Конституция 1936 г. и реорганизация системы государственного управления на принципах командно-бюрократического централизма

Отмеченные выше особенности развития советского государственного строя, связанные с начавшимся в конце 1920-х гг. процессом формирования административно-командной системы управления и усилением тоталитарных тенденций, в полной мере проявились в 1930-е гг., определив на многие десятилетия характер развития советского общества. Принятая VIII Чрезвычайным Всесоюзным съездом советов (5 декабря 1936 г.) Конституция СССР объявила о завершении построения основ социализма, формировании единоукладной плановой экономики и утверждении социалистической собственности как основы советского строя, разгроме кулачества и победе колхозного строя. Опираясь на происшедшие в советском обществе изменения, власть заявляла о своем намерении строить управление обществом на базе демократических (а не классовых) принципов, основываясь на положениях новой Конституции. Были отменены существовавшие в первых советских конституциях ограничения в избирательных правах, вводилось всеобщее прямое равное избирательное право, что, однако, не меняло существа дела в условиях сохранения однопартийной системы, не предполагавшей проведения альтернативных выборов.

Конституция 1936 г. внесла существенные изменения в систему высших органов власти. Прекратила существование прежняя система съездов советов. Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР, первые выборы в который были проведены в декабре 1937 г. В круг его полномочий входили: принятие и внесение изменений в Конституцию СССР, утверждение государственного бюджета и государственных планов экономического и социального развития, принятие в состав СССР новых союзных республик, образование новых автономных республик и автономных областей.

По аналогии с прежним союзным ЦИКом Верховный совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета национальностей, в равной мере наделенных правом законодательной инициативы. Члены Совета Союза избирались от всего населения страны по избирательным округам, члены Совета национальностей - по устанавливаемой норме: 32 депутата от каждой ССР, 11 депутатов - от автономной республики, 5 - от автономной области, 1 - от автономного округа. Основной формой работы Верховного совета СССР являлись сессии, созываемые согласно Конституции два раза в год. Верховный совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного совета СССР в составе 37 человек (Председателя, 11 заместителей в соответствии с числом союзных республик, секретаря и 24 членов Президиума). В его функции входили: созыв сессий Верховного совета, толкование законов, издание указов, роспуск палат и назначение новых выборов. В новой Конституции предусматривались процедуры, обеспечивающие согласованное взаимодействие палат Верховного совета СССР. При возникавших разногласиях между палатами создавалась согласительная комиссия на паритетной основе. В случае если палаты и после этого не приходили к единому мнению, Президиум Верховного совета СССР мог распустить Верховный совет и назначить новые выборы (однако таких прецедентов пи разу не было). В отличие от Верховного совета СССР верховные советы союзных республик не были двухпалатными, поэтому национальные меньшинства этих республик могли отстаивать свои интересы только через Совет национальностей Верховного совета СССР.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти и управления оставался Совет народных комиссаров СССР, осуществлявший управление отраслями народного хозяйства через наркоматы, комитеты и комиссии. К полномочиям правительства относились: осуществление контроля за выполнением народнохозяйственных планов и государственным бюджетом, обеспечение общественного порядка и др. СНК образовывался Верховным советом СССР и в своей деятельности был подотчетен Верховному совету и его Президиуму.

В соответствии с Конституцией 1936 г. была изменена также система местных советов. Прежние советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов были преобразованы в советы депутатов трудящихся. Упразднялись съезды советов. Распорядительными органами на местах, как и прежде, являлись исполкомы советов, в руках которых находилась реальная власть.

Конституция 1936 г. по сравнению с первой союзной конституцией существенно расширила полномочия общесоюзных органов. Верховный совет СССР благодаря наделению его нравом назначать следственные и ревизионные комиссии получал возможность контроля над всем государственным аппаратом.

Однако главным отличием новой Конституции было законодательное закрепление в ней положения о руководящей роли в политической системе советского общества Коммунистической партии (ст. 126 Конституции СССР 1936 г.). обладавшей теперь государственной властью не только де-факто, но и де-юре. Хотя властные полномочия партии не были прямо зафиксированы в статьях Конституции, были умело замаскированы изобретенным сталинским руководством тезисом осе '-руководящей роли", осуществляемой через коммунистов и партийные комитеты общественных и государственных организации и учреждений, это не могло скрыть происходящих в действительности процессов. Государственная власть в стране к середине 1930-х гг. находилась полностью в руках узкого круга партийной элиты. Показательно, что даже правом выдвижения кандидатов на выборах в советы различных уровней Конституция наделяла исключительно партийные и руководимые ими общественные организации. Все принимаемые высшими органами государственно]'! власти нормативные правовые акты, будь то решения Верховного совета СССР, указы его Президиума или постановления Совнаркома СССР, подлежали предварительному рассмотрению и санкционировались Политбюро ЦК партии. Этой же цели закрепления монопольного положения Коммунистической партии в системе власти и управления должно было служить придание нового статуса идеологии марксизма-ленинизма, которая объявлялась в новой Конституции не только партийной, но и одновременно официальной, государственной идеологией.

В 1930-е гг. завершается процесс сращивания партийного и государственного аппарата. Это выражалось не только в окончательно утвердившемся в это время номенклатурном принципе подбора и расстановки кадров на руководящие посты в государстве, обеспечивавшем личную зависимость назначаемых от тех, кто находился наверху управленческой пирамиды. Партийным инстанциям исподволь передавались многие чисто государственные функции. Так, вопросы планирования и организации производства решались не только в наркоматах или Госплане, а в отраслевых отделах ЦК и Политбюро партии. При этом получила дальнейшее развитие практика совмещения партийных и государственных должностей. Подавляющее большинство партийной элиты и практически все члены Политбюро находились во главе различных государственных структур, занимали руководящие должности в правительстве. Активно использовалась также такая форма партийного влияния па управление государством, как создание совместных партийно-государственных органов (таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, па предприятиях, в совхозах и т.д.). Специфику советского строя составляло принятие совместных партийно-государственных нормативных актов - постановлений ЦК ВКП(б) и Правительства СССР, имевших силу закона. Наконец, приметой времени стало превращение партийной символики - красного флага и партийного гимна "Интернационал" в официальные государственные символы.

Усиление роли партии не ограничивалось ее стремлением подчинить своему влиянию государственный аппарат ("овладеть госаппаратом", как говорили в то время). Партия стремилась поставить под свою опеку массовые общественные организации, с помощью которых обеспечивался всеобъемлющий контроль над обществом. Прежде всего это касалось таких массовых организаций, как профсоюзы и комсомол, посте1 юн по утрачивавших добровольный характер и попадавших в прямое подчинение партии. Так, уже в начале 1930-х гг. ВЦСПС были переданы государственные функции упраздненного наркомата труда, следствием чего стало фактическое подчинение профсоюзных организаций соответствующим наркоматам и ведомствам по профилю их деятельности. С начала 1930-х гг. вплоть до 1949 г. съезды профсоюзов и всесоюзные профсоюзные конференции не проводились. Что касается комсомола, являвшегося крупнейшей в СССР молодежной организацией, то его идейно-воспитательная работа была полностью подчинена в 1930-е гг. идеологическому обоснованию проводившегося в стране политического курса.

В то же время 1930-е гг. были отмечены рядом новых явлений в системе управления обществом, на которые часто не обращают внимания. Объявленный партией курс на ускоренную индустриализацию и осуществленная в начале 1930-х гг. коллективизация сельского хозяйства, приведшая к окончательной ликвидации рыночных отношений и замене их внерыночными механизмами изъятия хлеба у крестьян (колхозы), сопровождались стремительным ростом административно-управленческого аппарат;!. По данным переписи населения 1939 г. за 10 лет он вырос в шесть раз. При этом развитие принудительного характера государства, сведение его к органам насилия обусловили прежде всего быстрое разрастание исполнительного аппарата, непосредственно связанного с административными мерами принуждения. Это создавало условия для эмансипации бюрократического аппарата, обособления его, в том числе от партии, при сохранении видимости ее "руководящей роли".

Раньше других это понял Сталин, что во многом объясняет причины его победы над своими политическими оппонентами, продолжавшими верить в партию и ее идеалы. Нет ничего случайного в том, что Сталин, долгое время не занимавший государственных должностей, "изменяет" своей привычке и в мае 1941 г. занимает пост председателя СНК СССР (заменив на этом посту В. М. Молотова) как более важный с точки зрения обладания реальной властью. Известно высказывание Сталина о том, что "властвуют не те, кто выбирают и голосуют, а те, кто правит", "те, которые овладели на деле исполнительным аппаратом государства, которые руководят этим аппаратом".

Впервые на эти особенности развития административно-командной системы управления в 1930-е гг. обратила внимание известный исследователь советского государственного аппарата Т. П. Коржихина. Прежде всего автор обратила внимание на не очень заметное, на первый взгляд, дополнение, которое было внесено Конституцией 1936 г. в определение места правительства в государственном механизме. В Конституции СНК СССР определялся как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. По мнению автора, это определение было предложено Сталиным в процессе разработки Конституции с целью принизить значение Верховного совета СССР как органа государственной власти и упрочить автономность правительства по отношению к высшему представительному органу. Дальнейшее усиление роли СНК СССР подтверждает это предположение. То же самое можно сказать и об изменении роли Президиума Верховного совета СССР в системе государственной власти и управления. Формально он не являлся законодательным органом, так как вся полнота законодательной власти согласно Конституции 1936 г. должна была принадлежать Верховному совету СССР. Однако на практике указы Президиума Верховного совета СССР имели силу закона. В дальнейшем среди законов, принимавшихся Верховным советом СССР, как правило, преобладали законы об утверждении указов Президиума Верховного совета. В 1938 г. Президиум Верховного совета СССР был наделен правом объявления военного положения, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него. Позже, в 1948 г., согласно внесенному в Конституцию дополнению Президиум получил право денонсировать международные договора, учреждать ордена и медали, почетные и воинские звания.

В условиях складывания административно-командной системы управления изменения происходили и в самой партии. К концу 1930-х гг. она окончательно утратила остатки демократизма и постепенно превращалась в полувоенную по своему устройству и принципам организацию (в "орден меченосцев", по определению Сталина), в которой все дела вершились узким кругом партийной элиты, а рядовые члены партии полностью были отрешены от выработки партийной политики. Под воздействием происходивших трансформационных процессов в советском государственном строе менялся и политический облик партии коммунистов. Из политической организации она постепенно превращалась в личную гвардию Сталина, в источник формирования нового служилого класса, заинтересованного в сохранении существующего строя не столько идейно, сколько лично. Коммунистические идеалы вытеснялись сугубо прикладными целями прагматического интереса, связанного с карьерой, приобщением к власти ради власти.

Тяжелым испытанием для партии стали организованные сталинским руководством в 1936-1938 гг. политические процессы над лидерами внутрипартийной оппозиции, закончившиеся физическим уничтожением крупных партийных и государственных деятелей, многие из которых были ближайшими соратниками Ленина. С началом репрессий исчезают дискуссии в партии, затухает политическая жизнь и устанавливается под видом партийного "единства" единомыслие партийных рядов.

В ходе "великих чисток" 1930-х гг. была уничтожена и большая часть партийных руководителей всех уровней в национальных республиках. Эта карательная мера понадобилась центру для того, чтобы лишить республики национальной элиты и открыть дорогу новому поколению руководителей, более уступчивых по отношению к центральному руководству.

Государственное управление в 30-е гг. XX в. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Система государственного управления строилась в это время, как и позже, на сочетании функционального (Госплан, Рабкрин, Комиссия ГОЭЛРО, ГПУ и др.) и отраслевого (отраслевые наркоматы) принципов руководства с преобладанием одного из них. Для 1930-х гг. характерно было усиление отраслевого принципа управления. Формально отказ от преобладавшего до этого функционального принципа построения партийного и государственного аппарата был объявлен на XVII съезде ВКП(б) (январь - февраль 1934 г.). Тогда же (в марте 1934 г.), исходя из указаний съезда, было принято специальное постановление ЦИК и СНК СССР, согласно которому органы государственного управления должны были быть перестроены на основе производственно-отраслевого и территориального принципов. Установка на переход к производственно-отраслевому принципу обосновывалась неэффективностью функциональной системы управления (раздутый управленческий аппарат, волокита, обезличенность и отсутствие прямой ответственности) в условиях расширения масштабов строительства, увеличения числа промышленных предприятий и их размеров. В то же время потребности планового управления не позволяли полностью отказаться от функциональных подразделений государственного аппарата. Планирование народного хозяйства, равно как и финансирования отраслей промышленности и сельского хозяйства, продолжали осуществляться из одного центра.

Переход к производственно-отраслевому и территориальному принципам управления сопровождался дроблением, разукрупнением практически всех наркоматов. Как полагают исследователи, помимо решения основной задачи усиления эффективности управленческого труда целью разукрупнения наркоматов было стремление центральной власти превратить крупные отраслевые центры в подотраслевые, узкоспециализированные ведомства, деятельность которых легче контролировать. Одновременно открывались широкие возможности для "перетряхивания" аппарата, проведения чисток органов управления, что являлось неотъемлемой чертой административно-командной системы.

Начало этом}' процессу было положено принятым в январе 1932 г. постановлением ЦИК СССР о перестройке управления промышленностью. На основании этого постановления был упразднен единый промышленный наркомат - ВСНХ. Вместо него созданы три отраслевых наркомата: Наркомат тяжелой промышленности СССР (Наркомтяж, НКТП), Наркомат легкой промышленности СССР (Наркомлегпром) и Наркомат лесной промышленности СССР (Наркомлеспром). В 1934 г. к ним добавился четвертый - Наркомат пищевой промышленности, в 1939 г. их было уже 21 (из НКТП в 1936 г. выделились Наркомат оборонной промышленности, Наркомат машиностроения).

Увеличивалось число главков в самих наркоматах. Наиболее наглядно этот процесс можно проиллюстрировать па примере самого крупного в то время наркомата, руководившего всем оборонным комплексом - НКТП, возглавляемого Г. К. Орджоникидзе, стоявшего до этого во главе ВСНХ. Если при создании в 1932 г. НКТП состоял из 10 главков и секторов, непосредственно руководивших заводами (главк - завод), то к 1937 г. их число достигло 33. Все это способствовало возникновению и развитию ведомственности, со временем составившей специфику советской хозяйственной системы. В рамках этой системы управления отраслевые наркоматы превращались в замкнутые административно-хозяйственные единицы (ведомства), выступавшие одновременно в роли центральных органов государственного управления и органов хозяйствования.

С целью установления контроля над вновь создаваемыми наркоматами и координации их деятельности власть вынуждена была создавать новые бюрократические надстройки. Так, в ноябре 1937 г. для оперативного руководства народным хозяйством при СНК СССР на правах постоянной комиссии был образован Экономический совет (ЭКОСО), а СТО прекратил свою деятельность. Основной функцией ЭКОСО СССР, разделившегося вскоре на многочисленные отделы и подотделы, являлась проверка выполнений решений правительства по хозяйственным вопросам.

Особенностью проводимой в 1930-е гг. перестройки органов управления являлось то, что большинство из вновь создаваемых наркоматов были общесоюзными, что свидетельствовало о дальнейшем процессе централизации государственного управления. Это относилось не только к областям народного хозяйства. Та же тенденция наблюдалась и в социально-культурной сфере. Если в начале 1920-х гг. в союзно-республиканском подчинении находился только Наркомат труда, а тремя другими (просвещения, здравоохранения, социального обеспечения) республики управляли самостоятельно, то к концу 1930-х гг. картина кардинально меняется. В 1933 г. союзно-республиканский Наркомат труда был упразднен и его функции переданы ВЦСПС. Создаются общесоюзные органы управления научными учреждениями (1932), высшей школой (1932). здравоохранением (1936). лишь вопросы просвещения и социального обеспечения остаются в ведении республик.

Концентрация власти в руках общесоюзных государственных и партийных органов вела к еще большему росту управленческого аппарата, сопровождалась бюрократизацией государственной жизни. В не меньшей мере этому способствовала также нехватка образованных, квалифицированных специалистов-управленцев, обусловливавшая низкий уровень качества и эффективности управления, которые правящая элита пыталась компенсировать приданием государственному управлению жестко бюрократического, командно-административного характера. В этих условиях значительно возрастала роль контрольных и карательных органов в системе власти и управления. Помимо вновь созданного в 1934 г. Народного комиссариата внутренних дел СССР (НКВД СССР), осуществлявшего всеобщий административный надзор (к НКВД перешли от ОГПУ функции политической полиции), действовали различные узковедомственные органы контроля (финансового, планового и т.д.). Все они были строго централизованы и действовали в масштабах СССР, независимо от советов.

В конце 1930-х гг. с целью снижения отрицательного эффекта растущей бюрократизации и в связи с усилившейся внешней опасностью и угрозой военного нападения на СССР получает развитие практика создания чрезвычайных органов, не предусмотренных Конституцией и наделяемых особыми полномочиями. Как правило, эти органы формировались самой партией преимущественно из коммунистов. К числу таких органов относились, в частности, политические отделы и институт парторгов ЦК, получившие широкое распространение после принятия в 1939 г. на XVIII съезде ВКП(б) нового Устава партии. Устав предоставлял первичным партийным организациям производственных предприятий право контроля работы администрации, а ЦК согласно Уставу получал право создавать политотделы и выделять специальных уполномоченных партийных организаторов ЦК ВКП(б) на тех участках, которые признавались наиболее важными для народного хозяйства. Парторги ЦК назначались непосредственно ЦК партии, были ответственны только перед ним, что давало им большие полномочия на местах. Как правило, они назначались на оборонных предприятиях либо направлялись на наиболее трудные участки народного хозяйства. По некоторым данным перед войной насчитывалось более тысячи парторгов ЦК. Одновременно с этим ряд новых явлений наблюдался в работе советов. С 1940 г. возникает новая форма практической работы депутатов советов - постоянные комиссии советов (бюджетные, местной промышленности, просвещения, обороны, коммунального хозяйства, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли), задачей которых являлся контроль за выполнением решений партии и правительства.

Серьезные изменения накануне войны произошли в организации управления и комплектовании армии. Была расширена сеть военных учебных заведений, принимались меры по оснащению войск новой военной техникой, в первую очередь танками и авиацией. Укреплялись единоначалие и дисциплина в армии. В мае 1940 г. произошла смена руководства Наркомата обороны. В связи с неудачами советско-финляндской войны за очевидные "промахи" в работе был снят с поста многие годы возглавлявший НКО СССР К. Е. Ворошилов. Новым наркомом обороны стал маршал С. К. Тимошенко. В июле того же года был утвержден новый состав Главного военного совета под председательством К. С. Тимошенко. В январе 1941 г. начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г. К. Жуков. Потребность в укреплении единоначалия в армии особенно остро обозначилась с началом Великой Отечественной войны, что неизбежно ставило под вопрос необходимость сохранения института военных комиссаров в армии и на флоте. Он был упразднен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1942 г. Функции идеологического и политического воспитания личного состава армии были возложены на введенный тогда же институт заместителей командиров по политической части (замполитов).

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >