НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ

Сущность, предмет и пределы, организация надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и полномочия прокуроров по его осуществлению

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее — ОРД), наряду с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, отнесен к кругу важнейших направлений надзорной деятельности и в совокупности рассматриваемая сфера признается большинством ученых как самостоятельная отрасль функции прокурорского надзора. Действительно объединяет указанные виды поднадзорной прокурорам деятельности (оперативно-розыскную и предварительное расследование) то, что их основной задачей является борьба с преступностью, функционально их выполнение, как правило, возложено на одни и те же органы, хотя формы и методы их осуществления различаются, поскольку подчинены требованиям разных законодательных актов, закрепляющих собственные внутриотраслевые задачи. Данное обстоятельство служит поводом для дискуссий о том, что в контексте прокурорского надзора законность ОРД и процессуальной деятельности целесообразно разграничить в самостоятельных надзорных отраслях. Вместе с тем, начиная с 1992 г. по настоящее время законодатель продолжает придерживаться избранной позиции, что принципиально не сказывается на сущности надзора за исполнением законов в рассматриваемых сферах правоотношений.

Общие подходы к правовой регламентации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. нашли свое закрепление в гл. 3 разд. III Закона о прокуратуре "Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие", которая в ст. 29 к предмету рассматриваемой сферы прокурорского надзора относит:

  • • соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
  • • соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
  • • законность выполнения оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ);
  • • законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.

Следует отметить, что законодатель четко не отделил предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, от предмета надзора за законностью процессуальной деятельности, однако приведенный перечень в полной мере отражает сущность надзорной работы прокурора на данном направлении.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина не случайно определено законодателем в качестве первой составляющей предмета надзора, поскольку в процессе осуществления ОРД нередко производятся ОРМ, вторгающиеся в деликатную сферу прав и свобод, что предопределяет необходимость острого реагирования прокурора на любые случаи нарушения предписанных законодательством требований. Не случайно в Закон об ОРД включена ст. 5 "Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности", а в ст. 4 определено, что правовую основу ОРД составляет в первую очередь Конституция РФ, закрепляющая основные права и свободы и презюмирующая, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов власти (ст. 18).

Соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях также занимает важное место в предмете надзора, поскольку согласно подп. 1 п. 2 ч. 1 ст. 7 Закона об ОРД одним из распространенных оснований для осуществления ОРД являются ставшие известными соответствующим органам сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В этой связи в центре внимания прокуроров должны быть также вопросы своевременности и полноты принимаемых органами, осуществляющими ОРД, мер, направленных на разрешение поступивших сообщений.

Законность выполнения ОРМ означает, во-первых, осуществление соответствующих мероприятий должностными лицами только тех органов, которые прямо уполномочены на это. К таковым согласно ст. 13 Закона об ОРД относятся:

  • 1) органы внутренних дел РФ;
  • 2) органы ФСБ России;
  • 3) органы Федеральной службы охраны;
  • 4) таможенные органы РФ;
  • 5) органы Службы внешней разведки Российской Федерации;
  • 6) органы Федеральной службы исполнения наказаний;
  • 7) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Кроме того, оперативное подразделение органа внешней разведки Минобороны России вправе проводить оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанного органа и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий указанных выше органов

Во-вторых, законность выполнения ОРМ предусматривает осуществление ОРД исключительно уполномоченными на то должностными лицами органов, на которые возлагается такая функция. В ст. 13 Закона об ОРД закреплено, что руководители указанных органов определяют перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы.

В-третьих, уполномоченные должностные лица соответствующих органов должны решать поставленные перед ними задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных соответствующими законодательными актами РФ (ст. 13 Закона об ОРД). При этом закон предусматривает, что оперативные подразделения органов, осуществляющих ОРД, вправе проводить совместно с работниками уголовно-исполнительной системы ОРМ в следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы.

В-четвертых, о законности ОРМ можно говорить в случаях, когда оно осуществляется в соответствии с требованиями ст. 7 Закона об ОРД, содержащей исчерпывающий перечень оснований для проведения таких мероприятий.

В-пятых, ОРМ должно по своей форме и назначению отвечать перечню таких мероприятий, к которым ст. 6 Закона об ОРД относит: 1) опрос; 2) наведение справок; 3) сбор образцов для сравнительного исследования; 4) проверочную закупку; 5) исследование предметов и документов; 6) наблюдение; 7) отождествление личности; 8) обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств; 9) контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; 10) прослушивание телефонных переговоров; 11) снятие информации с технических каналов связи; 12) оперативное внедрение; 13) контролируемая поставка; 14) оперативный эксперимент.

Наконец, в-шестых, ОРМ должно проводиться с соблюдением порядка, установленного законом (санкционироваться уполномоченным должност-|ц.1м лицом, и в прямо предусмотренных случаях — судом), а результаты его подлежат надлежащему закреплению. Это особенно важно в случаях, когда возникает необходимость приобщения результатов ОРД к материалам уголовного дела в качестве доказательств, и именно несоблюдение установленных требований законодательства нередко служит основанием для исключения прокурором или судом результатов ОРД из уголовного дела как доказательств, не отвечающих предъявляемых требованиям.

Законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, оценивается через призму таких понятий как:

  • - обоснованность решения с точки зрения возможности его принятия на основании нормы закона;
  • - правомерность принятия основанного на требованиях закона решения уполномоченным па то лицом.

Важное место в характеристике надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, занимает правильное понимание пределов надзорной деятельности. Статья 29 Закона о прокуратуре, формулируя предмет, уже подчеркивает ограничение надзора рамками проверок исполнения требований исключительно законов, причем в силу федерального статуса органов, осуществляющих ОРД, речь идет только о законодательных актах федерального уровня.

В свою очередь ст. 21 "Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью" Закона об ОРД определяет, что надзор в рассматриваемой сфере осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Таким образом, возможность осуществления надзора прокурором напрямую связана с наличием или отсутствием у него статуса уполномоченного. Такой статус приобретается посредством прямого упоминания конкретного прокурора в приказе Генерального прокурора РФ или прокурора регионального звена.

В указанной статье закреплено, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

В отдельных законодательных актах специально закрепляются пределы прокурорского вмешательства. Так, в ст. 24 Федерального закона от 03.04.1995 № 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" определено, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам федеральной службы безопасности содействие на конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят. Аналогичные нормы содержатся в ст. 25 Федерального закона от 10.01.1996 № 5-ФЗ "О внешней разведке". Статья 32 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ "О государственной охране" допускает получение прокурором сведений о лицах, оказывающих или оказывавших органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе, па основании и в порядке, которые установлены законодательством, однако не включает в предмет надзора данные об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов государственной охраны. Таким образом, имеют место разные подходы законодателя к определению пределов надзора.

Необходимо отметить, что ни в Законе о прокуратуре, ни в Законе об ОРД не определено, вправе ли прокурор по своему усмотрению, то есть в отсутствие всякой информации о фактах нарушения закона со стороны должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, проводить проверки. Данное обстоятельство позволяет говорить о возможности проведения прокурором проверок и в отсутствие информации о нарушениях закона. Вместе с тем ст. 5 Закона об ОРД предусмотрено, что лицо, которое полагает, что действия органов, осуществляющих ОРД, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обратиться с жалобой на эти действия в том числе к прокурору, который, в свою очередь, в силу требований той же статьи обязан принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод, возмещению причиненного ущерба.

Наконец, говоря о пределах надзора, следует отметить, что они определяются также территориальной или пообъектной компетенцией соответствующих территориальных и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур, о чем речь пойдет при раскрытии вопросов организации надзора в рассматриваемой сфере.

В любой надзорной деятельности важное место занимает ее организация. В этом смысле сфера надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, представляет собой весьма интересное явление.

На уровне Генеральной прокуратуры РФ существует четкое разделение между подразделениями сферы ответственности, исходя из установленного разграничения компетенции. Так, управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах курирует вопросы надзора за исполнением законов об ОРД в транспортной и таможенной сферах. Свою нишу занимают управления:

  • • по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью;
  • • по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму;
  • • по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции;
  • • по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. Важную организационную роль играет управление методико-аналитического обеспечения надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью. Определенные задачи возлагаются и на управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, в том числе вытекающие из приказа Генерального прокурора РФ от 28.01.2014 № 29 "Об организации прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью подразделений Главного управления собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации". Применительно к специфике деятельности военных прокуратур вопросами надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, занимается и Главная военная прокуратура.

В определении компетенции прокуроров, в том числе и в рассматриваемой сфере важное место занимает приказ Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 № 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" (далее — Приказ № 84), п. 1 которого на прокуроров субъектов РФ возложен надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять ОРД. В свою очередь подчиняющиеся таким прокурорам:

  • • прокуроры районов, городов и иные равные им по статусу территориальные прокуроры несут основное бремя надзора в рассматриваемой сфере на поднадзорной им территории;
  • • прокуроры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах осуществляют надзор за исполнением законов подразделениями органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять ОРД, на объектах оборонно-промышленного комплекса и в закрытых административно-территориальных образованиях (далее — ЗАТО);
  • • прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях надзирают за исполнением законов при осуществлении ОРД в исправительных учреждениях ФСИН России;
  • • природоохранные прокуроры (на правах районных) проверяют законность осуществления ОРД уполномоченными органами внутренних дел.

В случае отсутствия в субъекте РФ соответствующих специализированных прокуроров их обязанности выполняют территориальные прокуроры районного звена.

Пунктом 3 Приказа № 84 транспортным прокурорам регионального звена предписано осуществлять надзор за законностью осуществления ОРД органами внутренних дел па транспорте и таможенными органами. В свою очередь на Волжского межрегионального природоохранного прокурора возложено осуществление надзора за исполнением законов в ОРД органами внутренних дел по выявлению и раскрытию экологических преступлений, совершенных в бассейне реки Волги (п. 4), а на прокуроров ЗАТО Межгорье и комплекса Байконур — надзора за исполнением законов подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять ОРД на территории ЗАТО г. Межгорье и комплекса Байконур (п. 5).

Военным прокурорам регионального звена предписано надзирать за исполнением законов:

  • • органами, осуществляющими ОРД, при выявлении и раскрытии преступлений, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, липами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения, а также иными гражданскими лицами в соучастии с военнослужащими;
  • • органами, уполномоченными осуществлять ОРД, по уголовным делам и материалам о преступлениях, совершенных неустановленными лицами в расположении воинской части, соединения, учреждения — до их установления.

Непосредственная постановка перед прокурорами задач в рассматриваемой сфере надзора осуществлена в приказе Генерального прокурора РФ от 15.02.2011 № 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" (далее — Приказ № 33), которым, кроме того, утверждены: ведомственная форма статистического наблюдения ОРД "Отчет о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности" (полугодовой) и Инструкция по его заполнению, а также Инструкция об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих ОРД. Пунктами 2 и 3 Приказа № 33 руководителям органов прокуратуры предписано: назначать из числа подчиненных работников уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением Закона об ОРД; определять лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД; обеспечить наличие у названных лиц оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.

Согласно п. 5 Приказа № 33 прокурорские проверки могут проводиться:

  • • по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;
  • • по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора;
  • • в плановом порядке, в том числе но указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;
  • • в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

В свою очередь п. 6 приказа ориентирует уполномоченных прокуроров на проверку:

  • • соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
  • • законности, обоснованности и соблюдения установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законности принимаемых по ним решений;
  • • законности и обоснованности проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличия оснований, соблюдения установленных условий, порядка и сроков их проведения;
  • • законности проведения ОРМ, направленных на сбор данных, необходимых для принятия решений, указанных в части второй ст. 7 Закона об ОРД;
  • • законности представления результатов ОРД;
  • • наличия полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;
  • • соблюдения определенного Законом об ОРД перечня ОРМ;
  • • соблюдения установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законности постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;
  • • соответствия ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдения требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
  • • своевременности уведомления судей органами, ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных частями третьей и шестой Закона об ОРД, ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличия оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

При осуществлении надзорной деятельности важное значение имеет четкое представление о полномочиях, которые вправе применять в рассматриваемой сфере уполномоченный прокурор. В ст. 30 Закона о прокуратуре содержится отсылка к другим федеральным законам, то есть законодатель исключил данный законодательный акт из числа правовых регуляторов прокурорских полномочий. Статьей 21 Закона об ОРД определено, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих ОРД, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения ОРМ. В отношении возможности получения сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, было сказано выше. Закон возлагает на прокуроров обязанность обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах. Согласно ст. 2 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1 "О государственной тайне" сведения в области ОРД, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации, относятся к государственной тайне, что возлагает на прокуроров повышенные требования к обеспечению режима неразглашения.

Рассмотренное полномочие относится к кругу направленных на выявление нарушений законов, однако иных правовых возможностей прокуроров Закон об ОРД более не оговаривает. Вместе с тем в п. 9 Приказа № 33 определено, что уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, обязан:

  • получать письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона;
  • требовать устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам;
  • опротестовывать противоречащие закону нормативные правовые акты органов, осуществляющих ОРД, а также постановления и иные решения должностных лиц указанных органов;
  • выносить по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов ОРД в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании;
  • вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД.

Статьей 21 Закона об ОРД предусмотрено, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за ОРД, влечет за собой установленную законом ответственность. Как правило, речь может идти о вынесении прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ (см. об этом параграф 7.6 настоящего издания).

В контексте взаимоотношений прокуроров и органов, осуществляющих ОРД, необходимо упомянуть о предусмотренном ч. 1.2 ст. 18 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" праве Генерального прокурора РФ или подчиненных ему прокуроров при получении от органов, осуществляющих ОРД, материалов, свидетельствующих об отсутствии достоверных сведений о законности происхождения денег, ценностей, иного имущества и доходов от них у близких родственников, родственников и близких лиц лица, совершившего террористический акт, при наличии достаточных оснований полагать, что данное имущество получено в результате террористической деятельности и (или) является доходом от такого имущества, в порядке, установленном законодательством РФ о гражданском судопроизводстве, обращаться в суд с заявлением об обращении в доход России денег, ценностей, иного имущества и доходов от них, в отношении которых лицом не представлены сведения, подтверждающие законность их приобретения.

Пунктом 15 Приказа № 33 предписано начальникам управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, прокурорам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур информацию по итогам полугодия и года о состоянии законности при осуществлении ОРД поднадзорными органами с результатами надзора в данной сфере (с дифференциацией сведений применительно к каждому органу, осуществляющему такую деятельность) представлять к 25 января и 25 июля в соответствующие подразделения Генеральной прокуратуры РФ, а военным прокурорам окружного звена в те же сроки направлять докладные записки в Главную военную прокуратуру.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >