Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Публичная политика: понятие, акторы, публичное действие

Оценка как утверждение экспертизы?

Постановка вопроса об оценке экспертизы отражает стремление интегрировать ее в публичное действие еще до того, что будут поставлены вопросы повышения эффективности экспертизы в соответствии с логикой рационализации, заложенной в идее policy science, артикулирующей знание и решение. Нужно сказать, что опенка, о которой идет речь, играет ограниченную роль в публичном действии, что связано с известной неопределенностью самой роли экспертов.

Трансформации в оценке публичной политики

Феномен оценки публичной политики зародился в США в рамках конкуренции законодательной власти (Конгресс) и исполнительной власти (президент). С конца XIX в. в США велись дебаты, с одной стороны, по поводу контроля со стороны Конгресса над деятельностью администрации, которая, как известно, тесно связана с исполнительной властью, в частности через систему назначений, а с другой – дебаты по поводу контроля над бюджетным процессом, поскольку это основная компетенция Президента на уровне внутренней политики. Создание федерального агентства General. Accounting Offiсe в 1921 г. было ответом на требование Конгресса по поводу определенного контроля над действиями Президента. По своему замыслу, роль этого агентства заключалась в проверке того, чтобы программы исполнительной власти, которые оно было призвано утверждать, не были бы растратными и/или плохо обоснованными. И получилось так, что в деятельности агентства на переднем плане оказались вопросы ответственности (accountability), а вовсе не эффективности публичной политики.

Поворот к вопросам эффективности публичной политики произойдет позднее, в 1960-е гг. Он отражал стремление к социальной трансформации со стороны ряда правлений, прежде всего левой ориентации, трансформации, основанной на благоприятной ситуации экономического роста и вере в прогресс. В таком контексте оценка представала как некий привилегированный инструмент осуществления действия государства, обеспечивая его научным основанием. Способность государственного аппарата определять основные направления действия должна была подкрепляться дальнейшим развитием способности осуществлять научный анализ, а также стратегией, позволяющей контролировать и влиять на публичные действия и программы.

Оценка в таком подходе выступала как помощь в принятии решений, а более широко – в публичном действии, в соответствии с логикой policy science. Меры по совершенствованию оценки стали активно использоваться в США в пору президентства Л. Джонсона в рамках ряда реформ: "война с бедностью" и "новое общество", а также в ответ на поражение программы, получившей наименование Program Planing Budgeting System (Планирования, программирования и бюджетирования). В 1972 г. Конгресс вменяет агентству General Accounting Office миссию оценки публичной политики. С ростом обращение в это агентство к оценке эффективности привлекаются научные кадры университетов.

Во Франции все то, что связано с оценкой эффективности публичной политики, стало осуществляться позднее, чем в США. При этом введение этого направления деятельности осуществлялось на основе американских методов. Так, в конце 1960-х гг. во Франции стал осуществляться анализ рационализации бюджетного выбора. Но это был лишь первый шаг.

В 1980-е гг. аналитики и многие политики пришли к выводу о том, что рационализация бюджетного выбора за годы своего осуществления желаемого результата не дала. Начинается создание отраслевых структур оценки эффективности публичной политики. Так, в 1985 г. создается Национальный совет оценки университетов, а в 1987 г. – Дирекция оценки и перспективы Министерства образования.

Новый импульс данному направлению деятельности был придан в 1980-е гг. в ходе реализации политики модернизации государства, которая стала проводиться по инициативе М. Рокара, в то время главы правительства. В 1990 г. были созданы: Межминистерский комитет оценки, Научный совет оценки и Национальный фонд развития оценки.

Структуры оценки, начиная с 1990 г., стали создаваться и по отдельным направлениям проводимой публичной политики. Примером этого может быть Комитет оценки политики городов. Подобные структуры создаются в ряде министерств.

Параллельно с этим возникают Парламентский офис оценки публичной политики (1996), структура оценки и контроля Национального собрания (1999), Комитет оценки публичной политики, работающий в контакте с финансовой комиссией Сената (2000) или парламентский офис оценки публичной политики (2002).

Указанная тенденция характерна и для международного и европейского уровней. На европейском уровне с 1960-х гг. объектом оценки становятся программы научных исследований сообщества. В 1983 г. было создано специальное подразделение в рамках Дирекции научных исследований сообщества. Во Франции создание структур оценки получило развитие и на региональном уровне. Начиная с 1994 г., в стране проводится оценка всех плановых контрактов между государством и регионами страны.

Все более широкое распространение оценки сопровождалось ее диверсификацией. В настоящее время выделяют две разновидности оценки, получившие распространение в целом ряде стран. Они представлены в нижеследующей таблице 3.

Господствующей формой оценки является оценка, которую можно назвать технократической. Эта форма оценки нацелена на эффективность этатического действия. Ее критериями являются критерии экономические и финансовые. Речь идет в данном случае об измерении результатов и анализе эффективности с количественных позиций, а потому нередко говорят об управленческой или менеджерской оценке. Первичной целью такой оценки является проверка использования выделенных ресурсов. Понятно, что такие оценки вписываются в логику публичной политики. Отметим, что оценка имеет смысл только по отношению к целям, определенным лицами, принимающими решения. Результаты оценки по ее завершению экспертами представляются именно лицам, которые принимают решения с позиций анализа конкретных результатов осуществляемой программы публичного действия и в интересах исправления тех или иных дисфункций, не ставя под сомнение конечные цели указанного публичного действия. Такую оценку называют технической, т. к. она призвана легитимизировать с научной точки зрения публичную политику. А роль экспертов в данном случае вписывается в модель решения.

Таблица 3

Два полюса оценки

Технократическая оценка (внутренняя)

Партиципативная оценка (внешняя)

Оценщики

Эксперты

Эксперты+избранники+представители общественности (плюрализм)

Цели оценки

Эффективность

Ответственность

Легитимность оценки

Научность

Политическая

Отношения заказчиков/оценщиков

Контроль

Автономия

Адресаты оценки

Лица, принимающие решения (администрация, политики)

Общество

Содержание оценки

Количественные дан-

Качественные данные (процедуры)

Воздействие на публичную политику

Коррекция

Обучение

Роль экспертов

Поддержка (модель решения)

Посредничество (прагматическая модель)

Источник: Hassenteufel Р. Sociologie politique: Taction publique. P. 219.

Иначе обстоят дела при использовании партиципаторной оценки. В таком подходе конечные цели не ограничиваются оценкой экономической и финансовой. В таком подходе учитывается также политическая сторона осуществления публичной политики. Оценка в таком подходе способствует дальнейшему развитию и углублению демократической жизни: государство становится ответственным перед гражданами за свои действия. Осуществление такой ответственности предполагает в силу самого демократического характера развития общества независимость инстанций оценки от государства. Это позволяет высказывать ценностные суждения о публичной политике и ее целях. И именно в этом состоит различие данного подхода и подхода технократического к оценке. Суть этого различия выражается в том, что в зависимости от результатов проведенной оценки открывается возможность уточнить цели публичного действия, в зависимости от развития процессов его осуществления. Сердцевиной данного способа оценки является идея о том, что эта оценка должна дополнять публичные дебаты, на основе которых определяются цели.

Рассматриваемый подход отвечает также стремлению администрации к открытости в осуществлении публичной политики. Участников оценки в данном случае становится известное множество акторов, что придает ей более плюралистический и более демократический характер. Можно даже говорить, что в рамках такого подхода гражданское общество обретает власть, а вместе с ней способность не только принимать участие в оценке, но и становиться ключевым игроком публичной политики.

Такой тип оценки может рассматриваться и как место итеративных и интерактивных переговоров. Оценка является итеративной, т. к. она должна позволять исправление публичного действия в рамках процесса обучения. В данном случае существует известная повторяемость публичного действия, т. к. оценка, основанная на анализе осуществления публичной политики, корректирует также публичное решение, исправляет ошибки прошлого в рамках динамики инкрементального обучения.

Эволюция является также интерактивной, т. к. многие оценщики и даже многие способы оценки, противостоят друг другу, а процесс оценки поэтому становится коллективным и плюралистическим. Предписанная экспертам роль является посредничество.

Для того чтобы уточнить место оценки в публичном действии необходимо ее рассматривать с точки зрения ставок, связанных с множественным образом оценки в рамках публичной политики.

С точки зрения многих наблюдателей, официальных или нет, оценка публичной политики мало влияет на само публичной действие. О чем идет речь?

На характер контроля оценки влияет тот факт, что сам заказчик определенным образом участвует в оценке. Не удивительно, что оценка чаще всего ограничивается вопросами особенностей осуществления публичной политики, не затрагивая вопросов ее содержания и целей, а само видение публичного действия рассматривается как баллистическое и вертикально иерархизированное. И потому на переднем плане оказывается все то, что связано с технократической оценкой. Это означает, что такой подход вступает в противоречие с плюралистической оценкой, что, по сути дела, исключает рассмотрение оценщиками вопросов целей публичной политики. И потому такая оценка становится неизбежно своеобразным инструментом публичной политики, обслуживающей эту последнюю.

Вторым аспектом в данном случае является и то, что оценка слабо артикулируется с решением. Выявляется даже определенный разрыв между решением и оценкой. И это определяется не только влиянием заказчика.

Речь идет в данном случае, например, о том, что складывается разрыв на институционном уровне между инстанциями решений и инстанциями оценки в силу их автономности и разделенности, что, прямо или косвенно, связано с разрывом между действием и знанием. Более того, акцент нередко делается на вопросах развития оценки, а не на том, что должно приводиться в действие.

Сказывается также и то, что существует временной разрыв между оценкой и решением. Если все то, что связано с оценкой осуществляется в среднесрочном режиме, в то время как публичное действие чаще всего осуществляется в неотложном режиме. Известная длительность процесса оценки становится препятствием для использования ее результатов в процессе принятия решения.

Нельзя не сказать и о том, что оценка строится на ретроспективе, а не на перспективе, в которой слабо представляется или не представляется вообще формулировки и рекомендации.

Еще более важными являются вопросы, связанные с доступом к информации, необходимой для оценки. При этом двойственность получаемых результатов, а также нередко трудный для практиков язык докладов или отчетов об оценке, также может отрицательно сказываться на артикуляции оценки с публичным действием.

Нельзя сказать, что данные оценки не учитываются в публичной политике. Точнее, видимо, следует сказать, что это влияние является, скорее, не прямым, а косвенным.

Оценка вызывает к жизни появление новых акторов – профессионалов данного вида деятельности, которые могут прямо вписываться в публичное действие через посредство создаваемых исследовательских структур, например.

В более общем плане оценка вписывается в процесс менеджмента публичной политикой. Оценка эффективности деятельности административных агентств и структур в форме аудита, контроля за качеством этой деятельности, распространение лучшего опыта работы и т. д. становятся все чаще элементами публичного управления.

Если экспертиза все в большей мере становится ресурсом, востребованным акторами публичной политики, то на практике деятельность экспертов подвергается существенно выраженному политико-административному контролю, что, вне всякого сомнения, накладывает ограничения на проведение оценки, а если она и проводится, то осуществляется в рамках модели решения.

В общем плане акторы-посредники наталкиваются в своей деятельности на секториальную логику, исходящую от административных акторов, на вмешательство политических акторов и неравенство в ресурсах между акторами. И только в рамках множественных конфигураций, в зависимости от индивидуальных переменных (специфические профессиональные и персональные траектории) и благоприятного контекста акторы-посредники утверждаются и играют роль в публичном действии.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы