Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

Местное самоуправление, государственная и муниципальная службы

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. После воцарения на престоле в начале XVIII в. династии Романовых и в связи с образованием класса дворян им было предоставлено право управлять своими местными делами самостоятельно, через выборных людей. Для всех было ясно, что править одинаково местными делами для всех губерний из столицы нельзя. Столичные чиновники были не в состоянии знать все местные условия. Эти местные условия могли хорошо знать только местные жители, из которых можно и нужно рекрутировать "хороших хозяев". Именно им следует поручать общественные дела. Вот таким образом в середине XIX в. и зародилась идея о земском и городском самоуправлении.

В период царствования Александра II было разработано Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., по которому земство постепенно вводится во всех губерниях России. Аналогичным образом в это же время осуществлялась реформа и городского самоуправления, начало которому положило Городовое Положение, утвержденное 16 июня 1870 г. Оно предоставило городам достаточно широкие полномочия в решении местных дел и ведении городского хозяйства. Активное и пассивное избирательное право было предоставлено каждому городскому обывателю.

Спецификой реформ Александра II было то, что деятельность земских и городских органов самоуправления не признавалась государственной, сами органы считались общественными, а их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Такой подход соответствовал общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, под влиянием которой и были разработаны эти два документа.

После принятия в 1993 г. Конституции РФ, несмотря на отсутствие федерального закона, интенсивно формировалось законодательство субъектов Федерации, регламентирующее вопросы организации местного самоуправления. Положения о принципах осуществления населением местного самоуправления на декабрь 1994 г. нашли отражение в Конституциях и Уставах 28 субъектов Федерации.

С целью популяризации самой идеи о местном самоуправлении в России, а также облегчения тяжелого положения местной власти был создан ряд общественных объединений: Союз малых городов, Союз российских городов и Российский союз самоуправления. По линии Союза российских городов были установлены контакты с рядом организаций США, развивались отношения с Всемирным банком, Международным союзом местных властей, с Советом Европы. По инициативе и при непосредственном участии Союза российских городов в 1994 г. была начата разработка проекта федерального закона о принципах организации местного самоуправления, который был принят в августе 1995 г. и назывался "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следует сказать, что власти субъектов Федерации и районов с неодобрением отнеслись к данному закону. Чтобы стимулировать формирование местных органов власти в тех регионах, где региональная элита поставила своей целью не допустить создания органов местного самоуправления, в 1996 г. был принят очень важный Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В результате принятия этого закона выборы прошли практически во всех регионах России1.

Для государства органы местного самоуправления важны, прежде всего, как властные структуры, находящиеся в непосредственном контакте с населением. Они должны замыкать управленческую цепочку, обязаны стать основным источником информации как для населения, так и для органов государственной власти. В трехуровневой системе власти, определяемой Конституцией РФ, как совокупности федеральных и региональных органов государственной власти, а также местного самоуправления, последняя ближе всего находится к населению, лучше чувствует настроение, интересы и чаяния людей. Именно на местном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие властных институтов и населения2.

Естественно, возрождая некоторые российские традиции самоуправления, необходимо учитывать и мировой опыт. Прежде всего принципы, сформулированные в Европейской Хартии местного самоуправления. Россия подписала их в феврале 1996 г. в Страсбурге, а весной 1998 г. они были ратифицированы Федеральным Собранием. Разнообразие форм и структур органов местного самоуправления в современном мире создает широкие возможности для использования позитивных сторон той или иной модели муниципального управления.

Согласно Конституции (ст. 12) в России "признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Что это означает?

С социологической точки зрения самоуправление выступает как коллективное управление. Оно предполагает сочетание общегуманитарного демократизма с территориальной специализацией, что определяет его сущность. Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного управления подчеркивается тем, что резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию. Значит, государство видит в этих органах определенный уровень власти.

Особенности местного самоуправления:

местное самоуправление является составной частью управления обществом;

система местного самоуправления не входит в структуру государственного механизма, оно самостоятельно;

в отличие от государственной власти местное самоуправление - это власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;

местное самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения);

для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;

формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит двояко: со стороны населения, которое поручает местному самоуправлению исполнение определенных функций; со стороны государства, которое передает местному самоуправлению также исполнение некоторых своих полномочий.

Государство не только позволяет органам местного самоуправления нормативное и вместе с тем самостоятельное исполнение социальных дел, но и возлагает на них ряд собственных полномочий, как правило, сопряженных с постоянными контактами с населением. Таким образом, местное самоуправление является социальной властью, производной от государственной и действующей строго в рамках, обозначенных государством в законах.

Местное самоуправление позволяет оптимизировать использование общенациональных ресурсов. Местные сообщества способны решать свои проблемы в наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждой отдельной территории. Поэтому реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, способствует повышению эффективности государственного управления.

По инициативе общероссийских союзов и ассоциаций местного самоуправления учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Это единая общенациональная организация, представляющая интересы всех муниципальных образований при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления. Кроме того, создан и действует Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации при Президенте РФ, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ и Федеральному Собранию.

Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством обладают правом законодательной инициативу)! в законодательных органах государственной власти. При необходимости решить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый законопроект. При этом федеральным законодательством установлено, что обращение органов местного самоуправления, в том числе и по поводу законопроектов, подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-4)3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уже в первой главе дается классификация территориальных поселений, которые создают первичную структуру местного самоуправления - муниципальное образование:

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.);

городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией, на которой могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;

городской округ - закрытое административно-территориальное образование, а также наукограды, которые не входят в состав муниципального района, но также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые федеральными и региональными законами;

внутригородская территория города федерального значения - часть территории городов Москвы и Санкт-Петербурга;

муниципальное образование - сельское или городское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений (рис. 2).

Организационно-административная структура местного самоуправления

Рис. 2. Организационно-административная структура местного самоуправления

В данном законе сказано, что слова "местный" и "муниципальный", а также образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в различных формах прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Непосредственное осуществление населением местного самоуправления рассматривается в гл. 5 закона. По данному закону население участвует в реализации местной власти в следующих формах:

  • - местный референдум;
  • - муниципальные выборы;
  • - сход граждан;
  • - правотворческая инициатива граждан, реализующаяся посредством создания инициативных групп;
  • - территориальное общественное самоуправление;
  • - публичные слушания;
  • - собрания граждан;
  • - конференция граждан (собрания делегатов);
  • - опрос граждан;
  • - обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 22-32).

Для управления территориальными поселениями население избирает органы местного самоуправления. Структуру органов местного самоуправления составляют:

  • - представительный орган муниципального образования; г. 1ава муниципального образования;
  • - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
  • - контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) (ст. 34).

Органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица и подлежат государственной регистрации.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В случае если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

  • 7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
  • 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
  • 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
  • 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
  • 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
  • 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек;
  • 15 человек - для муниципального района;
  • 10 человек - для внутригородской территории города федерального значения (ст. 35).

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом и избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Но он не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Исключения делаются только для органов местного самоуправления с численностью населения менее 1000 человек. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Экономическая основа местного самоуправления излагается в гл. 8 указанного закона. Ее составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные нрава муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Правда, особо ретивым местным деятелям документ не дает "разгуляться": в вопросах использования природных ресурсов (кроме повсеместно распространенных песка, глины или щебня) ликвидируется "система двойного ключа", когда ими распоряжались, с одной стороны, федеральные и региональные власти, а с другой - местные власти. Право распоряжаться национальным достоянием, заключенным в недрах российской земли, теперь имеет только федеральный центр.

Каждое муниципальное образование имеет собственный (местный) бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, представляют собой консолидированный бюджет муниципального района.

В главе 9 закона говорится, что для координации и межмуниципального сотрудничества в каждом субъекте Российской Федерации следует создать Совет муниципальных образований, который не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Оно будет считаться созданным при условии, что в его состав войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, вносит предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Система местного самоуправления в России строится в какой-то мере по образцу государственного управления. Здесь так же есть штатные должности, которые называются "муниципальными должностями" (лат. - самоуправляющаяся община). В Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ. "О муниципальной службе в Российской Федерации" в п. 1 ст. 2 сказано: "Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)".

Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации. На муниципальных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными настоящим федеральным законом.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Федерации (табл. 2). Законами субъектов Федерации устанавливаются также соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы РФ с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Проблема местного самоуправления связана с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Не следует забывать, что экономический потенциал страны создается в субъектах Федерации, в их городах и селах. Поэтому для центра крайне важно вовремя заметить позитивные изменения, поддержать и ускорить их развитие, а этого нельзя сделать без соответствующих федеральных законов (поддержанных региональными законами), без установления четкой вертикали управления, позволяющей окончательно укрепить нашу российскую государственность.

Таблица 2. Состав кадров муниципальной службы по полу и группам муниципальных должностей на 1 октября 2011 г.

Состав кадров муниципальной службы по полу и группам муниципальных должностей на 1 октября 2011 г.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы