Налоги в Российской Империи XVIII века

Реформы системы государственных финансов и налогообложения при Петре I

Крупномасштабные государственные преобразования в России, коснувшиеся всех сфер жизни страны, связаны с именем Петра I (1672–1725). Огромное влияние на ход реформы оказали войны, длившиеся почти все время в царствование Петра: с Турцией, со Швецией, поход в Персию. Война была главным движущим рычагом преобразовательной деятельности Петра, военная реформа – ее начальным моментом, устройство финансов – ее конечной целью.

Основными расходными статьями были армия и флот. В бюджете 1701 г. военные расходы составляли 82,9% всех государственных расходов, увеличившихся в сравнении с 1680 г. в 4,5 раза. Такие же расходы на военные нужды были в бюджете и в период войны со Швецией. К 1710 г. дефицит бюджета превысил 500 тыс. руб., что составляло примерно 15% доходов государства. Попытки покрыть этот дефицит за счет внешних и внутренних займов успеха не имели [9, с. 21–26].

Российское государство уже сталкивалось с такими финансовыми проблемами, и ранее главным средством их решения было увеличение налогов вне связи с реальным экономическим положением страны. Петр I предпринял усилия для подъема производительных сил, видя в этом необходимые условия укрепления финансового положения государства. Чтобы устранить дефицит и дать народу возможность вынести тяжесть новых налогов, Петр старался поднять производительность труда. Не было ни одной значительной отрасли народного хозяйства, в которую он не ввел бы каких-либо улучшений. Но больше всего сто заботило развитие промышленности – фабричной и заводской. В своей экономической политике Петр руководствовался двумя соображениями:

  • 1) Россия не уступает другим странам, даже превосходит их обилием природных богатств, остававшихся доселе нетронутыми;
  • 2) разработку этих богатств должно вести само государство, в том числе принудительными мерами [4].

В народнохозяйственный оборот входили новые промыслы, велась разработка природных богатств. Развивалось горное дело, обрабатывающая промышленность, страна покрывалась сетью заводов и мануфактур. Специально созданный государственный орган – Мануфактур-коллегия – должен был поддерживать промышленников-предпринимателей, "вспомогать наставлением, машинами и всякими способами".

Петр строил за казенный счет фабрики и заводы, а потом сдавал их в аренду на льготных условиях способным и знающим дело промышленникам. Именно в этот период в России возникли металлургия, горнозаводская промышленность, судостроение, суконное дело, парусное дело. Занятие заводчиков и фабрикантов ставилось наравне с государственной службой.

Для поддержания промышленности и увеличения доходов казны Петр заботился о развитии внешней торговли. Одним из главных препятствий, мешавших успехам внешней торговли, был недостаток морских выходов России во внешний мир, а также удобных внутренних путей сообщения. Первую проблему Петр решал, воюя с Турцией за выход к Черному морю, и со Швецией за выход к Балтийскому морю. Вторая проблема решалась путем строительства разветвленной системы судоходных каналов, соединяющих основные водные артерии страны. Для защиты зарождающейся промышленности и торговли царь Петр активно использовал протекционистскую политику, в том числе через таможенные пошлины.

Все эти меры, суля большие доходы в будущем, требовали серьезных расходов сегодня. Кроме того, военные расходы росли так быстро, что текущих средств в казне постоянно не хватало. Реорганизация армии, строительство флота требовали все новых и новых средств. На начальном этапе реформ для обеспечения финансирования армии, помимо существовавшей ранее стрелецкой подати (которая получила в то время название "провианта", а в городах называлась "десятой деньгой"), был введен ряд специальных военных налогов: деньги драгунские, рекрутские, корабельные, подать на покупку драгунских коней и др.

Решение проблемы нехватки финансовых ресурсов, как видим, вначале осуществлялось достаточно традиционными методами, а именно – путем повышения старых налогов, и введения новых. Занимался царь и изысканием новых средств для поддержания равновесия в бюджете. С этой целью Петр I искал и возвышал людей, способных указать ему новые источники дохода, была учреждена особая должность – "прибыльщиков", обязанности которых состояли в том, чтобы "сидеть и чинить царю прибыль" [цит. по: 2]. Большей частью это были дворовые люди московских бояр. Некоторым из них за их способности и заслуги царь давал в последующем важные должности. До нас дошли фамилии наиболее деятельных и способных из них. Так, дворовый человек графа Шереметева Алексей Курбатов предложил по примеру Голландии ввести гербовую (орленую) бумагу как важный источник государственного дохода. Впоследствии Курбатов был назначен вице-губернатором Архангельской губернии. Другой прибыльщик Василий Ершов стал впоследствии московским вице-губернатором. Были известны прибыльщики Вараксин, Яковлев, Старцов, Акиншин, которые занимались своим делом весьма профессионально, активно изучали зарубежный опыт, искали местные источники дополнительных доходов, учитывая местные особенности.

Установление в 1699 г. гербовых сборов было важнейшим нововведением. Печатание и продажа гербовой бумаги были поручены Оружейной палате, в которой бумага клеймилась таким образом, что на листе было два двуглавых орла. В 1702 г. гербовая бумага, используемая для разных целей, получает название двухрублевой, рублевой, четырехгривенной, четырехкопеечной и двухкопеечной. Документы разной степени важности должны были быть написаны на бумаге различной стоимости. Написанные на обычной бумаге документы (крепости, векселя, расписки и т.п.) объявлялись недействительными. К 1720 г. гербовый сбор давал в казну около 1% всех доходов.

В 1699 г. также по предложению прибыльщиков был введен весьма специфический налог, аналога которому не было ни в одной стране мира: пошлина на усы и бороды. К 1705 г. ставки были определены следующим образом: с гостей и гостиной сотни первой статьи – по 100 руб., с царедворцев, служилых людей, с гостей и с гостиной сотни второй статьи – по 60 руб., с боярских людей, ямщиков и всяких чинов московских жителей – по 30 руб. ежегодно. С крестьян при въезде в город и при выезде из него брали по 2 деньги (1 коп.) с бороды. Жители Сибири были освобождены от этой пошлины. Аналогичной по своему содержанию была пошлина на ношение старинной одежды.

Таким оригинальным способом царь Петр приобщал русское население, в первую очередь знать, к европейской культуре. Это можно рассматривать как своеобразный способ реализации регулирующей функции налога. Подобный метод был использован в отношении раскольников – с них брали подушную подать в двойном размере.

Помимо этих налогов было введено много других более мелких налогов и пошлин: подушный сбор с извозчиков – 10% доходов от найма, налоги с постоялых дворов, с печей, с плавных судов, с арбузов, с продажи съестного, с найма домов, ледокольный и др.

Важнейшим предложением прибыльщиков было предложение о введении горной подати, которая должна была уплачиваться натурой в казну в виде 10% валовой добычи полезных ископаемых. Налогообложение горных промыслов осуществлялось в России еще в XVII в. Новым было провозглашение Петром I горной регалии (монополии): "Нам одним, яко монарху принадлежат рудокопные заводы". При этом Петр I объявил, что "соизволяется всем и каждому во всех местах, как на собственных, так и на чужих землях, искать, плавить, варить и чистить всякие металлы и минералы, дабы Божие благословение под землей втуне не оставалось" [цит. по: 2]. Указом Петра I вместе с учреждением Берг-коллегии, призванной заниматься развитием горного дела, были установлены так называемые Берг-привилегии. Открывший руду, получал от Берг-коллегии привилегию или жалованную грамоту, по которой местные власти отводили ему для разработки 250 кв. сажен земли. "С той земли, на которой промышленники построят завод, повинны заплатить тому владетелю от каждой руды или минерала, готового сделанного, 32-ю долю прибыли" [цит. по: 2]. Промышленники обязаны были доставлять десятую долю от прибытка (валовой прибыли) в казну, которой, кроме того, было предоставлено преимущественное право покупки золота, серебра, меди, селитры и других полезных ископаемых по ценам, определенным Берг-коллегией. Тем же, "которые изобретенные руды утаят, и доносить об них не будут, объявляется жестокий гнев, неотложное телесное наказание и смертная казнь, и лишение всех имений" [цит. по: 2].

Прибыльщики предложили также коренное изменение налогообложения, а именно, переход от подворного к подушному налогообложению, который был осуществлен в последние годы царствования Петра I в 1724 г. В 1725 г. при общих доходах казны в 9 млн руб. подушная подать давала 4 656 000 руб., т.е. 51,7% всех доходов.

Объектом обложения при переходе к подушному налогу становится не двор, а ревизская (мужская) душа. Плательщиками подушной подати были все разряды крестьян, посадские люди и купцы. Для целей налогообложения использовались следующие понятия: "ревизская душа" и "ревизская сказка" (от названия переписи – "ревизия"). Под "ревизской душой" понимали единицу учета мужского населения, подлежащего обложению подушной податью. "Ревизской сказкой" называли списки (реестры), в которые заносилось все мужское население для обложения подушной податью.

Переход на подушное обложение потребовал большой подготовительной работы, которая растянулась почти на 15 лет. Необходимо было провести перепись населения, так как последняя перепись, проводившаяся еще при царе Федоре Алексеевиче в 1678 г., имела целью главным образом учет числа крестьянских и посадских дворов.

В 1710 г. началась новая подворная перепись, учитывающая уже не только количество дворов, по и количество душ. Перепись принесла достаточно неожиданные результаты: вместо ожидаемого прироста населения, общая убыль составила 19,5% по сравнению с переписью 1678 г. Причиной убыли населения, по данным переписи, были рекрутские наборы, высокая смертность при строительстве Санкт-Петербурга и крепостей, смерти от неурожаев и эпидемий, а также бегство тяглового населения на окраины государства, в первую очередь в Сибирь, на юг и юго-восток. На результатах переписи, несомненно, сказалось и сознательное занижение данных с целью уклонения от уплаты подати. Ознакомившись с результатами переписи, Петр I принимает решение о продолжении взимания подворного налога по данным старой переписи 1678 г., на оставшееся население возлагается обязанность по уплате податей за опустевшие дворы.

В 1718 г. началась новая перепись населения, которая проводилась в несколько этапов до 1724 г. Петр I, рассматривая перепись как важнейшее дело, привлек к участию в ней даже гвардейские полки. В 1721 г. в качестве меры ответственности за искажение данных переписи была установлена смертная казнь с конфискацией имущества. Смертная казнь была предусмотрена также для приказчиков и старост "за утайку душ". При занижении данных помещиками у них могли забирать двойное количество крестьян по сравнению с утаенным числом. Анализ уже первых данных переписи выявил значительное сокрытие численности, главным образом крестьянского населения.

В 1724 г. перепись была завершена. Численность податного населения (крестьян и посадских людей мужского пола) составляла 5 570 458 человек по сравнению с 2 874 685 человек в 1710 г., в том числе крестьян – 5 400 000 человек. Неподатное население мужского пола исчислялось в 515 000 человек. Общая численность населения Российской империи составила 15 500 000 человек [9, с. 23].

Подушная подать была введена по окончании переписи. Подворное налогообложение сохранялось для населения Украины и Белоруссии. Размер подушной подати был определен исходя из предполагаемых расходов на содержание армии и флота. Расходы на содержание армии в размере 4 млн руб. возложили на крестьян. В результате подушный налог составил 74 коп. с крестьян дворцового, синодского ведомств и с крепостных. С государственных крестьян, не плативших оброка (как дворцовые, синодские и крепостные), был установлен дополнительный сбор в 40 коп., получивший впоследствии название "оброчной подати". Содержание флота было возложено на посадское население. Размер подати был установлен равным 1 руб. 14 коп. Подушные собирались в три срока: зимой, весной и осенью. Подушная подать, которая была выше прежней, подворной, была распространена на значительно большее число лиц, ранее свободных от податей. Это позволило существенным образом увеличить государственные доходы. Прямые налоги в результате проводимых реформ увеличились с 499 тыс. руб. в 1680 г. до 4731 тыс. руб. в 1724 г., т.е. почти в 10 раз [8, с. 43].

Современники Петра I отмечали и существенные недостатки подушной подати. Они указывали на тяжесть подушной подати для населения, на возрастание недоимок по ней. В 1724 г. общий объем недоимок составил около 1/4 всего податного оклада. Уже Екатерина I вынуждена была несколько снизить оклад – с 74 коп. до 70 коп.

Главный недостаток подушной подати заключался в том, что она не учитывала различную доходность труда в разных отраслях и местностях. Кроме того, подушная подать накладывалась не на реально существующих людей, а на условную счетную единицу – ревизскую душу. Совпадение реального числа людей и ревизских душ было возможно только в момент составления ревизских сказок. Далее картина существенно искажалась за счет смертей, рождений, переездов, рекрутских наборов, побегов и т.п.

Так, соратник Петра I, член Тайного совета граф Толстой отмечал, что в результате бегства крестьян и взятия в рекруты, на отдельных территориях налоговое бремя составляло не "по семи гривен с души, а вдвое или втрое". По данным Комиссии по податям (ее главой был князь Д. М. Голицын) общая убыль оклада по разным причинам составляла 18,3% от расчетного, при этом на долю умерших приходилось 74,2% убыли, на долю беглых – 20,1%, на долю взятых в рекруты – 5,5% [3]. Несмотря на такие существенные недостатки, подушная подать оставалась в России главным прямым налогом до 1887 г. (в Европейской части России) и до 1889 г. (в Сибири).

Еще одним важнейшим источником доходов казны были питейные сборы. В 1699 г. питейное дело было передано созданной Указом Петра I Бурмистрской палате. Однако в 1705 г. была восстановлена откупная система, отмененная в 1682 г. С 1716 г. винокурение стало свободным, но был введен специальный акциз в размере "полуполтины с ведра емкости клейменных кубов и казанов в год". Это, с одной стороны, увеличило фискальные доходы казны, а с другой – способствовало распространению пьянства среди населения.

К эпохе Петра I относится и распространение такого негативного явления, как курение табака. До 1697 г. табак как "богомерзкая трава" подвергался гонению со стороны государства и церкви. За продажу и курение табака наказывали кнутом, рвали ноздри и ссылали в каторгу, а иногда карали смертной казнью. Царь Петр I в 1697 г. разрешил употребление и продажу табака, а затем в 1698 г. предоставил иностранцу маркизу Кармартеру исключительное право ввоза табака и торговли им в России, запретив внутреннее производство. В 1705 г. учреждается табачная монополия через казенную продажу табака кабацкими бурмистрами и целовальниками. Таким образом, курение табака с 1705 г. становится источником доходов казны.

Петр I и его прибыльщики, как можно предположить, достаточно близко подошли к идее промыслового налога, при котором учитывается не только наличие имущества, но и доходность промысла. Так, при проведении переписи горожан-купцов, посадских и слободских людей описывались не только их дворы, характер промыслов и ремесел, но и объем промыслов, их доходность, арендная плата за помещения и т.п. Можно предположить, что в дальнейшем предполагалось дифференцировать налогообложение крестьян и горожан. Об этом говорит, в частности, разделение Петром I торгового и ремесленного населения на купеческие гильдии и ремесленные цехи. Основными были полицейские задачи, но преследовался и фискальный интерес.

Учреждение гильдий было связано со стремлением организовать торгово-промышленное население городов в особое сословие, так как купцы платили вместе с другими неслужилыми сословиями подушную подать. В 1721 г. все городское население было разделено на три категории: первые две под названием гильдий состояли из купцов и разных мастеров, а к третьей категории была отнесена беднейшая часть горожан. К первой гильдии (или первостатейным) были отнесены "банкиры, знатные купцы, которые имеют отъезжие большие торги и которые разными товарами в рядах торгуют, городские доктора, аптекари, лекари, шкиперы купеческих кораблей, золотари, серебреники, иконники, живописцы", а ко второй – "которые мелочными товарами и харчевными всякими припасами торгуют, ремесленники, рещики, токари, столяры, сапожники и сим подобные" [8]. Гильдии имели своих выборных представителей – "старшин и старост с товарищами", которые должны были "попечение и старание иметь обо всем, что до пользы граждан" [8]. При Екатерине II идеи Петра I были практически реализованы введением гильдейского сбора с купцов.

Помимо налогов существенный доход давали оброчные статьи, т.е. доходы от сдачи в аренду казенной рыбной ловли, мельниц, соляных варниц, сенных покосов, огородов, бобровых гонов, бортовых ухожий (пасек), воскобоен, винокурен, пивоварен, солодовен и т.п.

В результате целенаправленной промышленной и фискальной политики доходы казны постоянно росли: в 1720 г. они составили 3 134 000 руб., в 1722 г. – 7 859 833 руб., в 1725 г. – 10 186 707 руб. Из них 6,5 млн руб. тратилось на содержание сухопутных и морских сил, что в пять раз превышало расходы на войско в 1680 г. Во второй половине царствования Петра I Российское государство, несмотря на огромные военные расходы, уже обходилось собственными доходами и "не сделало ни копейки долгу". Это было достигнуто за счет серьезных реформ всей системы управления государством, в том числе и управления финансами.

До Петра I сбор налогов осуществлялся большим числом финансовых приказов. До 1717 г. приказная система сохранялась, но подверглась существенным изменениям: были созданы новые приказы, изменялась сфера деятельности старых. В декабре 1708 г. указом Петра I было учреждено новое административно-территориальное деление с образованием восьми губерний (впоследствии их число довели до десяти) и введением должности губернаторов, на которых возлагались функции по контролю за сбором налогов.

Указом от 22 февраля 1711 г. был учрежден Управительный (впоследствии – Правительствующий) Сенат – постоянно действующий высший орган государственного управления, выполнявший, в том числе, функции контролера в сфере государственных доходов и расходов. Указом от 17 марта 1711 г. Правительствующему Сенату было поручено устройство государственных доходов с предписанием "денег как возможно собирать... и... учинить фискалов во всяких делах" [8].

В 1717 г. вместо многочисленных приказов, ведающих доходами и расходами, были учреждены финансовые коллегии – центральные правительственные учреждения: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Коммерц-коллегия и Ревизион-коллегия. Финансовые коллегии подчинялись непосредственно императору и Сенату. При коллегиях состояли фискалы, которые контролировали деятельность финансовых коллегий.

Камер-коллегия, имевшая соответствующую сеть учреждений на местах, ведала государственными доходами, надзирала за окладными и неокладными приходами. Окладными назывались доходы, размеры которых исчислялись по действующим ставкам и были известны заранее. К таковым относилась, например, подворная, а впоследствии и подушная подать. Неокладными являлись таможенные пошлины, откупа, налоги с заводов и другие налоги, размеры которых не были заранее известны.

Сбором доходов от монетной и горной регалии ведала Берг-коллегия.

При введении подушной подати вместо подворной ее сбор был передан в ведение Военной коллегии, так как подать направлялась на содержание армии. В связи с этим территория России была поделена на полковые дистрикты (округа), границы которых не совпадали с гражданскими округами. Фактически была создана параллельная система административно-территориального деления страны, которое было упразднено в 1727 г.

Штатс-контор-коллегия вела надзор за государственными расходами, рассматривала провинциальные сметы, вела книгу, называемую "Генеральным штатом государства". Главными статьями расходов было содержание армии и флота, а также содержание двора и центральных учреждений. После смерти Петра I Штатс-контор-коллегия в 1726 г. была присоединена к Камер-коллегии.

Коммсрц-коллегия, основанная в целях покровительствования российской торговле, ведала таможенными тарифами и таможенными сборами.

Ревизион-коллегия должна была осуществлять контроль за расходованием финансовых средств. В 1722 г. она была присоединена к Сенату, а в 1725 г. опять восстановлена как самостоятельное учреждение.

Наряду с реорганизацией центральных финансовых органов происходили изменения в земских учреждениях [1]. Созданные в государстве губернии в 1720–1721 гг. были разделены на провинции, во главе которых назначался воевода. Деятельность воеводы строго регламентировалась инструкцией. По инструкции воеводе принадлежал главный надзор за состоянием сбора налогов и повинностей в провинции. Правой рукой воеводы был камерир – начальник податного управления провинции (камерирской конторы), подчиненный Камер-коллегии. Он был главным исполнителем по налоговой части в провинции – вторым лицом после воеводы. Ему подчинялись рентмейстер (казначей), провиантмейстер и земские комиссары. Третьим большим чиновником в провинции был рентмейстер – казначей, который назначался Штатс-контор-коллегией. Обязанности его, также определяемые инструкцией, состояли в приеме денег, поступающих от плательщиков, земских комиссаров и магистров, и в выдаче сумм по законным требованиям.

Провинции делились на дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары. До 1724 г. они назначались Камер-коллегией, а с 1724 г. стали избираться уездными землевладельцами из своей среды. Одной из важнейших обязанностей комиссара в соответствии с инструкцией были податные дела. За неисправность и недоимки в производимых им сборах земскому комиссару грозила тяжелая ответственность.

Все собранные в губернии доходы до последней копейки должны были быть перечислены в государственную казну. При этом на нужды земских органов управления средств практически не выделялось. Все это вело к злоупотреблениям на всех уровнях. По словам француза Кампредона, "вообще Россия гораздо меньше разоряется от уплачиваемых народом податей, чем от лихоимства тех лиц, на которых возложена обязанность собирать эти подати" [1].

Сбор косвенных налогов обычно осуществлялся через систему откупов, что также сопровождалось серьезными злоупотреблениями. Для разбора злоупотреблений и скорой расправы Петр I посылал в провинции офицеров и солдат своей гвардии с чрезвычайными полномочиями. Это, в свою очередь, приводило к еще большему произволу со стороны проверяющих. Известен случай, когда для проверки деятельности Московской камерирской конторы был направлен солдат Преображенского полка Поликарп Пустошкин, который "учинил жестокую передрягу, всю камер-контору опустошил и всем здешним чиновникам не только ноги, но и шеи смирил цепями". На цепь был посажен даже московский вице-губернатор, заслуженный бригадир Воейков [1].

Многое в реформах Петра I строилось на устрашении и поддерживалось его личным энтузиазмом. Неслучайно после смерти Петра многие его начинания заглохли.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >