Правовые основы и организационные формы управления нравственными отношениями в системе государственного и муниципального управления

Задача формирования кадрового корпуса государственной и муниципальной службы не только высокопрофессиональными, но и высоконравственными работниками, обеспечивающими взаимодействие государства с гражданским обществом в целом и каждым гражданином в отдельности в процессе реализации миссии государственной и муниципальной службы — общественного служения — актуализировала необходимость управления этим процессом.

Уже в конце прошлого века стало очевидно, что «точечные удары» по недобросовестным чиновникам и разрозненные, нескоординиро- ванные меры по обеспечению этичности кадрового корпуса государственной службы не дают ожидаемых результатов, а успех выполнения принимаемых законов о профессиональной этике зависит от способности государства управлять разрозненными усилиями действующих

в этой области различных организационных структур, координировать их деятельность, регулировать, контролировать и направлять процесс формирования нравственной культуры корпуса гражданской службы. Это подтолкнуло к необходимости создания системы управления нравственными отношениями в государственной службе.

В законодательной базе, как в научной и учебной литературе по вопросам государственной службы, отсутствует общепринятое определение понятия «управление государственной службой».

Под управлением государственной службой следует понимать сознательное и целенаправленное регулирующее воздействие государства на государственную службу как систему в целях качественной реализации ее функций и задач, в процессе проведения единой государственной политики в сфере деятельности государственного аппарата и работы с его персоналом.

Задача формирования системы управления государственной службой была поставлена Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации в 2001 г. и законодательно оформлена Законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Из содержания ст. 6 Закона следует, что система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Ее основными целями являются координация всех направлений и аспектов деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, профессионального образования и дополнительного профессионального образования государственных служащих, проведения ротации государственных служащих; а также осуществление вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

В Законе устанавливаются единые принципы построения и функционирования системы государственной службы. При этом в качестве одного из центральных определен принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы. Это особенно важно для субъектов Российской Федерации, которые на основе Федерального закона регулируют отношения муниципальных служащих и работников органов местного самоуправления.

Таким образом, была создана правовая основа формирования системы органов управления государственной службой Российской Федерации для осуществления координации и вневедомственного контроля всех направлений деятельности государственных органов, в том числе в сфере нравственных отношений в государственной службе.

Управление нравственными отношениями на государственной службе как составная часть управления государственной службой представляет собой систему, структуру, процесс, направленные на поиск, оценку, отбор, этико-профессиональное развитие, формирование мотивации и стимулирование персонала, контроль за выполнением законодательства в части соблюдения требований профессиональной морали.

Система управления нравственными отношениями в государственной службе

Рис. 5.1. Система управления нравственными отношениями в государственной службе

Начало строительства подсистемы управления нравственными отношениями на государственной службе ознаменовалось созданием в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в государственных органах, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Федерации по управлению государственной службой комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.

В соответствии с Законом эти комиссии должны составить единую многоуровневую подсистему управления нравственными отношениями в государственной службе в структуре системы управления государственной службой, координируемую и контролируемую федеральным государственным органом по управлению государственной службой, который должен стать главным субъектом управления государственной службой, всеми направлениями и аспектами ее деятельности, центром ее дальнейшего реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное, правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата.

Правовой статус комиссий всех уровней управления, предусмотренный Законом, предполагал, что это будут эффективные, многофункциональные, постоянно действующие органы с широким кругом полномочий в своей сфере деятельности, возможностью и обязанностью повышать и развивать нравственную культуру государственных служащих как один из важнейших и до сих пор не задействованных инструментов противодействия коррупции. Таким образом, был заложен первый кирпич в фундамент будущей системы управления нравственными отношениями в государственной службе.

Встроенная в систему управления государственной службой комиссия должна располагать широким кругом функций и полномочий, включающих нормативно-правовое и методическое обеспечение формирования антикоррупционного поведения и этико-профессионального развития кадрового корпуса государственной службы, направленных на реализацию целей, поставленных в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Важнейшими задачами комиссий всех уровней должно стать обеспечение соблюдения требований к служебному поведению и урегулирование конфликта интересов как важнейшего фактора формирования антикоррупционного поведения государственных служащих.

Для обеспечения квалифицированного подхода к рассмотрению и оценки возникающих фактов несоблюдения требований к служебному поведению и возникновения конфликта интересов было предусмотрено включение в состав комиссии представителей научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, других организаций, приглашаемых соответствующим государственным органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой Российской Федерации, которые должны были составлять 25% состава комиссии. Институт независимых экспертов отвечал таким принципам, как профессионализм, беспристрастность, поиск объективной истины.

Транспарентность деятельности комиссий должна была обеспечить фактическое включение в их работу правоохранительных, судебных или иных государственных органов, организаций, должностных лиц и граждан. Полученная из этих источников информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных Законом, должна была стать одним из оснований для проведения заседания комиссии.

Однако на протяжении всего периода функционирования данных комиссий многими специалистами отмечалась неэффективность их работы. В качестве причин неэффективности деятельности комиссий называются вспомогательный характер поставленных перед ними задач; вытекающая из этого функциональная ограниченность, не предусматривающая планомерной, долговременной работы по этико-профессиональному развитию персонала государственной службы и систематическому контролю за соблюдением требований к служебному поведению; эпизодический характер работы комиссий; рекомендательный характер принимаемых комиссиями решений; разобщенность деятельности комиссий ввиду отсутствия организационной структуры, которая бы обеспечивала координацию, контроль и общее методическое руководство их деятельностью.

Еще одна причина неэффективности деятельности комиссий в их нынешнем статусе — в соединении в одной комиссии двух направлений деятельности — соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирование конфликта интересов, хотя и взаимосвязанных, но разных как по содержанию, так и по способам решения задач, требующих разных подходов[1].

Неэффективность деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, обусловленная их нынешним статусом, побудила к созданию в структуре кадровых служб федеральных органов государственной власти подразделений, которые взяли бы на себя функции по профилактике коррупционных и иных правонарушений, связанных с несоблюдением требований к служебному поведению. Такие структуры были созданы в соответствии с Указом Президента РФ в 2009 г.[2] Исходя из наименования данных подразделений и в целях реализации предусмотренных Указом Президента РФ функций на них возложены две задачи:

  • — профилактика коррупционных правонарушений;
  • — профилактика иных правонарушений, т.е. предупреждение несоблюдения требований к служебному поведению.

Одним из приоритетных направлений деятельности данных подразделений должно было стать этико-профессиональное развитие кадрового корпуса как долговременный и непрерывный процесс формирования иммунитета к коррупционным действиям и обеспечения соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих.

Однако функциональная неупорядоченность и неопределенность статуса действующих на низовом уровне структур, призванных обеспечивать соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих, лишает их возможности активно участвовать в противодействии коррупции. В связи с этим учеными обсуждается проблема разделения дублирующих функций комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов и подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений, с тем чтобы комиссии сосредоточили внимание на стратегических вопросах этико-профессионального развития персонала управления формирования нравственной культуры и антикоррупционного поведения государственных служащих, а подразделения взяли на себя вопросы оперативного регулирования конфликта интересов и профилактику коррупционных правонарушений. Такое функциональное разделение обязанностей между двумя низовыми структурами управления нравственными отношениями, по мнению специалистов, способствовало бы повышению результативности деятельности каждого из них.

Обеспечение соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих — процесс долговременный, требующий выработки и реализации комплексных мер нормативного, правового, координирующего, контрольного, научно-исследовательского, методического содержания. Причем эти меры должны носить упреждающий характер, их главная цель — предупреждение нарушений профессиональной служебной этики, предотвращение возможного конфликта интересов, а не реакция на свершившийся факт. Достижение этой цели требует от комиссий планомерной методической и организационной работы по нравственному воспитанию и этико-профессиональному развитию персонала государственной службы с использованием единых методик, широкого арсенала учебных средств (круглые столы, семинары, мастер-классы, тестирование), кадровых технологий (собеседование, аттестация, конкурс, квалификационный экзамен), техник мониторингового наблюдения за состоянием нравственности государственных служащих и анализа динамики происходящих в ней процессов.

Обеспечение прозрачности и контроля как ключевого принципа управления нравственными отношениями предполагает защиту и укрепление таких ценностей государственной службы, как честность, неподкупность, объективность и добропорядочность. А для этого необходимо формирование личной нравственной культуры каждого государственного служащего. Это предполагает создание программ обучения управленческих кадров, направленных на углубленное понимание сущности предъявляемых Законом требований к служебному поведению и контроль за качеством усвоения полученных знаний и умением реализовать их на практике в повседневной деятельности.

  • [1] Шувалова Н. Н. Нравственность как императив успешного управления в кризисной ситуации / Право и управление. XXI век. 2015. № 3(36). С. 53.
  • [2] См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065. «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещениедолжностей федеральной государственной службы, и федеральными государственнымислужащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требованийк служебному поведению».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >