Технология оценки эффективности и результативности органов исполнительной государственной власти

В теории оценок эффективности и результативности существует аксиома, что наиболее сложным является управление большими многофункциональными системами, в первую очередь государственное управление, оценки которого должны объективно характеризовать эффективность и результативность одновременного решения множества глобальных и локальных, стратегических и тактических, внешнеполитических и внутригосударственных, общенациональных и отраслевых, общегосударственных и региональных задач.

Об оценке результатов деятельности органов исполнительной власти говорится в "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах" и постановлении Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы". Так, в указанном постановлении сказано, что одной из целей разработки Сводного доклада о результатах деятельности Правительства РФ является "повышение эффективности среднесрочного планирования деятельности Правительства РФ", а сам Сводный доклад должен содержать "показатели деятельности Правительства РФ", "результаты деятельности Правительства РФ", "значения показателей целей деятельности Правительства РФ", "основные количественные и качественные характеристики планируемых реформ и проектов развития, а также их ожидаемые результаты, финансово-экономические последствия и оценку степени их влияния на результат деятельности Правительства РФ в плановом периоде и на перспективу", а также указание по каждой "планируемой реформе и проекту развития промежуточных и конечных результатов, включая количественно измеримые показатели и их планируемые значения".

Прежде всего, разграничим такие ключевые понятия, как "результативность" и "эффективность" государственного (муниципального) управления. Применительно к деятельности органов исполнительной власти "результативность" понимается как степень достижения поставленных целей (ожидаемых результатов) деятельности какого-либо органа, проведения какого-либо этапа (или отдельного мероприятия) реформы и т.д. Здесь не существенны ни затраты на достижение поставленной цели, ни качественная (или содержательная) оценка этой цели, ни социальные, политические или иные последствия; важны сам результат и степень его достижения (полностью, частично, на столько-то процентов, не выполнено). Поэтому количественное и предельно конкретное выражение этого результата становится главным условием оценки результативности.

Под эффективностью понимается соотношение ресурсов и результатов управления (финансовых, кадровых, информационных и пр.) до и после проведенного административного преобразования. Если тот же, что и до начала преобразований, объем государственных (муниципальных) функций и услуг обеспечивается с использованием меньшего объема указанных ресурсов, или те же ресурсы позволяют увеличить (ускорить, сделать более доступным) объем государственных функций и услуг, то можно утверждать о бесспорной эффективности реформирования. Если же взаимозависимость административных ресурсов и результата не столь проста, для оценки эффективности потребуется проведение специальных расчетов с использованием методов аналогий или сопоставления разнокачественных характеристик результата и затрат.

Кроме того, система показателей должна отвечать требованию целесообразности, т.е. она должна обеспечивать качественно-количественную характеристику общественного смысла и последствий проведенных (намечаемых) административных преобразований.

Управление по результатам должно объединять оценки государственного и муниципального управления с позиций и результативности, и эффективности, и целесообразности. При этом, разумеется, следует учитывать, что на параметры целесообразности проведения административных преобразований будет воздействовать множество факторов, лежащих за пределами непосредственной деятельности исполнительных органов.

Методологической основой разработки системы показателей планирования и оценки результатов деятельности органов государственной власти служат следующие принципы:

  • o минимизация количества планируемых (отчетных) показателей при сохранении полноты информации и своевременности ее предоставления;
  • o использование показателей конечных общественно значимых результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств государственных услуг.

Система показателей имеет следующие характеристики:

  • o адекватность: показатель (группы показателей) должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи;
  • o точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности субъекта бюджетного планирования;
  • o объективность: не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел; используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для субъектов бюджетного планирования и подведомственных организаций к искажению результатов их деятельности;
  • o достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки программы;
  • o однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей;
  • o экономичность: получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами; применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
  • o сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;
  • o своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны предоставляться не реже 1 раза в год и, как правило, не более чем через 2-3 месяца после окончания отчетного периода);
  • o уникальность: показатели достижения цели не должны представлять собой объединение нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой цели задач.

Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Указ) Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия разработана "Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

В данной Методике подчеркивается, что результаты оценки позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных властей, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности региональных органов исполнительной власти, в том числе по оптимизации неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и т.п.) для увеличения заработной платы работников бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

Оценка осуществляется по следующим направлениям: развитие экономики, уровень доходов населения, политика в сфере обеспечения безопасности, здоровье, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищная политика - и проводится с использованием показателей, утвержденных Указом, а также дополнительных показателей, разработанных во исполнение Указа, утвержденных Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия (далее - Комиссия) и необходимых для проведения комплексного анализа и расчета эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее - система показателей).

Выбор направлений для проведения оценки обусловлен наибольшим объемом расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и их влиянием на качество жизни населения.

В качестве исходных данных для проведения оценки эффективности деятельности используются официальные данные, представленные в докладах высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные ведомственной статистики и результаты опросов населения. Анализ удовлетворенности населения доступностью и качеством услуг здравоохранения и образования, а также деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется на основании информации, представленной уполномоченным органом и/или организацией по результатам опроса.

Значения показателей анализируются в динамике за определенный период. Оценка показателя производится путем сравнения его значения:

  • o со среднероссийским уровнем;
  • o с нормативным значением показателя, установленным или рекомендованным в соответствии с нормативными правовыми и иными актами;
  • o со значением предыдущего периода.

При этом возможно сравнение со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем. При проведении анализа учитывается степень зависимости значения показателя от решения и действия (бездействия) органов исполнительной власти субъекта РФ.

Главные требования при разработке оценочных показателей таковы:

  • o соблюдение увязки оценочных результативных показателей органа исполнительной государственной власти и его подразделений с постулатами нормативных программных документов, регулирующих соответствующую сферу деятельности на федеральном и областном уровнях;
  • o дискретность показателей - привязка к конкретному, реальному для его достижения отрезку времени;
  • o непротиворечивость и согласованность с другими целями и ресурсами;
  • o "прозрачность" результативных показателей - возможность их фиксирования объективными способами: с использованием информации статистических органов, ведомственной отчетности, визуальным наблюдением;
  • o использование преимущественно количественных показателей или альтернативных вербальных (да, нет);
  • o оперативность установления уровня количественного оценочного показателя (относительно оперативным может считаться показатель, уровень которого устанавливается за промежуток до 17% от продолжительности отчетного периода; например, за год - спустя не более чем 2 месяца, за квартал - спустя не более чем 15 дней, за месяц - не более чем через 5 дней);
  • o возможность агрегирования оценочных показателей результативности деятельности отдельных подразделений ИОГВ в кумулятивный результативный общий показатель конкретного ИОГВ.

Эффективная система показателей достижения целей содержит:

  • 1)цели и подцели;
  • 2)показатели и единицы их измерения;
  • 3)профильные департаменты, ответственные за достижение целевого значения показателя;
  • 4)источник информации для расчета показателя.

Используемые показатели по информационной обеспеченности можно разделить на следующие группы.

  • 1. Показатели имеются в официальных статистических публикациях, их можно использовать без всяких досчетов либо можно легко посчитать на основании официальных публикаций. Для этой группы показателей характерны следующие проблемы:
    • а) несопоставимость показателей в динамике. Например, показатель доли численности занятых на малых предприятиях может измениться при законодательном изменении ценза отнесения предприятий к категории малых;
    • б) данные в статистических сборниках публикуются с запаздыванием (например, по ВРП на 18 мес.). Следовательно, необходимо рассчитывать оценочные значения, основанные на ведомственной статистике. Данные прошлых периодов в официальных статистических публикациях со временем уточняются, что требует пересчета основанных на них показателей.
  • 2. Показатели, для расчета которых информации в выпускаемых статистических сборниках нет, но имеется возможность по специальному запросу получить необходимые данные в органах статистики.
  • 3. Показатели, информация для расчета которых имеется только в соответствующих органах исполнительной власти (ОИВ). Это, например, показатели, связанные с дополнительным образованием, с состоянием и реставрацией памятников культуры, с детским спортом, со спортом инвалидов, показатели, характеризующие соответствие фактических значений плановым или потребностям.
  • 4. Показатели, которые ранее вообще не рассчитывались. Для получения данных показателей необходимо сначала начадить соответствующий учет.
  • 5. Показатели, которые можно рассчитать только на основе социологических опросов целевых групп населения. Это касается показателей качества оказания общественно значимых услуг. Для оценки качества таких услуг должны быть созданы стандарты. С помощью опросов целевых групп получателей услуг можно оценивать степень приближения услуг к заданным стандартам.

Охарактеризуем группы показателей, сформированные по направлениям социально-экономического развития.

1. Экономический рост.

Показатели, динамика роста которых отражает эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ:

  • - являются индикаторами, характеризующими совокупную экономическую деятельность, инвестиционный климат и уровень инвестиционной активности в регионе, что позволяет сравнивать уровни развития субъектов РФ;
  • - отражают финансово-экономическое положение сельскохозяйственных предприятий региона и являются индикаторами эффективности принимаемых органами исполнительной власти субъекта РФ мер по стабилизации или развитию сельскохозяйственного сектора;
  • - характеризуют вклад малого предпринимательства в валовой региональный продукт, уровень развития малого предпринимательства, а также его роль на рынке труда, включая решение проблемы безработицы;
  • - позволяют дать оценку эффективности и достаточности принимаемых региональными властями мер по стимулированию предпринимательской активности широких слоев населения.
  • 2. Доходы населения.

Показатели:

  • - являются одним из индикаторов уровня благосостояния населения;
  • - позволяют выявить отставание размера заработной платы работников основных отраслей социальной сферы от размера заработной платы работников, занятых в экономике региона, и оценить возможность привлечения квалифицированных кадров, способных обеспечить предоставление качественных услуг населению.
  • 1. Правопорядок и общественная безопасность.

Показатели являются индикаторами уровня преступности в регионе, в том числе среди несовершеннолетних, и эффективности проводимых в регионе мероприятий по профилактике правонарушений.

2. Здоровье.

Показатели характеризуют:

  • - степень удовлетворенности населения доступностью и качеством медицинской помощи в субъекте РФ, что позволяет получить дополнительную оценку принимаемых мер по организации медицинской помощи;
  • - уровень заработной платы работников здравоохранения, что позволяет оценить возможность привлечения в медицинские учреждения региона квалифицированных кадров, способных обеспечить предоставление качественных услуг;
  • - степень внедрения в субъекте РФ современных организационно-экономических и финансовых моделей управления в сфере здравоохранения, мотивирующих учреждения на сокращение неэффективных расходов, повышение качества и объема предоставляемых услуг;
  • - уровень здоровья детей и подростков в регионе, а также эффективность проводимых мероприятий по сохранению и укреплению их здоровья.

Данные показатели наряду с другими показателями являются индикаторами уровня социально-экономического развития региона и благополучия населения, характеризуют здоровье населения, условия труда, а также доступность и качество предоставляемой медицинской помощи; эффективность использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов в системе здравоохранения субъекта РФ, сбалансированность объемов и стоимость оказываемой медицинской помощи.

3. Образование (общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное).

Показатели отражают:

  • - степень усвоения выпускниками образовательных программ среднего (полного) общего образования, а также качество предоставляемых образовательных услуг, что позволяет проводить сопоставление качества общего образования в регионах страны;
  • - соответствие сети образовательных учреждений НПО и СПО субъекта РФ (по специальностям, качеству и числу выпускников) потребностям регионального рынка труда;
  • - степень удовлетворенности населения объемом и качеством предоставляемых услуг в сфере общего, начального и среднего профессионального образования, что позволяет получить дополнительную оценку принимаемых органами исполнительной власти региона мер по организации общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, предоставления населению начального и среднего профессионального образования;
  • - степень заинтересованности и участия работодателей в подготовке профессиональных кадров;
  • - степень внедрения в субъекте РФ современных финансово-экономических моделей управления образованием, мотивирующих учреждения на сокращение неэффективных расходов, повышение качества и объема предоставляемых услуг;
  • - уровень заработной платы работников общего образования и начального (среднего) профессионального образования, что позволяет оценить возможность привлечения в общеобразовательные учреждения региона квалифицированных кадров, способных обеспечить предоставление качественных услуг;
  • - эффективность использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов в системе образования субъекта РФ.
  • 6. Культура, физическая культура и спорт.

Показатели характеризуют:

  • - степень вовлеченности населения в занятия физической культурой и спортом, доступности спортивных сооружений для населения, а также эффективность принимаемых органами исполнительной власти региона мер по созданию условий для поддержания здорового образа жизни;
  • - обеспеченность библиотечными фондами и эффективность принимаемых органами исполнительной власти региона для этого мер;
  • - уровень активности населения и степень его вовлеченности в мероприятия, проводимые на региональном уровне, а также эффективность принимаемых органами исполнительной власти региона для этого мер.
  • 7. Жилищно-коммунальное хозяйство.

Показатели отражают эффективность управления ресурсами жилищно-коммунального хозяйства субъекта РФ, развитие конкурентных отношений в отрасли, а также ее инвестиционную привлекательность.

4. Доступность и качество жилья.

Показатели отражают обеспеченность жильем в субъекте РФ, темпы роста жилищного строительства, доступность жилья для населения, а также эффективность мер, принимаемых для этого органами исполнительной власти региона.

5. Государственное и муниципальное управление.

Показатели характеризуют:

  • - степень внедрения в субъекте РФ нового типа государственных учреждений - автономных учреждений, большая финансовая и организационная самостоятельность которых позволяет эффективнее управлять имеющимися ресурсами, обеспечивая при этом рост заработной платы и улучшение качества предоставляемых услуг;
  • - степень развития в субъекте РФ конкурентной среды в области предоставления социальных услуг;
  • - уровень внедрения в субъекте РФ программно-целевого метода, ставящего распределение бюджетных ресурсов в зависимость от практических результатов их использования в рамках стратегических приоритетов государственной региональной политики;
  • - удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ, уровень его доверия к власти, в том числе к реализуемой в регионе социальной, экономической политике, а также степень открытости органов исполнительной власти субъектов РФ для населения.

Главное, чтобы используемая система показателей деятельности исполнительных органов государственной власти адекватно отражала степень достижения их стратегических целей.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >