Способы контроля за законностью деятельности государственных служащих

Понятие ответственности в документах перестроечного периода, к сожалению, зачастую употребляется в субъективном плане, как синоним собственного самосознания. Например, среди Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885, мы видим формулировку: "Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: ...исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа". Этот философский подход в юриспруденции не является определяющим, и сквозит коммунистической моралью самосозерцания. В то время как право существует только в отношениях субъектов нрава, когда требования сторон довольно резко отграничиваются.

Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными. например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т. д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские "демократы" отменили его при перестройке.

Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят. Так. трудно установить основания для ответственности служащих, например, в таких имеющих большие правовые последствия случаях, как отзыв лицензии. Примером может явиться следующий судебный казус.

Банком России оспорено распоряжение ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р. которым приостановлено действие выданной Банку России генеральной лицензии от 11 июня 1997 г. № 90-000-2-00001. Основанием для издания такого распоряжения послужили допущенные Банком России нарушения, перечисленные в абзацах третьем, седьмом и восьмом п. 21 Положения о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденного постановлением ФКЦБ России от 9 сентября 1996 г. № 16. В частности. ФКЦБ России установлено ограничение в отношении профессиональных участников рынка ценных бумаг в виде запрета иметь в составе своих органов управления и исполнительных органов лиц. являющихся государственными служащими, а также служащими Центрального банка Российской Федерации. Или в абзаце третьем п. 21 Положения предусмотрена возможность приостановления действия генеральной лицензии в случае отсутствия надлежащего контроля лицензирующего органа за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг, которым им были выданы лицензии, и непринятия в отношении них мер при выявлении нарушений законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и нормативных актов Федеральной комиссии. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 7 марта 2000 г. № 7672/99 дело передано на новое рассмотрение. Должны быть и определенные пределы служебных рисков принимающих решения должностных лиц.

Обычно правящая власть в силу своего классового самосознания не слишком беспокоит своих верных исполнителей, государственных служащих, и создает для них некоторую ауру недосягаемости, стабильности и охраны. До определенных пределов. Когда же напряжение от бестолковой деятельности доверенного лица в государственном аппарате превышает некоторую величину, применяется ряд аппаратных способов воздействия на государственного служащего.

Обязанность государственного служащего представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах п принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера закреплена в п. 1 ст. 15. "Основные обязанности гражданского служащего" Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том. что презюмируется свобода его действий в рамках его компетенции, что обнимается понятием "усмотрение".

Главная характеристика деяний государственного служащего, вызывающая наибольшие претензии населения к государственному аппарату, - это институт усмотрения, то есть право должностного лица самостоятельно принимать обязывающие третьих лиц решения в соответствии со своей компетенцией, которая при этом прописана недостаточно четко. Формулировка Уголовного кодекса о преступлении в связи с "превышением полномочий" имеет большие возможности применения, поскольку четкого описания этого явления при отсутствии детальных предписаний в должностных регламентах дать невозможно, особенно в силу естественного для многообразия жизненных ситуаций права усмотрения должностных лиц при применении правовой нормы в конкретных ситуациях.

Усмотрение, кажется, наиболее внятно определил М. Ф. Лукьяненко: "Основываясь на изложенных нами доводах, представляется, что оценочное понятие гражданского права - это относительно определенное положение, сформулированное в гражданско-правовой норме путем указания наиболее общих признаков, свойств, качеств, связей и отношений разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, предусматривающее в рамках содержательных критериев, установленных законодателем, самостоятельную оценку правоприменителем поведения в конкретной ситуации в данной социальной среде и в данное время с учетом внутреннего убеждения".

Усмотрение и целесообразность - основные категории, применение которых приводит к нарушениям режима законности. Рассмотрим на примере банковского сообщества.

Профессор Я. А. Гейвандов пишет: "Наряду с нарушениями правовых норм, возникновение оснований для применения санкций к кредитным организациям федеральное законодательство увязывает с действиями, "создающими реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков)" либо с "угрозой стабильности банковской системы России".

При этом законодатель не устанавливает количественных и/ или качественных юридических критериев, позволяющих оценивать те или иные обстоятельства как "реальную угрозу". Созданы условия, способствующие расширению возможностей для личного усмотрения должностных лиц Банка России при решении вопроса о привлечении кредитных организаций к юридической ответственности. При отсутствии в федеральном законодательстве строго определенных критериев для квалификации ситуации как "реально угрожающей" Банк России приобретает по отношению к кредитным организациям неограниченные полномочия. Он получает возможность по своему усмотрению интерпретировать характер той или иной ситуации как "угрожающей" или "не угрожающей", "реальной" или "не реальной". В зависимости от собственной интерпретации Банк России может либо без достаточных оснований применить к кредитной организации санкции, либо не применять их тогда, когда это действительно необходимо"'. То есть законодательство криминогенно уже в том. что создает и закрепляет условия целесообразности и усмотрения для должностного лица, что чревато потенциальным взяткодательством и нарушением режима законности в стране. Жалобы на отсутствие в законодательстве критериев ответственности бессмысленны, так как эти же банковские олигархи и нанимали адвокатов, и платили депутатам, чтобы те принимали такие законы, которые олигархи проплатили.

Мероприятия по введению декларирования доходов государственного служащего и членов его семьи впервые введены в 1997 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе". Однако служебный характер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает обществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати опубликованы декларации только некоторых должностных лиц государства.

В судебной практике был случай оспаривания обязанности государственного служащего вообще предоставлять декларацию.

Петров С. Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с требованием о признании недействительным приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 96-К от 28 января 1998 г. "О порядке предоставления прокурорскими работниками сведений о доходах и имуществе", сославшись на то, что оспариваемый приказ вводит для прокурорских работников дополнительные обязанности по представлению справок о доходах и имуществе, предусмотренных ст. 12 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 1997 г. № 484, в кадровые подразделения органов прокуратуры, приравняв тем самым прокурорских работников к федеральным государственным служащим. Петров С. Н. полагает, что прокурорские работники не являются федеральными государственными служащими и не должны представлять куда-либо сведения о своих доходах и имуществе. Оставляя без удовлетворения жалобу заявителя, решением от 21 сентября 1998 г. № ГКПИ 98-449 Верховный Суд РФ1 посчитал, что из приобщенных документов усматривается лишь то, что правовой режим работников прокуратуры определяется законодательством о федеральной государственной службе с учетом особенностей, установленных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", что не может свидетельствовать и о нераспространении на них положений ст. 12 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающей необходимость представления сведений о полученных ими доходах и имуществе.

Федеральный закон об ответственности государственных служащих от 30 декабря 1982 г. в Мексике содержит довольно подробный перечень и нарушений, и процедур восстановления законности в деятельности государственных служащих Мексики, включая регистрацию имущества государственных служащих2. Запрет коррупции, взяток, подарков закреплен в ст. 26 швейцарского закона. Запрет коррупции содержится и в п. V Кодекса этики правительственной службы, принятый Резолюцией Конгресса США в 1958 г.3 Запрет взяток в Японии, правда, плохо сформулированный, - содержится в ст. 39 Закона. В случае нарушения запрета уголовное наказание определяется до трех лет лишения свободы с принудительным привлечением к труду или штрафом на сумму не свыше 100 тысяч иен (ст. 110) с конфискацией или возмещением суммы взятки.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц1. Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция. В развивающихся странах применяются и иные способы организации разрешения споров граждан с администрацией, не известные Европе: посредничество (в странах Южной Азии оно заключается в поиске патрона для разрешения конфликта, а не обращение во все тяжкие но судам), амнаро - в странах Латинской Америки, колдовство - в странах Африки южнее сахеля, омбудсмен и другие. Сравним некоторые из них по основным признакам процедуры для выяснения их качеств и приемлемости.

Сравнение показывает, что суды административной юстиции, в частности, дисциплинарные суды - эффективный способ участия граждан в контроле за качеством государственной службы. Гражданин гораздо последовательнее прокуратуры или других служащих государства, по должности участвующих в судебных заседаниях, выступает в защиту своих интересов и интересов общества, он инициативен и бескомпромиссен. Поэтому суды административной юстиции но вопросам государственной службы необходимы. Необходимость создания судов административной юстиции по дисциплинарным вопросам закреплена прямо в Конституции Исламской Республики Иран.

Среди судебных казусов в отношении дисциплины государственного служащего приводим в качестве примера решение Верховного Суда РФ от 17 декабря 1997 г. № ГКПИ Вдовенко А. И. работала руководителем Федеральной службы России но обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 113 она была освобождена от занимаемой должности. В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации пояснили, что решение принято в соответствии с положениями Федерального закона ''Об основах государственной службы Российской Федерации", предусматривающего ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными служащими возложенных на них обязанностей (ст. 14 Закона). Между тем обстоятельства, которые бы подтверждали неисполнение либо ненадлежащее исполнение Вдовенко А. И. возложенных на нее обязанностей, не приведены. Верховный Суд Российской Федерации решил: признать недействительными постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 133 "О Вдовенко А. И." и приказ руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию от 17 июня 1997 г. № 22-к об освобождении Вдовенко А. И. от занимаемой должности; постановил восстановить Вдовенко Аллу Ивановну в должности руководителя Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; обязал взыскать с расчетного счета Федеральной службы России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию средний заработок за время вынужденного прогула в период с 17 июня 1997 г. по 17 декабря 1997 г. в сумме 11 722 750 рублей и компенсацию морального вреда в сумме 10 000 000 рублей в пользу Вдовенко Аллы Ивановны и государственную пошлину в доход государства в сумме 461 671 рубль.

Основным документом для защиты прав гражданина при их нарушении административными властями до сих пор считается мало востребованный гражданами Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих нрава и свободы граждан". Согласно ст. 6 этого Закона на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений).

Органы разрешения индивидуальных служебных споров установлены, в первую очередь, Федеральным законом № 79-ФЗ. Им предусмотрено:

  • а) для решения спорных вопросов конфликта интересов на государственной службе создаются комиссии по урегулированию конфликтов интересов;
  • б) для разрешения индивидуальных служебных споров за пределами отнесенных к конфликтам интересов статья 70 Федерального закона № 79-ФЗ предусматривает органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров. К таким органам закон отнес:
    • 1) комиссию государственного органа по служебным спорам;
    • 2) суд.

Комиссия по служебным спорам Федеральным законом № 79-ФЗ предусмотрена впервые'. Большинство комментаторов законодательства о государственной службе проводят аналогию между комиссией но служебным спорам и комиссией но трудовым спорам2. Однако создание комиссии по служебным спорам параллельно комиссии по трудовым спорам знаменует развитие служебной концепции государственной службы в отличие от трудовой.

Закон именует комиссию по служебным спорам государственным органом.

Комиссии подведомственно большинство разногласий между гражданским служащим и представителем нанимателя. Комиссия рассматривает все служебные споры (за исключением тех. что отнесены к компетенции суда): о выплате премий, надбавок, окладов, отмене дисциплинарных взысканий (за исключением увольнения с гражданской службы), предоставлении ежегодного отпуска, выплате компенсаций при направлении в командировку; споры, возникающие в связи с неправильностью или недостаточностью записей в трудовой книжке или личном деле, и др.

В соответствии со статьей 70 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ комиссия государственного органа по служебным спорам образуется решением представителя нанимателя из равного числа представителей выборного профсоюзного органа данного государственного органа и представителя нанимателя (и. 3). Этому предшествует конференция гражданских служащих государственного органа, на которой в комиссию по служебным спорам избираются представители выборного профсоюзного органа данного государственного органа (п. 4). Сформированная комиссия по служебным спорам избирает из своего состава председателя и секретаря комиссии (п. 6 статьи 70).

Существуют и местные органы, разрешающие вопросы государственной службы, деятельность которых необходимо учитывать при разрешении индивидуальных служебных споров. Так. Указ Мэра Москвы от б апреля 2005 г. № 22-УМ "О вопросах исчисления стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих города Москвы" в соответствии с Законом города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 "О государственной гражданской службе города Москвы" утверждает Положение о городской Комиссии но исчислению стажа государственной гражданской службы государственных гражданских служащих города Москвы.

Разрешение индивидуальных служебных споров в судах общей юрисдикции осуществляется сейчас, как правило, по нормам гражданско-процессуального права. Деятельность эта регламентируется разделом Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г., который называется "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений". Процедура в комиссиях но разрешению индивидуальных служебных споров носит черты административного процесса.

Важной новеллой, закрепленной в п. 7 статьи 70 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. является требование к государственному служащему, чтобы до рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам он самостоятельно или с участием своего представителя урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя. Однако документационного оформления таких переговоров закон не предусмотрел.

Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, может обратиться в комиссию по служебным спорам в трехмесячный срок со дня. когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права. В случае пропуска по уважительным причинам этого срока давности комиссия но служебным спорам может восстановить этот срок и рассмотреть служебный спор но существу. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ в и. 9 статьи 70 это предусматривает.

Для рассмотрения спора в комиссии установлен десятидневный срок, исчисляемый в календарных днях.

Обжалование в суде является резервной стадией разрешения споров вообще и служебных споров в частности.

Производство по делу заканчивается исполнением решения. По истечении десяти дней, предусмотренных на обжалование, решение комиссии но служебным спорам подлежит исполнению. Исполнение решения комиссии по служебным спорам является вполне добровольным и производится самими сторонами служебного спора. Исполнение же решения суда общей юрисдикции производится по правилам ГПК и Закона РФ "Об исполнительном производстве". В любом случае решение комиссии имеет силу исполнительного документа и обязано быть принятым к принудительному исполнению службой судебных приставов.

И все же эти комиссии являются ведомственными органами контроля режима законности, а следовательно, они неизбежно будут чтить честь мундира и имеют потенциальные возможности сокрытия фактов или злоупотребления правом под давлением администрации представителя нанимателя. Лучшим способом является учреждение не подпадающих под ведомственное влияние судов административной юстиции.

Верховный Суд РФ подготовил и внес в Государственную Думу законопроект "О федеральных административных судах в Российской Федерации", который был Думой рассмотрен и 22 ноября 2000 г. принят в нервом чтении. Однако в дальнейшем процесс введения административной юстиции в РФ остановился в соответствии с представлениями руководства страны о характеристиках судебной реформы. Вместе с тем процесс образования типично административных судов, равноценный таковому в странах Европы в начале XX века, в РФ идет, создан уже ряд таких судебных, а скорее, квазисудебных органов. Необходимо отметить, что они не получили все еще достаточного признания наукой.

За рубежом специальные суды по дисциплинарным вопросам государственной службы распространены. Административный суд по вопросам государственной службы в США - Merit System Protection Board - выделился из Комиссии гражданской службы потому, что в противном случае их взаимозависимость лишает судей беспристрастности. Очень хорошо, что набор государственных служащих, точнее, их тестирование, экзамен, идет в постороннем по отношению к учреждению их места службы государственном органе.

Во Франции высока роль паритетных административных комиссий: без их согласия невозможно производить большое число назначений (например, ст. 52 Закона от 26 января 1984 г.) и применение взысканий. Паритетная административная комиссия заседает в качестве дисциплинарного органа (ст. 90 Закона от 26 января 1984 г.). Заключение паритетной административной комиссии требуется и при увольнении с государственной службы лица, состоящего в резерве (ст. 72 Закона от 26 января 1984 г.).

В Ватикане есть Дисциплинарная комиссия Римской курии (ст. 71, 79 Устава Римской курии). Статья 81 Устава Римской курии предусматривает, что "в соответствии с уставами отдельных ведомств в них учреждаются компетентные службы, которые рассматривают факты нарушений трудовой дисциплины, собирают соответствующие свидетельства, оценивают степень тяжести этих нарушений и определяют вид дисциплинарного взыскания, которое должно применяться за совершенное нарушение". Процедура разбирательства урегулирована с большей степенью подробности, чем это обычно принято для документов такого уровня (ст. 121-122 Устава Римской курии). Уже перечень должностей Римской курии (ст. 5, 6) говорит о том, что большая из них часть занята церковным правосудием. Это специфика Ватикана - государства почти без населения, но с миллиардами управляемых душ по всему миру. Отличается последовательностью и логичностью требование Устава Римской курии, что "уволенный работник не может быть принят на работу в другое ведомство или организацию, находящиеся в подчинении Святого Престола" (ст. 75 Устава).

В Швейцарии органы административной юстиции но спорам из отношений государственной службы предусмотрены в ст. 58 Закона 1927 г. В ст. 59 приводятся некоторые элементы процесса. Статья 60 предусматривает возможность Конфедерации быть стороной но делу.

Подробно урегулирована процедура разрешения споров, вытекающих из государственной службы, в законодательстве Японии (ст. 89-92). Учреждена Палата по делам персонала (ст. 2, п. 3, 4; ст. 3). Расследования по вопросам, связанным с управлением персоналом (ст. 17 Закона Японии), проводит сама Палата по делам персонала или назначенные ею лица. "Временное прекращение работы служащими, их восстановление на работе, отставка и увольнение осуществляются лицом, обладающим нравом назначения" на должности (ст. 61 Закона Японии), а это руководители подразделений министерств. То есть характерен патриархальный порядок. В Японии есть специальный закон: Закон о рассмотрении возражений на административные действия (Закон № 160 1962 г.).

Декрет Президента Республики Бразилия № 1.171 от 22 июня 1984 г.. утвердивший Кодекс профессиональной этики гражданского публичного служащего федеральной исполнительной власти, в главе И "Комиссии по этике" предусматривает, что в каждом органе и учреждении Федеральной публичной администрации как государственном, так и зависимом от государства или им учрежденном, равно как и в любом органе и учреждении, выполняющем функции, делегированные публичной властью, должна быть создана Комиссия по этике, деятельность которой ориентирована на направление и содействие профессиональной этике служащего в отношении лиц и публичной собственности и которая уполномочена на ведение конкретного обвинения или разбирательство дел лиц, ущемленных цензурой (и. XVI). Каждая Комиссия этики, состоящая из трех публичных служащих и соответствующих заместителей, может возбуждать по должности процедуру по актам, фактам и поведению, рассматриваемым как допускающие нарушение этико-профессиональных принципа или нормы, с правом консультирования, расследования, предъявления обвинения против публичного служащего, определения области, в которой произошел проступок, а также других вопросов, относящихся к публичным функциям публичного служащего (п. XVII). После определения тяжести проступка служащего или его рецидива Комиссия этики переходит к вынесению решения и принятию соответствующего документа для Постоянной комиссии дисциплинарного производства соответствующего органа и одновременно в соответствующем случае для учреждения, в котором для выполнения профессиональных обязанностей состоит в штате публичный служащий, для принятия дисциплинарных мер. Запаздывание с процедурой, предписанной здесь, влечет этическую компрометацию самой Комиссии и подводит Комиссию этики под разбирательство и применение мер иерархически вышестоящим органом (п. X). Четкость формулировок бразильского закона не обязательно корреспондирует и четкости в его применении.

Характерным для Великобритании является орган под названием "Три советника". Вот как его описывает Д. Гарнер: "Если у министра складывается мнение, что использование гражданского служащего представляет угрозу национальной безопасности, потому что он является коммунистом, последнего могут отстранить от должности. В этом случае он может просить, чтобы его дело было передано на рассмотрение Трех советников: так именуется назначаемый правительством трибунал. В конечном счете работник может быть переведен на несекретную работу или уволен. Более того, при допуске к выполнению работ специального характера нанимающийся может быть подвергнут проверке на благонадежность". То же отмечает и Н. С. Крылова: "В "гражданской службе" руководство министерств и центральных ведомств наделено всеми необходимыми полномочиями, чтобы их распоряжения выполнялись персоналом. Внутренние дела этой службы определяются постановлениями, издаваемыми на основании прерогативных полномочий "короны". Регулируемые ими отношения не подпадают под юрисдикцию обычных судов. Рассмотрение вопросов о дисциплинарных нарушениях чиновников входит в компетенцию руководства министерства. К чиновникам могут быть применены различные виды дисциплинарных наказаний, включая понижение в должности и увольнение".

В Израиле сложился свод прецедентного права на базе решений Верховного суда. Выступая в качестве Высшего суда справедливости Верховный суд принимает как суд первой и последней инстанции жалобы граждан на действия правительственных органов, учреждений и официальных лиц3.

Обзор способов контроля за законностью деятельности государственных служащих приводит к выводу, что в каждой стране существуют особенности организации этого вида государственной деятельности, но наиболее привлекательными характеристиками обладают в этом случае специализированные суды административной юстиции по дисциплинарным вопросам государственных служащих.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >