Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Публичная политика: понятие, акторы, публичное действие

Изменение публичного действия

Как нами было показано выше, политика является следствием воздействия значительного числа элементов. Характеризуя эти элементы, отметим прежде всего то, что множественность систем действия, которые проявляются в том или ином секторе жизнедеятельности общества, зависит от момента (времени) и той или иной последовательности публичного действия. На содержание и характер публичного действия сказываются интересы разных его акторов, и обладание ими тех или иных ресурсов. Сказываются и ценности, которыми руководствуются публичные и частные акторы публичной политики и публичного действия в определении их рамок и особенностей этатического вмешательства. И все это вместе взятое определяется как некий совокупный фактор, который придает публичному действию неизбежно комплексный характер. В итоге государство, являясь достаточно монолитной, в известном смысле замкнутой совокупностью, оказывается включенным в сложную игру отношений. При этом оно, как правило, не способно полностью контролировать свое окружение. А это означает, что государство лишь в определенной мере способно модифицировать публичное действие.

И тем не менее анализ эволюции публичного действия, по мнению ряда зарубежных ученых, представляет собой наиболее плодотворный путь исследований в этой области. Это ставит вопрос об адаптивных способностях всего того, что связано с публичным действием.

О чем идет речь? Адаптивная способность публичного действия в немалой степени связана с тем, что политологи называют вес исторического прошлого в определении рамок и особенностей современной политики. В таком подходе не может не учитываться стабильность политических институтов.

Однако при всей важности указанного фактора, феномен исторического прошлого предполагает при анализе публичной политики необходимость учета таких переменных, как ценности, представления и образы, свойственные определенному сектору, а также изменение силовых отношений между актерами внутри данной подсистемы. Эти переменные оказывают прямое воздействие на то, что получило наименование изменения. Как справедливо отмечает известный французский социолог М. Добри, это понятие является "одной из самых широких категорий из всех категорий, которыми располагает политическая наука".

"Изменение", происходящее внутри подсистемы определенного публичного действия, может рассматриваться как разрыв, связанный с распределением и перераспределением ресурсов. А это является следствием воздействия силовых отношений. И тем не менее традиционные институты, или легитимные когнитивные схемы, представляют собой в таком случае одну из главных ориентаций при проведении исследований публичного действия. Изучение парадигм изменения стало важным направлением инкременталистского подхода, используемого при анализе публичной политики.

В первых анализах публичного действия вопрос изменения индексировался характеристиками самого решения, последовательностью, которая, казалось, могла синтезировать содержание и эволюции публичного действия. Опираясь на тезисы об ограниченной рациональности индивидов и организаций, которые выдвигал в своих работах Г. Саймон, а также на тезисы об основах решения К. Линдблома, в политическую науку было введено понятие "инкрементализма".

Инкрементализм и публичная политика

В чем суть указанного понятия? К. Линдблом, опираясь на положения теории ограниченной рациональности, стремился учесть все то, что довлеет над выбором, определяющим то или иное политическое решение (нехватка и цена информации, слабое управление окружением и необходимыми решениями). Он, в частности, предположил, что решения, какими бы они ни были, вызывают чисто маргинальные (инкрементальные) трансформации политики. Это является следствием того, что сама эта политика является результатом переговоров и социального обмена социальных и политических актеров в традиционных демократических режимах.

В статье, излагавшей содержание его модели, Линдблом показал, чем определяется выбор акторов в рамках решения, принимаемого в инкременталистском подходе:

  • а) альтернативы выбора на практике ограничены решениями, которые представляются наиболее известными и тем самым наиболее близкими к status quo;
  • б) имеет место путаница между целями и/или ценностями, и/или инструментальными механизмами, находящимися в распоряжении акторов. Решение не определяется выработкой стратегии, которая определялась бы желаемыми целями, что потом предопределило бы принятие адаптированных инструментов. Напротив, в отличие от этой рационалистской схемы, различные детерминанты решения тесно связаны друг с другом, а практические возможности, опираясь на нормативные или когнитивные элементы, могут влиять на решение;
  • в) самое большое внимание уделяется преодолению недостатков, чем "позитивным" целям;
  • г) решение характеризуется существенным образом цепью последовательностей попытка/ошибка, прежде чем получит свое конечное выражение;
  • д) анализ учитывает ограниченное число возможных альтернатив;
  • е) решение расчленяется между множеством акторов, которые разделяют и задачи, и никто из акторов не господствует над всей цепью фаз выработки решения в отличие от постулатов рационального подхода.

В силу этих различных факторов Линдблом полагает, что следствием является то, что акторы "выходят из затруднений" (muddle through), действуя последовательно, и заканчивают в конечном счете минималистским решением, которое только частично модифицирует рассматриваемую политику.

Эта общая ориентация долго оставалась одной из основных черт анализа публичной политики. Она способствовала появлению многих работ, получивших известность, определяя сопротивление диспозиций публичного действия любой форме изменения. Так, исследования Аарона Вильдавски в области бюджетного процесса показали, что вариации публичного действия в чисто финансовых терминах очень ограничены. Большинство бюджетных статей каждый год возобновляются без малейшего обсуждения, тогда как новые назначения или дополнительные кредиты составляют лишь маленькую часть финансового закона. Применяя такую гипотезу к сравнительному анализу изменения бюджетов в 1960-е гг., А. Вильдавски показал, что в Великобритании и США более 2/3 бюджетных показателей колеблются менее, чем +/– 10% по отношению к предшествующему году. Этот показатель составляет 69,8% для Великобритании и 67,1% – для США.

Слабость такой интерпретации определяется тем, что она характеризуется высокой степенью обобщения. Анализ, основанный только на показателях бюджета, далеко не всегда оправдан, ибо публичное действие не сводится к мобилизации политико-административными акторами только финансовых ресурсов. Можно привести немало примеров того, как публичная политика проводится и без существенных изменений бюджетных показателей. Более того, нередки случаи, когда серьезные изменения в той или иной области деятельности проводятся в рамках прежних финансовых показателей.

Инкрементализм применяется к публичной политике таким образом, что позволяет учитывать эффект изменения частных программ, которые осуществляют некоторые акторы. При этом соединение большинства принудительных факторов объясняет инкрементальные изменения. Недостаток информации, слабое влияние на окружение, постоянная необходимость в переговорах и т. п. легко выявляются на уровне особых программ или институтов.

Нужно сказать, что понятия "ограниченная рациональность" и "инкрементализм" достаточно активно используются для анализа комплексных систем, отмеченных различными уровнями правления. Примером такой системы может быть Евросоюз. Евросоюз, как известно, не располагает централизованными политическими институтами, наделенными монополией на прямое легитимное принуждение, которое свойственно, например государству, в том виде, как его понимал М. Вебер. Неопределенность структур и социально-политических течений, как с институционной точки зрения, так и с точки зрения ценностей и интересов, предопределяют комплексность системы публичного действия, в котором инкременализм предстает как единственно возможное средство "делать политику".

Обучение

На основе постулата об относительной неподвижности публичного действия некоторые авторы выдвинули понятие "обучение".

Что означает это понятие в контексте публичной политики? Если исходить из того, что государство сталкивается с довольно устойчивой комплексной серией факторов, ограничивающей его деятельность, то публичное действие эволюционирует под воздействием механизмов обучения. Эти механизмы применяются как для познания и трактовки публичной проблемы, так и для использования мобилизуемых инструментов. Более того, эти механизмы используются для понимания природы связей и силовых отношений, которые характеризуют данную подсистему.

Согласно П. Холлу, анализ публичной политики под углом зрения обучения строится вокруг трех посылок:

  • 1. Политика в данный момент времени t предопределяется политикой в момент времени t-1. Это связано с тем, что акторы публичной политики опираются главным образом на уроки прошлого опыта. На основе принципа попытка/ошибка публичное действие строится в зависимости от результата и оценок, вытекающих из практического осуществления схем указанного принципа.
  • 2. Обучение основывается на механизме знания, которым, как известно, наделены эксперты, которые могут находиться как внутри, так и вне структур управления публичным действием. Экспертиза проблемы акторами публичной политики приобретает не меньшее, а иногда и большее значение, чем все то, что связано с учетом таких переменных, как интересы и ценности.
  • 3. Подходы в терминах обучения основываются, значит, на идее относительной автономии государства от внешнего давления. Они описывают публичное действие, которое находится, хотя бы относительно, как бы под колпаком, что обеспечивает в итоге почти стабильный контекст обучения.

На этой основе К. Беннет и М. Хоулет смогли выделить три типа обучения, применимых к особым объектам и процессам.

  • а) Управленческое обучение (government learning): речь идет об обучении в классическом смысле слова. Оно применяется к анализу механизмов внутренней адаптации в институте или в данном политико-административном сегменте. Приведение в соответствие инструментальных диспозиций, характеризующих программу, представляет собой классическую иллюстрацию такого типа обучения. Примером его может рассматриваться факт введения новых санкций с тем, чтобы усилить репрессивные возможности власти в регулировании той или иной проблемы общества. Другой пример – повышение тарифов для ликвидации сложившегося по разным причинам дефицита в товаре или услугах.
  • б) Урок-рисунок (lesson-drawing): этот тип процесса анализировал Ричард Роуз. Он применяется к процессам широких модификаций правительственных программ. Речь не идет только о "техническом" приведении в порядок, речь идет о частичной переделке понимания проблемы, а также природы используемых механизмов.
  • в) Социальное обучение (social learning): этот тип процесса охватывает широкую категорию акторов (не только акторов политико-административных, т. е. коллективных, но и частных), а также переменные, которые не учитываются в других типах анализа (идеи, ценности и т. п.). Обучение в этом случае завершается этапом описания изменений в самой парадигме программы, что предполагает нормативную и когнитивную переоценку применительно к данной подсистеме.

Это допущение является крайним случаем обучения. Ибо оно связано с динамикой трансформации публичного действия (о чем речь впереди), что выходит за пределы инкрементальной логики, или процессов обучения в строгом смысле слова. Два первых допущения лучше отражают постулаты и поля анализа в подходах, нацеленных на обучение. Они отделяют то, что П. Холл смог назвать изменениями первого и второго порядка, которые применяются в основном к модификациям инструментов и методов публичного действия. Такие процессы изменения служат делу улучшения публичного действия с целью достижения желаемых целей. Данные экспертизы в таких процессах являются средством более глубокого и квалифицированного понимания, а значит, и трактовки той или иной публичной проблемы, с учетом цели действия, а также используемых инструментов (законодательство, субвенции, профилактические кампании и т. п.).

Так, например, проблема минимальной заработной платы в любом обществе является общественно значимой, а значит и публичной. Инструментом анализа этой проблемы могут быть опросы. На их основе появляется возможность оценить практические результаты проведения политики борьбы с бедностью, например. С помощью опросов оказывается возможным и определение той части общества, которая по тем или иным причинам находится в бедственном положении, т. е. вне рамок действия программы борьбы с бедностью. А это означает, что в отношении этой части населения могут быть определены и дополнительные меры, и дополнительные инструменты для более успешного решения данной задачи.

Нужно сказать, что рассматриваемый нами подход, связанный с обучением, выходит за институционные рамки публичного действия, за рамки политико-административных структур и аппаратов. Этот подход оказывается более удобным для использования в том, что в политической науке называется комплексной политической игрой. А эта последняя связана с такими понятиями, как "сети", "арены", "форумы" или "коалиции", в которых используются и учитываются и многочисленные акторы, и переменные, влияющие на процесс изменения публичного действия. Обучение становится в таком случае синонимом нового пространства действия, сотканного из сетей и учитывающего ресурсы социальных и политических акторов. При этом берется в расчет, в частности, и вес прошлого в публичном действии.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы