Налоговая политика государства в период экономической реформы 1992-2013 годов

Налоговая политика России определяется либеральной моделью рыночной экономики и ориентацией на неолиберальные методы ее регулирования.

Как и общая экономическая реформа, налоговая реформа проводилась достаточно бессистемно и сумбурно, особенно в 1990-х гг. Многие проблемы решались методом проб и ошибок, без учета исторического опыта прошлых лет, без должного критического анализа зарубежного опыта, без учета конкретной экономической ситуации.

Период налоговых реформ 1992–2013 гг. можно условно разделить на два этапа.

I этап – с конца 1991 г. до конца 1998 г., т.е. с момента принятия Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" до введения первой части НК РФ.

II этап – с 1 января 1999 г. с момента введения первой части НК РФ по настоящее время. Точно сказать, когда этот этап завершится, довольно трудно.

В специальной литературе приводится и другое деление, где II этап делится еще на два: 1999–2000 гг. и с 2001 г. и по настоящее время [3]. Нам представляется более правильным выделять именно два этапа, так как они принципиально различаются подходами к формулированию налоговой политики и методами ее реализации через налоговый механизм и налоговую систему в целом.

этап налоговой реформы в России (1992–1998 гг.). Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"

На данном этапе о какой-либо вразумительной налоговой доктрине говорить не приходилось – главным было в условиях разваливающегося народного хозяйства и гиперинфляции обеспечить фискальный интерес бюджета.

I этап налоговой реформы можно характеризовать следующим образом:

• 1) фискальная направленность налоговой политики государства;
• 2) нестабильность налогового законодательства;
• 3) сложность, запутанность и противоречивость законодательной и нормативно-правовой базы налогообложения;
• 4) разрушение единого экономического пространства, в том числе за счет широкого местного законотворчества в сфере налогообложения;
• 5) перекос в сторону увеличения прав налоговых органов и соответственно ущемления прав налогоплательщиков.

Налоговую политику на этом этапе можно характеризовать как политику максимальных налогов, которая выразилась в установлении многочисленных налогов, число которых по разным источникам составляло от 170 до 300; высоких ставках налогов; отмене налоговых льгот и расширении налоговой базы.

В эти годы в законы вводилось множество изменений и дополнений, которые учитывали и обобщали опыт применения законодательства. Однако в целом работа велась бессистемно, создавая общую нестабильную непредсказуемую ситуацию для налогоплательщика.

Уже упоминавшиеся нами в "Кратком историческом очерке" указы Президента РФ предоставили региональным и местным органам власти практически неограниченные права в нарушение Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее – Закон об основах налоговой системы) вводить любые налоги, в том числе не предусмотренные указанным законом. Кроме того, на федеральном уровне были введены два налога: специальный и транспортный, также не предусмотренных законодательством.

Все это имело самые негативные последствия, в первую очередь, из-за разрушительного воздействия на единое экономическое пространство Российской Федерации.

Однако объективно необходимо отметить, что несмотря на многие недостатки и просчеты, налоговая система РФ обеспечила минимальный уровень финансирования и не дала государству развалиться. Провалы в экономике были следствием монетаристской либеральной доктрины экономической реформы. Любопытно заявление Джефри Сакса, советника Президента Ельцина и из одного идейных руководителей экономических реформ в России в начале 1998 г. (до дефолта), в газете "Лос-Анджелес Таймс", где он оценивает результаты своей работы в России: "Мы положили пациента на операционный стол, вскрыли ему грудную полость, но у него оказалась другая анатомия".

К сожалению, это заявление можно считать точным описанием многих реформ, проводимых в России, в том числе и налоговой реформы.

Закономерным итогом такой экономической политики стал дефолт 1998 г., ухудшение и без того низких показателей уровня жизни населения.

Законодательная и нормативно-правовая база I этапа налоговой реформы

Структуру налоговой системы и содержание налоговых отношений в Российской Федерации в этот период определил Закон об основах налоговой системы, в котором были даны важнейшие понятия и принципы построения налоговой системы, ее структура, виды налогов, ответственность налогоплательщиков и др.

Несколько ранее был принят Закон РФ от 21.03.1991 № 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации", в соответствии с которым была создана Государственная налоговая служба (ныне – ФНС России), входившая некоторое время в состав Минфина России, определены права и обязанности налоговой службы.

В целях определения механизма исчисления и уплаты налогов и сборов, определенных Законом об основах налоговой системы, Верховным Советом РФ, а затем Федеральным Собранием, законодательными органами субъектов РФ были приняты соответствующие законодательные акты.

В соответствии с нормами принятого законодательства налоговая служба имела право выпускать нормативные правовые акты в виде инструкций и положений, обязательных для налогоплательщиков и должностных лиц государственных органов.

Налоговые отношения в этот период регулировались также постановлениями и другими нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Кроме того, неналоговые законы часто содержали положения, регулирующие налоговые отношения в отдельных отраслях, например, Закон РФ "О милиции", "Об образовании", "О пожарной охране" и другие содержали нормы, предоставляющие определенные налоговые льготы.

В 1992 г. Закон РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации" предусматривал взимание 47 налогов и сборов (19 на федеральном уровне, 5 на региональном, 23 на местном), а также 7 обязательных платежей во внебюджетные социальные фонды. После 1993 г. в соответствии с Указами Президента РФ взимались дополнительно два федеральных налога и от 130 до 300 региональных и местных.

К концу I этапа в 1998 г. в бюджет и в социальные фонды продолжали взиматься до 63 налогов и сборов (56 налогов по закону и 7 видов взносов в социальные фонды).

Структура налоговой системы и приоритеты налоговой политики

В этот период налоговая политика была ориентирована на взыскание косвенных налогов, таких как НДС, акцизы, налоги с оборота в виде налога с владельцев транспортных средств и на содержание жилищно-коммунального хозяйства, налоги на добычу разных видов природных ресурсов и др. С учетом таможенных пошлин, которые в тот период входили в налоговую систему, доля косвенных налогов доходила до 75–80%.

Ставка налога на прибыль предприятий достигала 43%. Основная ставка НДС составляла 28%. Максимальная ставка подоходного налога с физических лиц достигала 60%.

Также взималось большое число малоэффективных, но обременительных региональных и местных налогов, например, налоги, взимаемые с реализации: на пользователей автомобильных дорог – до 4%, на содержание жилищно-коммунального хозяйства – до 2,5%.

Акцизы на алкоголь достигали 85%, что привело к полной остановке производства и потребовало резкого снижения ставок.

Налоговый контроль и налоговые санкции

Большое число налогов и сборов, высокие ставки, общее падение производства и массовое банкротство предприятий привели к резкому росту уклонения от уплаты налогов, с которым государство не могло справиться.

Статья 13 Закона РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации" предусматривала штрафы до 200% суммы сокрытой прибыли за неуплату налогов, однако столь жесткие санкции в условиях развала и деградации производства вели только к гигантскому росту задолженностей и разорению налогоплательщиков. В этот период сумма задолженности по налогам с учетом пени и штрафов более чем в три раза превышала сумму налоговых поступлений. Налоговая служба имела право на взыскание пени и штрафов без решения суда, однако это не помогало справляться с неплатежами.

Итогами I этапа экономических и налоговых реформ стали:

• – падение промышленного производства в 1998 г. на 60% от уровня 1989 г.;
• – дефолт 1998 г.;
• – падение уровня жизни граждан России в пять раз в сравнении с 1989 г.;
• – падение объемов доходов бюджета более чем в 10 раз;
• – массовое уклонение от уплаты налогов, рост теневой экономики;
• – увеличение задолженности по налогам и сборам;
• – развал экономического и налогового пространства государства, вплоть до отказа ряда субъектов РФ уплачивать налоги в федеральный бюджет;
• – невыполнение государством своих обязательств перед населением (долги по пенсиям, заработной плате, развал системы здравоохранения и т.п.);
• – резкое расслоение населения по уровню доходов;
• – сложность и противоречивость законодательства, большой объем подзаконных актов, нечеткость формулировок, допускающих различное толкование;
• – нестабильность законодательства;
• – непосильная налоговая нагрузка.

Учитывая, что налоговая реформа на этом этапе не достигла даже фискальной цели, необходимы были новые шаги по ее продолжению.