Программно-целевой метод в системе антикризисного управления

Программно-целевой метод (англ, project management) — одна из самых распространенных и наиболее успешных в современной практике моделей управления. Указанный метод, об успешности которого свидетельствует опыт многих стран Запада (несмотря на его сложность, трудоемкость и высокую стоимость), способен обеспечить не только реализацию долгосрочных приоритетов, прозрачность и согласованность планов разного уровня управления и разной ведомственной принадлежности, но и гарантировать высокоэффективную реализацию крупномасштабных проектов1. Не являются исключением проекты антикризисной направленности.

Отличительные черты и общие характеристики программно-целевых проектов: комплексный характер; нацеленность на решение ключевых проблем социального, экономического, научно-технического, экологического и культурного развития страны, ее суверенитета и безопасности; ориентированность на получение в установленные сроки нужных результатов; подчинение плановых мероприятий общественно значимым целям; ориентация не на промежуточные, а на конечные качественные результаты. Исполнители программ — соответствующие министерства, службы и агентства.

Главное, чтобы программы отличались комплексным характером, были согласованными по всем уровням и ветвям власти, формировались на основе долгосрочных прогнозов и научно обоснованных целей государственного развития, не усиливали или ослабляли, а оптимизировали присутствие государства в экономике. Программно-целевой метод:

  • • придает управлению комплексный стратегически целеориентированный характер;
  • • гарантирует высокую эффективность и соответствующую результативность управленческой деятельности;
  • • позволяет повысить качество управленческих решений, в том числе в части распределения ресурсов и оптимизации бюджетирования;
  • • придает большую прозрачность государственному сектору, расширяя при этом контрольные возможности гражданского общества;
  • • уменьшает вероятность политических, организационно-управленческих и социальных рисков.

К преимуществам программно-целевого метода планирования можно отнести: 1) ориентированность на конкретный результат; 2) инновационность решения актуальных социально значимых задач; 3) возможность межведомственной и межрегиональной кооперации сил и средств; 4) концентрация в одних руках финансовых ресурсов, материальных средств и интеллектуального потенциала; 5) скоординированность во времени, пространстве и по конкретным факторам исполнения планируемых мероприятий; 6) возможность просчитать риски и ресурсную затратность каждой составляющей проекта; 7) возможность интегрировать усилия большого числа исполнителей в рамках единой системы прямых и обратных связей; 8) возможность наладить комплексный контроль реализации намеченного и обеспечить выход на главную цель — эффективное решение конкретных социально значимых задач.

Инструменты программно-целевого управления:

• государственное задание — документ, определяющий предметный диапазон и содержательное наполнение государственного заказа, пере- [1]

чень, объемы и технические характеристики государственных услуг, которые финансируются из средств государственной казны и ориентированы на высокие стандарты качества;

  • • дорожная карта — документальное представление пошагового сценария развития определенного объекта под воздействием определенного у пра вл я ю 11 [с го ре гул ирования;
  • • карты проектов — сравнительно краткая характеристика проекта, содержащая описание целей, задач, мероприятий и ожидаемых результатов;
  • • реестры расходных обязательств — документ, включающий расчетные объемы бюджетных расходов, необходимых для качественного исполнения государственных обязательств;
  • • оценка эффективности бюджетных расходов — инструмент контроля легитимности, качества и эффективности расходования инвестиций из средств государственного бюджета;
  • • доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) субъекта бюджетного финансирования. ДРОНДы охватывают все федеральные целевые программы и отраслевые ведомственные программы;
  • • государственный аудит эффективности — разновидность государственного финансового контроля, позволяющего оценить законность и экономность использования государственных средств; определить качество использования имеющихся трудовых, финансовых, информационных и иных ресурсов; посчитать результативность деятельности органов власти по реализации плановых целей и задач с учетом объемов выделенных для этого ресурсов;
  • • мониторинг качества менеджмента. Включает три составляющие - мониторинг качества подготовки бюджета, поквартальный мониторинг качества финансового менеджмента и годовой мониторинг качества финансового менеджмента.

Нормативно-правовой и методико-методологической основой разработки программных управленческих документов являются:

  • • Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»;
  • • указы Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» и от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»;
  • • Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;
  • • Постановление Правительства РФ 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»;
  • • Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (Концепция-2020);
  • • Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и плана мероприятий по ее реализации в 2010 году»;
  • • Методические указания Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670 по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации.

Структурно каждая программа состоит из нескольких модулей и содержит ответы на следующие вопросы: какова стратегическая цель программы, на какие приоритеты обращает внимание и какие конкретно задачи решает программа; каков временной горизонт планирования; кто и с каким объемом ответственности будет управлять тем или иным проектом; в какие сроки и с какими конкретными результатами исполнители должны реализовать свою часть программы; каков уровень и объем ответственности за неисполнение (или некачественное исполнение) намеченного; какие предусматриваются формы (критерии, индикаторы и критерии) контроля реализации запланированных мероприятий.

В паспорте программы представлены прогнозы, возможные риски и побочные негативные проявления реализации намеченного. В качестве приоритетных направлений антикризисной программы 2008 года, например, было определено восемь направлений:

  • • развитие человеческого потенциала, выполнение в полном объеме всех взятых государством перед населением социальных обязательств;
  • • развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста; структурная перестройка экономики, стимулирование инноваций; формирование особых экономических зон; финансовая поддержка базовых, прежде всего системообразующих и градообразующих предприятий;
  • • формирование гибкой финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики: выделение финансовых ресурсов для преодоления кризиса банковской ликвидности, поддержка биржевых индексов, повышение доступности банковских кредитов для предприятий реального сектора экономики, стимулирование роста сбережений населения, плавная девальвация, отказ от таргетирования инфляции и администрирования валютного курса, санация байков;
  • • стимулирование внутреннего спроса на товары отечественного производства — специальные программы госинвестиций и госзакупок в сферах жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры, государственного оборонного заказа, преференции отечественным производителям, субсидирование процентных ставок, развитие лизинга, поддержка потребительского кредитования, защитные таможенные меры;
  • • поддержка деловой активности — совершенствование важнейших рыночных институтов, снятие барьеров для предпринимательской деятельности, расширение доступа субъектов малого предпринимательства к государственным закупкам, установление льготных тарифов на технологическое присоединение к электрическим сетям, уменьшение вывозных таможенных пошлин на товары продовольственной группы, черной металлургии и автомобильного производства;
  • • увеличение объемов финансирования научных исследований и конструкторских разработок;
  • • усиление борьбы с коррупцией.

В российской управленческой практике используются программы разных уровней — федеральные, региональные, муниципальные и отраслевые. Во времени программы ориентированы на долгосрочную перспективу (горизонт 10—20 лет), среднесрочную (5—10 лет) и краткосрочную (3—5 лет). По целям программы бывают стратегическими и тактическими; по содержанию — политическими, социальными, социально-экономическими, промышленно-энергетическими, военно-оборонными и т. д. В случае экстремальной ситуации разрабатываются чрезвычайные программы.

Общегосударственные программы — федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральные адресные инвестиционные программы (ФЛИП). Бюджет, скажем, 2015 г. был сверстан по программно-целевому принципу и предусматривал финансирование 39 государственных целевых программ, на долю которых ушло не менее 50% расходной части государственного бюджета. Такие программы ориентированы на решение крупных общенациональных задач и являются основой государственного управления и хозяйственного менеджмента, тем более в условиях кризиса.

Немало надежд сейчас возлагается на «Стратегию социально-экономического развития России до 2030 года»1, разрабатываемую учеными ведущих научных центров страны при активном участии политических и административных элит под контролем Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации. Особенность программы — ее масштабность. Программа включает:

  • • предисловие «Новая модель роста — новая социальная политика»;
  • • три модуля: визионерский, которым определяются образ, цели и перспективы развития соответствующих государственных, общественных и экономических институтов; операционный — основные направления и детальный план действий но решению тактических задач в разных временных отрезках; контрольно-управленческий — «приборная панель» целевых индикаторов и показателей, позволяющая наладить мониторинговый контроль эффективности реализации намеченного;
  • • шесть разделов: новая модель экономического роста; стимулирование инноваций; развитие человеческого капитала; инфраструктура; эффективное государство; внешний контур развития.

Основные ориентиры — обеспечение макроэкономической и социальной стабильности, антикризисная ориентация финансово-банковского сектора, развитие рынка [ руда, преодоление территориальной разобщенности, оптимизация присутствия государства, развитие экономической и социальной интеграции на постсоветском пространстве. Предлагаемая модель роста основывается на идеях развития среднего класса, улучшения делового климата, снятия институциональных барьеров для экономического роста, ослабления агрессивности внешней среды по отношению к бизнесу и институтам гражданского общества, развития сервисных отраслей (обра- [2]

зование, медицина, информационные технологии, медиа, дизайн), ориентированных на развитие человеческого капитала.

В качестве конкретного примера можно сослаться на Государственную программу развития аграрно-промышленного комплекса Российской Федерации до 2020 года1, разработанную в соответствии со стратегическими ориентирами и принципами Доктрины продовольственной безопасности страны[3] [4]. Их главный приоритет — модернизация сельхозпроизвод- ства и инновационное развитие, льготное обеспечение отрасли по ГСМ, удобрениям, семенам и транспорт}', совершенствованию системы страхования. И результаты налицо: страна сегодня полностью себя обеспечивает зерном, сахаром, мясом птицы и свинины. Не допущен и резкий взлет оптовых и розничных цен на товары продовольственной группы. Перспективы тоже известны — переход к планированию отрасли до 2050 г., развитие логистической инфраструктуры, восстановление селекционной базы, укрепление научных основ генетики, развитие системы сельскохозяйственного образования, активизация международного сотрудничества.

Региональные и муниципальные программы — это скоординированное по целям, срокам, содержанию и ресурсам перспективное планирование комплекса мер, направленных на решение тех или иных социально- экономических и культурных проблем. Все программы предусматривают адекватное правовое обеспечение антикризисной деятельности, разработку законов, антикризисных программ и планов их реализации, создание специальных комиссий, штабов и рабочих групп, занимающихся руководством и координацией антикризисной деятельности, осуществление финансовых, организационных, управленческих и других мер поддержки реального сектора экономики, социальной защиты населения.

Для большей предметности анализа и наглядности представим опыт программно-целевого управления, который накоплен в некоторых регионах России в процессе противодействия нынешним кризисным проявлениям.

1. Москва. Антикризисный план правительства Москвы включает более 70 первоочередных и системных мероприятий. Его ключевыми направлениями являются: социальная поддержка москвичей, стимулирование предприятий малого и среднего бизнеса реального сектора экономики и сферы услуг, оптимизация бюджетных расходов, развитие импортоза- мещения, обеспечение продовольственной безопасности, сохранение стабильных цен на продовольствие, поддержка транспортной отрасли. Ключевое звено — оптимизация бюджетных расходов. Отсюда — оптимизация управленческих издержек, сокращение бюрократического аппарата, отказ от закупки товаров и услуг, которые не являются первоочередными, развитие государственно-частного партнерства.

Приоритетными отраслями в области импортозамещения определены отрасли, которые выпускают продукцию, наиболее потребляемую в городе.

Важнейший приоритет антикризисного плана — поддержка строительного сектора. Что вполне оправданно, ведь инвестиции, поступающие от строительного сектора в экономику города, составляют ныне более чем триллион рублей в год. Правительство столицы всячески поддерживает ипотечное кредитование, ввело в практику рассрочку арендных платежей за землю и под строительство новых объектов социально-производственной инфраструктуры, ускорение и удешевление процедур технологического присоединения и регистрации недвижимости, уменьшение административных барьеров.

2. Санкт-Петербург. В статусе антикризисной программы в феврале 2015 г. принята городская целевая «Программа первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в Санкт-Петербурге в 2015 году и на 2016—2017 годы». Цель — обеспечение устойчивого социально-экономического развития экономики и социальной стабильности города. Для контроля исполнения программных мероприятий создана специальная Комиссия, которая координирует реализацию намеченного, разрабатывает соответствующие календарные графики исполнения.

Городским правительством определены приоритетные отрасли, способные обеспечить устойчивый рост экономики, проведен анализ эффективности инвестиционной деятельности резидентов особой экономической зоны технико-внедренческого типа, сформированы критерии получения предприятиями города государственной поддержки. В процессе реализации Программы упрощен порядок продления договоров аренды земельных участков, организовано взаимодействие промышленных предприятий с федеральным Фондом развития промышленности, принято постановление правительства Санкт-Петербурга «Об оказании поддержки субъектам инвестиционной деятельности». Генеральная линия антикризисной политики города — сокращение расходов городского бюджета, поддержка инноваций, расширение возможностей государственно-частного партнерства (ГЧП). На основе ГЧП реконструирован аэропорт «Пулково», построен завод по переработке твердых бытовых отходов, ведется строительство Дворца искусств на Васильевском острове, завершается возведение Северной водонапорной станции.

Особое внимание уделяется созданию особых экономических зон и технопарков для развития приоритетных отраслей экономики, поддержке экспортной деятельности организаций города, пролонгации программы утилизации автотранспортных средств, строительству объектов гостиничной инфраструктуры и конгрессно-выставочной деятельности.

3. Московская область. Рецепт антикризисной защиты области классический: с одной стороны — жесткая экономия бюджетных средств, полный отказ от роскоши и излишеств, бережно-рачительное использование финансовых ресурсов, оптимизация кадрового состава региональных и муниципальных чиновников, с другой — формирование Подмосковья как лучшего региона для ведения бизнеса и комфортной жизни. Отсюда введение налоговых льгот для успешных предпринимателей, активная работа с ключевыми инвесторами.

Предприятия, зарегистрированные в 2014—2015 гг. и работающие в производственной, социальной и научной сферах, получили двухлетние налоговые каникулы. Нулевая налоговая ставка установлена для 12 видов малых предприятий. Это те предприятия, которые вновь образуются, и предприятия, функционирующие в приоритетных для области сферах деятельности — сельскохозяйственное производство, обрабатывающие отрасли, народные промыслы.

Важным пунктом работы с бизнесом стала государственная программа Московской области «Сельское хозяйство Подмосковья»1. Цель и задачи программы — обеспечение населения Московской области сельскохозяйственной продукцией и продовольствием собственного производства, импортозамещение, повышение конкурентоспособности продукции растениеводства, животноводства и перерабатывающей промышленности, устойчивое социальное развитие сельских территорий. Реализация Программы, по прогнозам, к 2020 г. позволит увеличить долю сельскохозяйственной продукции и продуктов питания, произведенных на территории Московской области, с 30 до 34%, мяса и мясопродуктов — с 40 до 55%. При этом обеспечить средний уровень рентабельности отрасли не ниже 15%.

  • 4. Белгородская область. Реализация программы контролируется советом под руководством губернатора области. Стратегическая цель — стабилизация ситуации в регионе. Первоочередные задачи сформулированы однозначно и довольно жестко:
  • 1) сохранить тренд развития: больше производить то, что продается, больше потреблять то, что производится в области, больше продавать за пределы области, больше добавленной стоимости тратить на территории;
  • 2) стимулирование инвестиционной активности, переход из режима инвестиционного ожидания в режим инвестиционного планирования, генерирования инвестиционных проектов; поиск инвесторов, желательно с белгородской пропиской; государственное сопровождение всех социально значимых инвестиционных проектов;
  • 3) мониторинг экономической ситуации и процедуры финансового оздоровления, контроль состояния рынка труда, создание дополнительных рабочих мест на так называемых общественных работах;
  • 4) введение режима экономии, сокращение затрат на содержание бюджетной сферы (кроме зарплаты), но без снижения объема и качества бюджетных услуг;
  • 5) контроль цен и качества товаров и услуг на потребительском рынке;
  • 6) сохранение и развитие интеллектуального потенциала области, ориентация на инновационный прорыв, создание инновационной инфраструктуры — от площадок для парков высоких технологий до активизации инновационной работы на предприятиях;
  • 7) радикальное обновление форм и методов управления за счет широкого применения информационных технологий и создания единой информационной базы данных; [5]
  • 8) воспитание в обществе здоровых потребностей и стремления к здоровому образу жизни. В Белгородской области считают, что в обществе должно стать модным быть физическим здоровым, уверенным в себе, образованным и культурным человеком. Каждый должен поддерживать себя в хорошей физической форме, жить в собственном доме или в отдельной благоустроенной квартире, хорошо работать, достойно зарабатывать и культурно отдыхать.
  • 5. Калужская область. Среди ключевых вопросов программы кризисного оздоровления региона — государственная поддержка автопрома, наращивание объемов импортозамещения, развитие экспорта продукции калужского производства, консолидация работы бизнеса и власти. Центральное звено антикризисной стратегии — программа «Развитие рынка труда в Калужской области»1. Основные приоритеты — содействие созданию новых рабочих мест, расширение самозанятости, стимулирование трудовой активности; формирование благоприятных условий для интеграции в трудовую деятельность лиц с ограниченными физическими возможностями; стимулирование занятости женщин; обеспечение доступности информационных ресурсов в сфере занятости; борьба с безработицей, предупреждение массовых увольнений и перевода на сокращенный режим занятости на производстве.

Ожидаемые результаты достаточно впечатляющи: обеспечение трудоустройства не менее 20 тыс. человек; повышение профессионального уровня кадрового потенциала посредством организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования не менее 9 тыс. человек; оказание содействия в организации собственного дела не менее 1,5 тыс. жителям области; предоставление услуг но профессиональной ориентации более 100 гыс. жителей; привлечение из других регионов Российской Федерации не менее 1,3 гыс. человек для реализации областных инвестиционных проектов.

Претворение запланированного в жизнь позволило всем представленным нами регионам обеспечить достойные показатели социально-экономического развития и занять ведущие места в рейтинговых таблицах управляемости.

С точки зрения антикризисного программирования в Российской Федерации и ее регионах, как видим, делается немало. Но предстоит сделать еще больше. Нам предстоит научиться эффективно использовать антикризисный инструментарий, позволяющий своевременно диагностировать кризисную ситуацию и впоследствии концентрировать имеющиеся ресурсы на решении ключевых проблем социального развития, на одних направлениях сузить, а на других расширить сферу компетенций сотрудников аппарата управления, там, где это целесообразно, сформировать специальные организационные структуры в качестве координирующих органов управления. И самое главное — преодолеть безответственность, бюрократические проволочки и формализм; снять излишние межведомственные [6]

препоны; повысить уровень исполнительской дисциплины. Все понимают, что подготовить хорошие программы, сформулировать вдохновляющие цели, обеспечить добротную регламентно-правовую базу — это нс все и часто не самое главное. Даже самую хорошую программу надо нс только интегрировать в единую государственную стратегию социально-экономического развития, но и успешно реализовать на практике. А значит, оптимизировать бюджетную сеть, подобрать кадры, организовать эффективное внутри- и межведомственное взаимодействие по вертикали и горизонтали, скоординировать «плановые» и «порученческие» управленческие циклы, наладить гибкий контроль и регулярную отчетность.

Сегодня программно-целевой метод управления рассматривается в качестве одного из самых эффективных инструментов стратегического обновления. Он обеспечивает комплексный межведомственный и межотраслевой характер управления, позволяет получать нужный мультипликационный эффект. Естественно, что именно этот метод должен быть положен в основу дальнейшего реформирования системы государственного управления, в том числе антикризисного.

  • [1] См.: Смирнова О. О. Правовые основы стратегического планирования в РоссийскойФедерации // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование : научный журнал. 2012. Вып. 2. С. 105.
  • [2] Сайты Стратегии 2020: http://2020strategy.ru; http://strategy2020.rian.ru.
  • [3] Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынковсельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 годы. УтвержденаПостановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717.
  • [4] Утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120.
  • [5] Утверждена Постановлением правительства Московской области от 13 августа 2013 г.№ 602/31.
  • [6] Утверждена постановлением правительства Калужской области от 20 декабря 2013 г.№711.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >