Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Менеджмент arrow Государственная гражданская служба

Государственная гражданская служба как административная власть

Административная власть - это одна из двух государственных властей, основное внимание в которой уделяется деятельности специфической группы управленческих работников - гражданских служащих. Содержанием данной власти является процесс формирования и функционирования государственного аппарата (администрации) как особой и необходимой части системы государственного управления, а также его участие в подготовке и процедурах принятия и реализации решений государственных органов. Основные задачи данной власти состоят в том, чтобы выяснить состояние и пути улучшения различных государственных органов на различных уровнях управления, исследовать характер, практические навыки и формы совершенствования административной (аппаратной) деятельности гражданских служащих.

Отечественный опыт становления гражданской службы

Формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России произошло достаточно давно. Оно восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV Грозного (1547-1584 гг.). К этому времени территория страны приобрела внушительные размеры, а население достигло порядка 10 млн человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на небольшие княжеские владения, должна была уступить место новой организации власти.

История показывает, что есть два способа управления большими территориями: первый, когда значительную роль играет местное самоуправление, выбранное населением и отчасти контролируемое из центра; и второй, когда сверху и донизу господствует всеведущая административная власть, которая подавляет всяческое самоуправление. В ряде стран Запада пошли первым путем: там возникла королевская власть плюс парламенты, городские и сельские общины, независимые суды и т.п. Россия в период первых царей, (пришедших па смену князьям), выбрала второй путь.

Этому способствовало то, что уровень товарности (буржуазности) российского населения, позволяющий соединять "торговыми узами" разные, прежде почти не связанные друг с другом области, был намного ниже, чем в Европе. Недостаток объединяющей, скрепляющей силы, которую на Западе играло топарное производство и "третье сословие", с избытком взяло на себя российское государство. К этому добавился и субъективный фактор - стремление русских царей к неограниченной власти.

В это время механизм центральных органов государственного управления эволюционировал из дворцово-вотчинного, ведавших делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший всю территорию страны. В центральных органах появились первые общероссийские административные управленческие учреждения - приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления или порученные им территории.

Государственная приказная служба XVI-XVII вв.

Окончательный переход к приказной системе государственного управления связан с административной реформой Ивана IV Грозного, которая приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало создание почти 20 функциональных и территориальных приказов. Порядок несения, например, воинской службы всеми землевладельцами (как боярами, так и дворянами) определялся "Уложением о службе", принятом в 1555-1556 гг. На протяжении XVI- XVII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40-50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем двухсот лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный.

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) по вопросам внешней политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических представительств за рубежом, а потому не имела и у себя соответствующих миссий других государств. В связи с этим, основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и размещение некоторых иноземных посольств. Кроме того, в ведении Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием в России иностранных купцов и ремесленников, выкупом пленных и др.

Разрядный приказ имел военное назначение. "Разрядами" назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составлялись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполнял многие функции по обороне, безопасности и внутренним делам. На него были возложены: организация строительства крепостей, пограничная служба, назначение наместников и других должностных лиц, а также контроль за их деятельностью.

В 50-х гг. XVI в. "государев разряд" Ивана IV имел личные дела более чем на 20 тыс. "государевых слуг". Из них до 3 тыс. были включены в московские послужные списки. Это была своего рода "царская номенклатура", из которой черпались служилые люди для назначения на ответственные государственные должности. Ведение разрядных книг прекратилось в начале XVIII в. в связи с ликвидацией Разрядного приказа.

Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством земли, которое определял каждому конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные приказы: для стрельцов - Стрелецкий, для пушкарей - Пушкарский. Под началом Оружейного приказа находился арсенал русского государства, в том числе и Оружейная палата, ведавшая изготовлением и хранением оружия. Значительную группу приказов составляли так называемые "дворцовые" приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем и царского хозяйства.

Вся работа б приказах велась силами приказной бюрократии. Она принадлежала к правящим слоям общества и признавалась неподатным сословием. Внутри приказной бюрократии существовала своя иерархия, определявшая социальный статус и материальное обеспечение каждого из служащих. Деление управленческого персонала на политических руководителей и приказных (государственных) служащих в это время еще не существовало. Многие приказные служащие занимали должности и политических руководителей.

Какова иерархия чиновных должностей па приказной (государственной) службе в XVI-XVII вв.?

Высшим звеном приказной бюрократии были "думные дьяки". Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при "сидении" государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего ведомства, имели право высказывать свое мнение. В XVI в. думные дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями думных дьяков были их "товарищи" (вторые дьяки, т.е. помощники). Существовали также "избные" (или "палатные") дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов - центров областей ("земель"). Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во главе приказа, называли "судьями", т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки данного приказа. Большинство приказов имело и собственно судебные функции.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три группы: "старые", "средние" и "молодые". Старые подьячие вместе с дьяком руководили составлением документов, средние непосредственно составляли текст документов, наводили справки в архивах своего и других приказов, а младшие осуществляли техническую работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк или старший подьячий.

Подобный порядок существовал не только в центральных приказах, но и в местных правительственных учреждениях, ведавших управлением городов и уездов - в "приказных" и "судных", а также "губных" и "земских" избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и управлении небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один-три года. Приказные служащие прочно занимали свои должности, и потому работали достаточно долго, иногда всю свою жизнь. Поэтому они были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы и сторожа. Так, в Посольском приказе сторожа сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела. В этом же приказе служили еще толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.

Личный состав приказов колебался от нескольких человек до нескольких десятков (как в Посольском приказе) и даже нескольких сотен (например, в Поместном приказе, где часть подьячих находилась в "отсылах" - служебных командировках).

В 1693 г. в 36 приказах было 2739 приказных служащих. В конце XVII в. к городах ("местах") российского государства действовало 302 приказных избы, в которых служило 1918 человек. В общей сложности численность "служилых людей" центрального и местного государственного аппарата составляла около 5-7 тыс. человек. Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.

Работа и поведение приказных служащих должны были соответствовать требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй - обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документы, не брать взятки ("посулов и поминков ни у кого пи от чего не иметь"), быть справедливым ("по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить"), внимательным к людям ("челобитчиков не волочить") и т.д.

В период комплектования и особенно регулирования состава приказов проводились своеобразные аттестации -"разборы" с частыми отставками. При этом тщательно выяснялась профессиональная пригодность служащего, и именно по этому признаку, а не по возрасту или родовитости, решалась судьба каждого. Разборы проводились наиболее компетентными дьяками и были действенным способом улучшения состава приказов.

Приказная система была для своей эпохи достаточно гибкой, эффективной и одновременно простой и удобной. Над всем царил обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко разбирались в хитросплетениях разнородных дел. В неопределенности числа приказов состояла суть приказного строя - текучего, изменяющегося, приспосабливающегося к различным историческим условиям, и в то же время неизменного.

Все приказы делились на три большие группы: Приказы общегосударственной компетенции, Дворцовые и Патриаршие. Первая группа приказов сосредоточивала в себе основные функции по управлению государством. Она являлась самой многочисленной и включала в себя как постоянные, так и временные приказы. В XVI-XVII вв. отношения между приказами не регулировались каким-то определенным законом. На практике вырабатывались приемы отношений между приказами, которым традиционно следовали приказные служащие.

Приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия российского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Вместе с тем для них сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных органах и учреждениях.

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились к середине XVII в. на "государеву службу", которая виделась как почетная и проходила в полках и посольствах, и "приказную работу", т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рассматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как отрасль государственной службы.

Через приказы государство осуществляло не только дипломатические функции, отраслевое или территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий чинов. Для приказной чиновной лестницы, в отличие от служилой, характерно отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность продвижения по службе вплоть до думного дьяка. В силу этого приказы были той социальной структурой, которая па протяжении двух столетий с успехом осуществляла государственное управление, а приказная служба была надежной административной опорой сословно-представительной монархии. И в целом приказной строй был уникальным, самобытным явлением в истории российской государственности и культуры.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы