Консультативные процессы и многосторонние инициативы в области миграции

Поскольку организаций, вовлеченных в международно-правовое регулирование миграции, множество, возрастает роль координационных процедур. Именно к таким относятся

многосторонние инициативы в сфере миграции. Первым опытом в этом отношении стала работа Глобальной комиссии по вопросам международной миграции. Комиссия была создана в 2003 г. по инициативе Генерального Секретаря ООН при поддержке со стороны более тридцати правительств в составе 19 экспертов, работающих в личном качестве. Комиссия готовила рекомендации в адрес Генерального Секретаря ООН и других заинтересованных участников о способах повышения эффективности принимаемых на национальном, региональном и глобальном уровнях мер по регулированию международной миграции, исходя из позиции о позитивном вкладе миграции в экономическую и социальную жизнь каждого государства. Рекомендации Комиссии 2005 г. были использованы при проведении Диалога высокого уровня по миграции в 2006 году. Комиссия прекратила свое существование 31 декабря 2005 г.

С 2006 г. действует Группа по вопросам глобальной миграции (Global migration group)[1], основанная под названием Женевской руководителями МОТ, МОМ, УВКБ, УВКПЧ, Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД) и Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности (УНП ООН) и пополненная представителями Департамента по экономическим и социальным вопросам, ПРООН, ЮНФПА, Всемирного банка. Всего в нее входят главы 16 международных организаций и учреждений. Группа проводит регулярные встречи для координации деятельности и улучшения слаженности в рамках системы ООН и с МОМ в решении широкого круга вопросов международной миграции. В документах ООН отмечалось, что учреждение Группы стало важным шагом в содействии диалогу между различными органами, правомочными заниматься вопросами международной миграции.

Председательство в Группе передается между руководителями входящих в него международных организаций и учреждений для подготовки и проведения следующего заседания. Среди тем заседаний - взаимосвязь миграции с экономическим кризисом, статистикой, защитой окружающей среды, правами человека, гендерным равенством, изменением климата, здравоохранением, государственным управлением, а также наиболее уязвимые группы мигрантов, трудовая миграция, вынужденная миграция, нелегальная миграция, торговля людьми и др.

Как можно видеть, Группа обсуждает все возможные аспекты проблемы международной миграции, стремясь повысить эффективность деятельности входящих в неё организаций и учреждений, расширить сферу применения глобальных и региональных инструментов и международноправовых норм, а также способствовать более широкому распространению всеобъемлющего и скоординированного подхода к миграции.

Большую роль во взаимодействии государств в последние пятнадцать лет играют консультативные процессы, принимающие форму регулярно проводимых международных, как правило, региональных конференций различного уровня.

Причинами появления этой новой формы сотрудничества по вопросам миграции явилось, прежде всего, изменение характеристик самой миграции с окончания холодной войны (всплеск незаконной миграции, в том числе торговли людьми), изменение баланса сил и мест притяжения на Земле (увеличение количества независимых государств, развитие регионализма), осуществление миграции преимущественно на региональном уровне.

Основными характеристиками новой формы сотрудничества, консультативных процессов, по мнению К. фон

Коппенфельса[2], являются неформальный характер принимаемых решений (они не являются обязательными), миграция выступает как главная, а не одна из многих сфер работы, гибкое определение региона, термин «процесс» подчеркивает неоднократность и периодичность встреч. При этом консультативный процесс не ассоциируются с какой-либо международной межправительственной организацией [3], хотя, как правило, его деятельность обслуживается со стороны какой-либо подобной организации[4].

При этом организационные формы работы обычно формально определены: секретариат, правила конфиденциальности, периодичность встреч, статус лиц. Субъекты консультативных процессов именуются как «участвующие государства», а не «государства-члены».

Работа процесса в идеале может иметь четыре стадии. Она начинается с определения темы, затем устанавливаются основные сферы деятельности и принимается план совместных действий, который затем проходит имплементацию на уровне стран-участниц процесса. Однако не каждый консультативный процесс может пройти через все эти четыре этапа. Так, Женевская конвенция о статусе беженцев была ратифицирована 139 государствами, среди которых не было ни одного из регионов Южной Азии и Ближнего Востока, где находится наибольшее количество беженцев. В рамках консультативного процесса были выработаны руководящие принципы защиты и обращения с беженцами, проведены неформальные консультации по вопросам беженцев и миграционным движениям в Южной Азии, по итогам которых был принят модельный национальный закон о беженцах. Итогом успешной работы консультативного процесса может стать как его прекращение в случае достижения поставленных целей, так и преобразование в международную организацию, не говоря о том, что консультативный процесс может десятки лет функционировать в первоначальной форме регулярных встреч, тем самым как раз и выполняя возложенные на него задачи.

Одними из первых стали Межправительственные консультации по вопросам политики в области убежища, беженцев и миграционной политики в Европе, Северной Америке и Австралии, которые стали проводиться с 1985 г. для обсуждения вопросов предоставления убежища. Сегодня, по данным ООН и МОМ, существуют два региональных процесса на американском континенте, три - в Азии, два - в Африке, и не менее четырех - в Европе.

Так, Будапештский процесс, существующий с 1991 г. в «широком европейском контексте», представляет собой взаимодействие государств на межминистерском уровне, направленное на предотвращение и противодействие незаконной миграции в Европу и через ее территорию. В нем участвует более сорока государств и десять международных организаций.

Работа процесса основана на принципах рабочего диалога, сотрудничества и отсутствия формальных обязательств, обмене информацией, опытом, политикой.

Мандат и общее направление деятельности этого процесса определяются на Министерских конференциях, решения которых имеют силу политических, а не правовых обязательств. Работа осуществляется в Рабочих группах по конкретным вопросам (например, по политике приема или по нелегальным передвижениям и политическим убежищам), возглавляемым заинтересованными правительствами. Результаты дискуссий фиксируются в заключениях встреч после согласования со всеми делегациями.

Другим примером может служить Балийский процесс- конференция на уровне министров под названием «Незаконный ввоз людей, торговля людьми и связанные с этим транснациональные преступления». В рамках Балийского процесса государства обмениваются информацией и оперативными сведениями, сотрудничают в выявлении поддельных документов, сфере пограничного контроля, выдаче виз, разработке законодательства и т.д.

Региональная конференция по миграции, Процесс Пуэбло, была инициирована в Мексике в 1996 г. На первой встрече присутствовали представители десяти государств, а также наблюдатели от МОМ, УВКБ, Аргентина, Колумбия, Эквадор, Ямайка, Перу.

На универсальном уровне также имеется практика консультативных процессов. Например, Бернская инициатива «Управляя международной миграцией через сотрудничество»[5] - межгосударственный консультативный процесс, в рамках которого, была выработана, в том числе, Международная программа регулирования миграционных процессов. С 2001 по 2005 г. Бернская инициатива способствовала развитию и распространению лучшего управления миграцией на национальном, региональном и глобальном уровнях через развитие сотрудничества между государствами. Она позволяла государствам самостоятельно вырабатывать миграционную политику на основе взаимопонимания, руководящих принципов и предложений по повышению эффективности регулирования.

Глобальный форум по миграции и развитию'42 также представляет собой консультативный процесс универсального уровня, он действует до настоящего времени[6] [7] [8]. Встречи этого форума были проведены последовательно в Бельгии (2007), на Филиппинах (2008), в Греции (2009)|44, Мексике (2010)[9], Швейцарии (2011), на Маврикии (2012)[10], в Швеции (2013-2014) и Турции (2014-2015).

Организационными элементами функционирования Форума являются пост председателя, «тройка», руководящая группа, «друзья Форума» и ряд других. Тенденцией является усложнение управленческого аппарата, что справедливо как применительно к Глобальному форуму по миграции и развитию, так и к другим аналогичным инициативам.

Не являясь частью системы Организации Объединенных наций, Глобальный форум по миграции и развитию осуществляет связь с ООН через несколько элементов, что было установлено в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2008 г.[11]: участие в работе подготовительных и итоговых встреч Форума Специального представителя Генерального секретаря ООН, учрежденного в 2006 г. (как главное звено), доклады председателя Форума Генеральному секретарю ООН по итогам каждого ежегодного саммита, межучрежденческую Группу по вопросам глобальной миграции.

В соответствии со сложившейся практикой работа форума строится вокруг одной центральной темы, предлагаемой государством-председателем и согласуемой через широкие консультации. Утвержденная тема конкретизируется темами трех круглых столов, по две-четыре сессии каждая. Основной работе форума предшествуют дни гражданского общества, переходящие к основной межправительственной части через так называемые общие пространства (общее поле) с 2011 г. Результаты обсуждения обобщаются председателями круглых столов и - в итоге - председателем форума в виде доклада.

Изложенное подчеркивает уникальность Глобального форума по миграции и развитию как консультативного процесса, в рамках которого лидеры всех государств мира могут продолжать обсуждение разнообразных аспектов международной миграции, реализуя в дальнейшем достигнутые договоренности на уровне международно-правового регулирования миграции.

  • [1] Официальный сайт. URL: http://www.globalmigrationgroup.org/.
  • [2] Klekowski von Koppenfels A. The role of regional consultative processesin managing international migration. International Organization for Migration,2001. IOM Migration Series, No. 3. P. 5, 16-20.
  • [3] Cm.: Hansen R. An assessment of principal regional consultative processeson migration. International Organization for Migration, 2010. IOM MigrationSeries, No. 38. P. 12-13.
  • [4] M0 Cm.: Klekowski von Koppenfels A. The role of regional consultativeprocesses in managing international migration. International Organization forMigration, 2001. IOM Migration Series, No. 3. P. 22-23.
  • [5] См. информацию о Бернской инициативе на сайте MOM. URL:https ://www.iom.int/cms/en/sites/iom/home/what-we-do/migration-policy-and-research/migration-policy-1/beme-initiative.html; см. также: Klein SolomonM. Regional and global migration dialogues. 2013 High-level dialogue series.Roundtable 1. 12 October 2012. URL: http://www.un.org/esa/population/migration/hlmimd2013/Michele%20Klein%20Solomon%20-%20Regional%20and%20Global%20Migration%20Dialogues.pdf.
  • [6] Официальный сайт. URL: http://www.gfrnd.org/.
  • [7] Одну из первых книг непосредственно по Глобальному форуму помиграции и развитию см.: Global Perspectives on Migration andDevelopment: GFMD Puerto Vallarta and Beyond / ed. by I. Omelaniuk.Springer, 2012. Global Migration Issues Series. Vol. 1.
  • [8] О первых трех встречах см., например: Куклина И.Н. Международныйдиалог по проблемам миграции: тенденции и перспективы //Перспективы: ИМЭМО РАН, 2010. URL: http://www.perspektivy.info/print.php?ID=51335.
  • [9] Ивахнюк И.В. Международная миграция как ресурс развития(замечания в связи с глобальной дискуссией) // Век глобализации. 2011.№ 1. С. 67-79.
  • [10] Клишас А.А., Киселева Е.В. Глобальный форум по миграции иразвитию (Порт-Луи, Маврикий, 19-22 ноября 2012 г.) // Евразийскийюридический журнал. 2013. № 4. С. 43-46.
  • [11] |4’ A/RES/62/270.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >