Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow Публичная политика: понятие, акторы, публичное действие

Акторы и сети публичной политики

Политические акторы

Первые подходы к исследованию публичной политики, осуществлявшиеся в рамках policy science, основное внимание сосредоточивали на так называемых этатических акторах. К ним относили, в частности, высших чиновников и тех лиц, которые непосредственно участвуют в принятии политических решений. Такое, как покажет последующее развитие политической науки, несколько ограниченное видение, не позволяло учитывать влияние на характер и содержание публичной политики таких акторов, как группы интересов и социальные движения, а также представителей тех сил, которые получили наименование "посредники", занимая промежуточное положение между этатическими и неэтатическими акторами.

Нужно сказать, что уже первые работы ученых, написанные с позиции того, что мы называем policy science, ставили под вопрос один из основных веберовских постулатов идеального типа бюрократии. Этот постулат, как известно, основан на признании факта разделения административной и политической деятельности. М. Вебер, в частности, писал следующее:

"Подлинной профессией настоящего чиновника... не должна быть политика. Он должен "управлять" прежде всего беспристрастно – данное требование применимо даже к так называемым "политическим" управленческим чиновникам, – по меньшей мере официально, коль скоро под вопрос не поставлены "государственные интересы", то есть жизненные интересы господствующего порядка. Sine ira et studio – без гнева и пристрастия должен он вершить дела. Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик – как вождь, так и его свита – бороться. Ибо принятие какой либо стороны, борьба, страсть – ira et stadium – суть стихия политика, и прежде всего политического вождя. Деятельность вождя всегда подчиняется совершенно иному принципу ответственности, прямо противоположной ответственности чиновника. В случае если (несмотря на его представления) вышестоящее учреждение настаивает на кажущемся ему ошибочном приказе, дело чести чиновника – выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям: без такой в высшем смысле нравственной дисциплины и самоотверженности развалился бы весь аппарат".

Анализ публичной политики исходит из учета того факта, что именно высшие чиновники, принимая участие в выработке публичной политики и построении публичного действия, выполняют политическую роль. Такой подход основывается на учете первостепенного значения для политического управления и политической деятельности вообще роли "технократии".

Известно, что такой подход получил определенное развитие во многих странах в послевоенные годы. А это ставило на второй план роль политиков, как таковых. Следствием такого подхода стало то, что роль в публичной политике политических управляющих и избранников явно недоучитывалась.

Между тем, скажем со всей определенностью, взаимодействие между чиновниками и избранниками играет весьма существенную роль в деле выработки и осуществления публичной политики. При этом растущая политизация деятельности чиновников высшего звена, что является нынешней реальностью, например, приводит к тому, что развивается комплексная артикуляция policy и politics, т. е. деятельности по политическому управлению и собственно политики.

Взаимодействие администрации и политики: роль чиновников высшего звена

Взаимодействие между администрацией и политиками проявляется в деятельности чиновников высшего звена. К числу указанных чиновников относятся министры правительства и связанные с ними непосредственно служащие, а также ответственные лица в местных органах исполнительных органах. Используя терминологию М. Вебера, это суть лица, которые представляют собой "политических чиновников". Они непосредственно подчиняются политической власти. Такая подчиненность определяется тем, что назначаются они на должность национальными и местными руководителями.

Понятно, что эти назначения строятся на базе определенных критериев, к числу которых относятся, конечно же, компетентность, подтвержденная соответствующим дипломом об образовании. Однако не меньшее значение в таких назначениях играют некие политические критерии (в смысле fics), что означает политическую близость с позициями управляющих, т. е. тех лиц, которые и осуществляют назначение.

Исторически в США действует модель spoils system, которая сложилась в начале XIX в. Президент США имеет возможность назначать около 5 000 чиновников на федеральном и региональном (штаты) уровне. Это получает свое выражение, в частности, в том, что на многие чиновничьи должности выдвигаются лица извне, т. е. не относящиеся к административному аппарату.

Во Франции такой системы назначений не существует. Хотя примерно 500 административных должностей (префекты, послы, ректоры вузов, директора служб центральной администрации) и примерно 200 постов директоров публичных предприятий и служб замещаются по решению Совета министров. Нужно сказать, что роль политического фактора в такого рода назначениях значительно возросла во Франции, начиная с 1981 г., когда к власти пришли левые силы по главе с Ф. Миттераном, ставшего в том же году президентом страны.

В Германии высшие посты федеральной администрации (генеральный секретарь федерального министерства и директор службы федеральной администрации), или, в абсолютных цифрах, примерно около 150 постов замещаются по решению исполнительной власти. И это означает, что обладатели таких постов должны относиться к политическим чиновникам. И так же, как во Франции, в Германии речь следует вести о чиновниках высшего ранга, относящихся к выходцам из административной среды.

В Великобритании, напротив, имеет место разделение между публичной функцией и правлением. Высшие посты в гражданской службе (Civil Service), в частности пост постоянного секретаря, равноценный генеральному секретарю министерства, замещается решением высшего лица гражданской службы только лицами из числа карьерных чиновников.

Правда, с приходом к власти М. Тэтчер в 1979 г. произошли существенные изменения. Эти изменения были связаны с тем, что М. Тэтчер как глава правительства стала прямо вмешиваться в процесс назначения постоянных секретарей и их заместителей, а также в решение вопросов о переводе на пенсию лиц, занимавших эти должности. Это привело к тому, что стало меньшим влиянием пользоваться все то, что связано с чиновничьей карьерой, открылась возможность для назначений лиц, не относящихся по своей прежней жизненной трассе к числу чиновников.

Встает вопрос: тождественна ли власть, связанная с назначением на высокие посты, с политическим контролем над администрацией? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть отношение чиновников к политике. В соответствии с данными опросов, проведенных Люком Рубаном в 1984 – 1995 гг., 36% директоров центральных администраций испытывают на себе влияние некоего чувства политического обязательства, связанного с тем, что они являются членами определенной партии или участвуют в деятельности политического клуба, профсоюзов и т. п.

Данный факт свидетельствует о том, что участие в деятельности партий не является массовым для данной группы. Это значит также и то, что назначение на важные посты осуществляется только из числа лиц, близких политически руководству страны.

Нужно учитывать и то, что при назначении на высшие посты немалое значение имеет наличие определенных связей внутри администрации, что присуще назначениям, осуществляемым в США и Франции. Нельзя не учитывать и факта происхождения чиновников по образованию (Грандз эколь во Франции и престижных университетов в США). Наконец, сказывается при назначениях и то, что называется компетенцией, что также далеко не всегда совпадает с политическими ориентирами руководства страны.

Приведенные аргументы позволяют понять факт наличия определенной автономии высшего ранга чиновников в процессе выработки и осуществления публичной политики. И эта автономия определяется тем, что называется "технократической властью". Данный вывод имеет принципиальное значение. Это значение заключается в том, что для значительной части высшего звена чиновников, характерны, с одной стороны, нейтралитет по отношению к политике, а с другой – обладание ею технической компетенцией (административной, экономической, юридической и т. д.).

Технократ в силу этого является квинтэссенцией понятия "чиновник", по Веберу. Но одновременно он (чиновник) обладает властью (kratos). При этом его власть отличается от власти политика именно технократической составляющей. И эта составляющая предопределяет тот факт, что "технократ" как бы противостоит "демократии", что ведет (может вести) к конфликту легитимности.

Данный конфликт получает выражение в определенные исторические эпохи, в том числе и в позитивном значении технократии. Так, в 1930-е гг., например, во Франции технократизм противостоял привычному для этой страны разделению в политике на левых и правых, а также малоэффективному парламентаризму тех лет. И это можно, наверное, определить как позитивную характеристику технократизма.

В другие периоды исторического развития технократизм воспринимался с негативной точки зрения. Технократ в такие периоды противостоял народу, демократии, опираясь на то, что называется популизмом. Критика технократизма в последние десятилетия стала частью политической риторики, используемой, например, для борьбы с интервенционизмом государства.

Несмотря на неоднозначность того, что мы называем технократией, есть основания, тем не менее, утверждать, что в рамках анализа публичной политики, а также и публичного действия трудно отрицать первостепешую роль отдельных групп этой категории в решении ряда крупных проблем. И такое утверждение справедливо в отношении технократии целого ряда стран, сыгравших первостепенную роль в решении крупных проблем. Так, во Франции технократы во многом предопределили успех в реализации таких крупных государственных проектов, как:

  • • модернизация (перевод на новые технологические рельсы) средств связи;
  • • развитие технологий в ядерной энергетике гражданского предназначения;
  • • развитие самолетостроения (проекты Конкорд и Аэрбас);
  • • выдающийся проект TGV (поезда высокой скорости), к чему в нашей стране, например, приступили только в самые последние годы.

Успех этих и других проектов инновационной направленности был обеспечен на основе умелого проведения в жизнь самой передовой политикой, опиравшейся на прочное инновационное основание и использование немалых возможностей государства.

Было бы совершенно неверно недооценивать важную роль в решении проблем инновационного развития групп высших чиновников, осуществлявших свою деятельность в определенных отраслях (секторах) экономики. Однако некоторые исследователи не без оснований на то, поднимали вопросы, отражавшие их беспокойство по поводу "целей технократии".

С чем связано такое беспокойство? Прежде всего, аналитики отмечали "неолиберальный поворот" в вопросах проведения публичной политики. А это ставило под вопрос этатический интервенционизм, что, к слову сказать, подрывало власть высшего чиновничества. Это – во-первых. Во-вторых, сама логика публичного действия, основанная на стремлении учесть комплексный характер политики, как бы выступала против преимущественно секторальной логики, в рамках которой действуют, как правило, чиновники. Наконец, сказывается и то, что в современных условиях умножается число акторов публичного действия, что происходит в условиях дальнейшего развития процессов децентрализации и европейской интеграции, набирающей силу в рамках Евросоюза. А это подрывает монополию корпусов чиновников на публичную политику.

Эволюция роли высшего чиновничества в современных условиях не означает полной утраты им (чиновничеством) своего предназначения. Высшее чиновничество в силу своего образования и практического опыта обладает способностью адаптации к меняющимся условиям своего существования и деятельности. Специалисты в наши дни говорят о появлении новой элиты высшего чиновничества. Она теперь действует в новых условиях, для которых характерна известная комплексность отношений между администрацией и политикой. И эти отношения вовсе не сводятся к отношениям, основанным на контроле одной группы (структуры) над другой. Не сводятся эти отношения и только к взаимозависимости. В современных условиях сложился новый характер отношений администрации с политикой.

Новый характер отношений, о которых идет речь, может быть осмыслен и понят при помощи понятия "функциональная политизация". Так, исследователи Рената Майнц и Ганс Ульрих Дерлин на основе анализа немецких высших чиновников различают две особенности политизации: сторонническая и функциональная. Первая (сторонническая) – связана с партийной принадлежностью или определенными политическими убеждениями, вторая (функциональная) с политической стороной деятельности высшего чиновничества, т. е. со ставками власти, конфликтами и политическими принуждениями, оказывающими влияние на содержание и характер публичной политики.

Отметим, что функциональная политизация получает выражение в том факте, что политические компетенции рассматриваются высшими чиновниками как необходимое условие для занятия более высоких постов в администрации. Функциональная политизация "предполагает способность высших чиновников оценивать политическую реализуемость" (определенной политики. – В. Ж., М. Ж.). И эта функциональная политизация

"связана со своеобразным политическим самоконтролем высших чиновников в форме предвидения реакции правительства и парламента на предложения мер публичной политики и законодательных текстов".

Как справедливо отмечает французский социолог П. Ассентефель, такая форма политизации высших чиновников характерна не только для Германии. Высшие чиновники в любой демократической стране в силу своего должностного положения не могут не учитывать в своей деятельности то, что мы называем ставками текущей политики. Они вынуждены строить свою деятельность за пределами своих привычных ограничений, связанных с юридическими, техническими или финансовыми ограничителями. Об этом красноречиво пишет Ж.-М. Эймери, характеризуя деятельность высшего чиновничества в Казначействе Франции:

"Высшие чиновники понимают логику политики под двойным углом зрения, сит prehendere, они в нее включают все то, что предшествует решению, в том числе подготовительные размышления, т. к. то, что они производят, это не гипотезы, не техническое задание, которое нужно представить кабинету, это – некий "конечный продукт", который производится службами и который имеет форму решения, "интегрирующего в себе все (административные) параметры", в том числе технические, юридические, финансовые, процедурные и т. д. аспекты, а также аспекты политические, связанные с "общей политикой правительства", вплоть до аспектов "политиканских", связанных с учетом внутреннего равновесия внутри правящего большинства, учитывая организацию медийного прикрытия, в том числе последствия для популярности премьер-министра или даже для "популярности" Франции в мире. Осуществляя все это, высшие чиновники объективно играют пред- или квази политическую роль".

В силу этого "предписанная роль лояльной администрации заключается в том, чтобы "облегчить работу выбора" политики, предопределяя в политике то, что называется "хорошее решение".

Функциональная политизация в наши дни усиливается под воздействие изменений, присущих современной публичной политике. Прежде всего, следует сказать о том, что сама комплексность современного публичного действия умножает взаимодействия между высшим чиновничеством и правительствами. Высшие чиновники определенного министерства, например, и "его" министр должны действовать совместно в рамках межминистерских переговоров, которые предваряют выработку вполне определенной политики. Это взаимодействие осуществляются и в ходе проведения уже определенной на высшем уровне политики.

Важным звеном политики правительства, как известно, является все то, что связано с предвидением ее (политики) последствий для сил, находящихся при власти, в том числе и тех изменений в общественной жизни, к которым проводимая политика может привести. Предвидение политических изменений (электоральных, стороннических, институционных, поддержки или нет общественным мнением и т. д.), а также реакции других министров правительства оказывают существенное влияние на выработку политической стратегии. Это – во-первых.

Во-вторых, реформирование администраций с позиций совершенствования менеджмента сопровождается, как правило, стремлением нацелить деятельность высших чиновников на осуществление ими стратегического руководства осуществлением принятой политики и вменением им ответственности за действия политической власти. А это не может не вести к дальнейшей функциональной политизации.

Наконец, в этом же процессе участвуют и структуры власти на местах, т. е. на уровнях, где устанавливаются прямые отношения и контакты структур власти с населением.

Какие это имеет последствия для деятельности чиновников? Практика показывает, что высшие чиновники проводимую в стране политику интегрируют в совокупность своих размышлений и предложений, а также во все то, что связано с их конкретными действиями.

Функциональная политизация получает свое конкретное выражение также и в том, что с необходимостью высшие чиновники учитывают возрастающее значение переговоров с неэтатическими акторами, например, с группами интересов. Публичное действие в наши дни, как показывает практика, может рассчитывать на успех только в том случае, когда оно адекватно отражает общественный интерес, и этот интерес реализуется на основе публичной политики с учетом интересов различных социальных сил и политических акторов.

Таким образом, высшие чиновники играют существенную роль в легитимации публичной политики, внося значительный вклад в достижение необходимого политического компромисса как внутри правительства, так и в его взаимодействии с парламентариями, политическими партиями и группами интересов. Можно утверждать, что высший эшелон чиновников играет заметную роль в достижении необходимого для проведения эффективной политики взаимодействия с избранниками.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы