валютное и эмиссионное регулирование;
  • • обеспечение законности, эффективного контроля соблюдения правил свободной конкуренции, условий ценообразования, охраны частной собственности, реализации прав и свобод человека и гражданина;
  • • политику антикризисного действия и нейтрализации негативов внешнего политического, экономического и информационно-пропагандистского санкционного воздействия.

В условиях кризиса на приоритетные позиции выдвигаются такие функции-задачи, как смягчение последствий кризиса, помощь людям пережить кризисный период максимально безболезненно, пройти сложный кризисный период так, чтобы страна вышла из него экономически сильной и современной1. А далее — формирование благоприятных условий для сохранения, расширенного воспроизводства и ретрансляции культуры народа; поддержание на должном уровне и антикризисная модернизация экономики, обеспечение устойчивости финансово-бюджетной системы; конструктивное воздействие на международные отношения на огромном, находящемся в турбулентном состоянии мировом пространстве.

Параллельно реализуются также определенные дисфункции и нефунк- ции с соответствующим сетевым балансом функциональных последствий[10] [11]. Абстрагироваться от этого в политике и управлении недопустимо.

Дисфункции — это те решения и управляющие действия, которые порождают кризисные проявления, разрушают сложившийся порядок вещей, уменьшают приспособляемость и адаптационную силу социальной системы. Причем касается это всех подсистем жизнедеятельности общества и государства — правовой, экономической, организационной, информационной, культурной, идеологической. Реализуются дисфункции как в явной, так и в латентной форме. Примером могут служить дисфункции избыточности властных полномочий; социалистического демократического централизма; жестко централизованной плановой системы хозяйствования на базе монопольно господствующей государственной собственности; незрелости рынка труда и пенсионно-страховой системы; дискриминационной противоречивости распределительных и перераспределительных механизмов; номенклатурной системы кадровой работы; идеологической монополии; политики мультикультурализма; нравственной деградации и бюрократизации аппарата управления, системности коррупции.

Нефункции — это действия и наблюдаемые на практике их последствия, которые нейтрально безразличны по отношению к сложившейся системе управления. Управляющая результативность таких функций в лучшем случае нулевая. Примером может служить игнорирование социальной стороны проводимых реформ, формализм и имитация бурной антикризисной управленческой деятельности, подмена реального дела бумаготворчеством, заседательской суетой и бесконечным обсуждением проблем, беспринципностью и приспособленчеством, т.е. всем тем, что никакого отношения к эффективному государственному управлению не имеет.

  • [1] Болес подробно см.: Охотский Е. В.} Смолъков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. М. :Изд-во РАГС, 1996. С. 25-30.
  • [2] См.: Gregoire R. The French Civil Service. Brussels, 1974. P. 15—22.
  • [3] Cm.: Nigro E, Nigro L. Modern Public Administration. N. Y., 1970. P. 25.
  • [4] Cm.: Rosenbloom D. H. Public Administration: Understanding Management, Politics andLaw in the Public Sector. 4th ed. N. Y., 1998. P. 4.
  • [5] D См.: Атаманчук E В. Управление: философия, идеология, научное обеспечение. М. :Academia, 2015. С. 35—53.
  • [6] См.: Купряшин Г. Л., Соловьев А. И. Теория и современные механизмы государственногоуправления : учеб, пособие. М.: Изд-во МГУ, 2013. С. 11.
  • [7] Херринг Е. П. Государственное управление и общественные интересы // Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда.М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 104.
  • [8] См.: Понкин И. В. Общая теория публичного управления: правовые основы, цели, принципы, инструменты, модели и концепты; Чиркин В. Е. Публичное управление : учебник. М.:Юристъ, 2004.
  • [9] См.: Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль /под ред. В. И. Добренькова. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 394, 414.
  • [10] См.: Медведев Д. Л. Отчет Правительства РФ о результатах работы в 2014 году, представленный Государственной Думе ФС РФ 21 апреля 2015 года.
  • [11] См.: Мертон Р. Явные и латентные функции. С. 388.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >