История лесного законодательства в советский период

Принятый сразу после Октябрьской революции 1917 г. Декрет о земле отменил право частной собственности на землю ("право частной собственности на землю отменяется навсегда" - п. 1 ч. 2). Все "недра земли... а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение" по данному акту перешли "в исключительное пользование государства" (п. 2 ч. 2).

В данном акте не содержалось решения вопроса о закреплении форм собственности на леса: "Вопрос о земле, во всем его объеме, может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием". Об этом же писал А. Г. Гойхбарг: "В этом декрете содержалось только, главным образом, отмена старого; здесь был нанесен решительный удар прежнему, но еще не было в подробности указано, как будет поступлено с землею, кому и как она будет предоставлена в пользование, для обработки, какие формы хозяйства на этой освобожденной земле будут заведены".

27 января 1918 г. был принят Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) Советов крестьянских, рабочих, солдатских и казачьих депутатов Закон о социализации земли3. Он продолжил направление правового регулирования, выражающееся в отмене всех форм собственности на леса. В ст. 1 содержалась следующая норма: "Всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда".

Закон о социализации земли урегулировал в некоторой степени (не в полной мере) вопросы распоряжения природными ресурсами. "Распоряжение недрами земли, лесами, водами и живыми силами природы предоставляется, в зависимости от их значения, уездной, губернской, областной и федеральной советской власти, под контролем последней. Порядок пользования и распоряжения недрами, лесами, водами и живыми силами природы будет определен особым законом" (ст. 5). Данный нормативный акт не устанавливал формы собственности на леса.

Между тем интересы государства требовали законодательного закрепления в законе основных положений правового режима лесов и регламентации рационального, планового использования лесных ресурсов. Эти задачи впервые были решены Декретом ВЦИК "О лесах" от 27 мая 1918 г. Этот акт вошел в историю под названием "Основной закон о лесах".

Историческое значение Декрета "О лесах" состоит в том, что он стал теоретическим и практическим фундаментом для построения последующего советского лесного законодательства. В нем были определены главные направления дальнейшего развития лесного законодательства. Вместе с тем декрет, положив начало правовому урегулированию новых, социалистических общественных отношений по поводу использования лесных ресурсов, явился основой для формирования особой отрасли социалистического права - советского лесного права.

Закон о лесах состоял из восьми разделов, включающих 120 статей: 1) общие положения; 2) права и обязанности граждан; 3) права и обязанности местных органов власти; 4) права центральной советской власти и обязанности центрального управления лесов республики; 5) основы хозяйства в лесах; 6) лесотехнический персонал; 7) обращение лесов в земельный фонд; 8) нормы переходного времени.

В качестве главного принципа правового регулирования закон провозгласил принцип права государственной собственности на леса, поскольку он отменял навсегда всякую иную собственность на лес в пределах РСФСР и объявлял леса, принадлежащие частным лицам и обществам, без всякого выкупа, явного или скрытого, общенародным достоянием (ст. 1 и 2)1. При этом акты и договоры об отчуждении лесов, когда-либо и кем бы то ни было заключенные, признавались утратившими силу.

Распространение на леса режима государственной собственности предполагало запрещение всякого рода сделок по поводу лесов. Данным актом были запрещена также субаренда участков леса.

Основной закон о лесах 1918 г., закрепив право государственной собственности на леса, сформулировал и правовые принципы отношений лесопользования: пользование лесами доступно каждому физическому и юридическому лицу, лесопользование устойчиво, ему присущ возмездный характер, оно имеет целевое назначение, лесное хозяйство ведется на плановой основе, управление лесами централизовано, осуществляется специальная правовая охрана лесов, должно постоянно производиться лесовозобновление и лесоразведение с целью улучшения состояния лесов.

Декрет о лесах содержал в себе определение леса как "земельной площади, предназначенной для выращивания дровяной, строительной и поделочной древесины" (ст. 5).

Вследствие такого определения в состав лесного фонда были включены бывшие крестьянские леса. К этому законному предположению, что всякое древесное насаждение, предназначенное по своей природе для выращивания древесины, является лесом, что было закреплено в Декрете о лесах, принятом 7 июля 1923 г. Лесной кодекс РСФСР 1923 г. присоединил еще формальный момент - отграничение лесов от земель иного, т.е. сельскохозяйственного, назначения1. Соответственно ст. 1 Лесного кодекса РСФСР закрепляет, что состав государственного лесного фонда образуют "все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения".

Декрет о лесах положил начало правовой классификации лесов, исходя из их целевого назначения. В ст. 77 Декрета о лесах отмечалось, что "хозяйство во всех лесах... должно производиться: в интересах общего блага и на основах планомерного лесовозобновления". Пространства, на которых лесопользование ограничено, объявлялись защитными лесами; пространства, предназначенные для извлечения из них каких-либо материальных лесных или денежных выгод, - эксплуатационными лесами. Статья 82 Основного закона о лесах предусматривала возможность отнесения к защитным и эксплуатационным лесам пространства республики и насаждения местного сельскохозяйственного назначения.

Принцип права государственной собственности на леса нашел отражение и дальнейшее развитие в последующем законодательстве. В ст. 1 Лесного кодекса РСФСР 1923 г. указывалось, что все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность рабоче-крестьянского государства и образуют единый государственный фонд.

Единый государственный лесной фонд данным актом разделялся на леса местного значения и леса общегосударственного значения (ст. 4). При этом в составе лесов местного значения выделялись лесные участки, расположенные вне крупных массивов (ст. 5), а все леса, оставшиеся в едином государственном лесном фонде после выделения лесов местного значения, составляли леса общегосударственного значения (ст. 13).

Высшее закрепление права исключительной государственной собственности на леса получило в Конституции СССР 1923 г. (ст. 6) и конституциях союзных республик.

Среди важнейших нормативных актов в истории советского лесного законодательства следует назвать постановление Совета народных комиссаров (СНК) СССР от 2 февраля 1928 г. "О мерах по упорядочению лесного хозяйства". Оно выдвигает требование обязательного ведения лесного хозяйства СССР, установление единого государственного плана, разрабатываемого Госпланом в соответствии с планом реконструкции и индустриализации всего народного хозяйства страны.

Важнейшим документом военного времени стало постановление СНК СССР от 23 апреля 1943 г. "О порядке отвода лесосек в лесах государственного фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 г.", в котором предусматривалось деление лесов по народохозяйственному значению на три группы с установлением соответствующего правового режима лесопользования и ведения лесного хозяйства.

К лесам первой группы были отнесены леса госзаповедников, полезащитные и курортные леса, а также леса зеленых зон вокруг промышленных зон и городов, а также ленточные боры в Западной Сибири и степные колки. Ко второй группе были отнесены леса, имеющие наряду с эксплуатационным защитное значение, расположенные в густонаселенных многолесных районах, а также в отдельных малолесных районах страны, где, в связи с ограниченными лесосырьевыми ресурсами и большими народохозяйственными потребностями, необходимо было обеспечить неукоснительное соблюдение лесоохранительных требований при осуществлении лесопользования. В лесах второй группы размеры рубок были ограничены в пределах годового прироста древесины, в лесах первой группы допускались лишь рубки ухода, санитарные и выборочные. К третьей группе отнесены остальные леса государственного лесного фонда. В них были разрешены промышленные рубки в неограниченных размерах.

Лесное хозяйство сильно пострадало от нашествия на страну фашистских захватчиков. В результате военных действий на оккупированных территориях погибло свыше 20 млн га леса. Были также уничтожены и повреждены большие площади полезащитных лесонасаждений. Из-за нехватки минерального топлива были включены в эксплуатацию леса центральных областей без учета допустимых норм.

Послевоенное законодательство было подчинено требованию восстановления и дальнейшего развития лесного хозяйства. Можно выделить следующие направления развития законодательства того времени: 1) обеспечение наилучшей организации лесозаготовок; 2) укрепление государственного лесного хозяйства и совершенствования управления им; 3) развитие полезащитного лесоразведения; 4) улучшение ведения хозяйства в колхозных лесах.

В 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства РСФСР, что способствовало значительному росту лесоустроительных и лесокультурных работ. Министерством в 1949-1953 гг. была проведена огромная работа по выполнению так называемого сталинского плана преобразования природы по созданию различных видов защитных лесонасаждений в лесостепной, степной и полупустынной географических зонах Европейской части России. Впервые с 1950 г. в плановом порядке были развернуты работы по лесоосушительной мелиорации. Также значительно расширилась научно-исследовательская работа, были организованы опытные лесхозы, сеть лесных опытных станций и опорных пунктов.

Тем самым можно сделать вывод, что с организацией единого центрального органа по руководству лесным хозяйством всей страны состояние государственных лесов значительно улучшилось.

В 1953 г. было ликвидировано Министерство лесного хозяйства и создано Главное управление лесного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства СССР. В результате этого произошло снижение объемов лесоохранительных и, в частности, лесовосстановительных работ. Также был снят запрет на рубку лесов первой группы в Европейской части СССР: Правительство разрешило проводить в данной категории лесов лесовосстановительные рубки.

В рассматриваемый период право собственности государства на земли лесного фонда носило исключительный характер. Исключительность государственной собственности на землю обуславливает единство всего государственного земельного фонда, в чьем бы ведении ни находились те или другие земельные участки.

Из исключительности права государственной собственности на землю, включая леса, следует ее неотчуждаемость. Всякого рода сделки, нарушающие в прямой или скрытной форме произведенную национализацию земли (в том числе и с произрастающими над ней лесами), не действительны как противозаконные, а лица, которые совершили сделки, подлежали уголовной ответственности.

Значительной вехой лесного законодательства было принятие в 1977 г. Основ лесного законодательства Союза ССР и 8 августа 1978 г. в соответствии с ним Лесного кодекса РСФСР, который вступил в силу 1 января 1979 г.

Основы лесного законодательства Союза ССР определили правовые основы лесных правоотношений, закрепляли государственную собственность на леса. Следует отметить, что данный акт регулировал лесные правовые отношения с учетом естественно-природных связей леса в биогеоценозе взаимодействия лесной растительности и земли, вод, рыбных запасов. Одним из основных требований, предъявляемых к ведению лесного хозяйства, являлось усиление водоохранных, защитных, климаторегулирующих, оздоровительных и иных полезных свойств лесов (ст. 11 Основ лесного законодательства Союза ССР). Этот принцип реализовывался путем деления лесов на группы (ст. 15 Основ лесного законодательства Союза ССР). Так, к первой группе относились леса, преимущественно выполняющие следующие функции: водоохранные (запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, включая запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб); защитные (в том числе участки леса на крупных горных склонах, государственные защитные лесные полосы и др.). Таким образом, лесное законодательство путем регулирования лесных отношений учитывало влияние лесов на благоприятное состояние земли, водных объектов, рыбных запасов.

Основы лесного законодательства Союза ССР объявляли леса всенародным достоянием. Это означало, что субъектом присвоения природных богатств выступал весь народ, а не отдельные граждане или организации в каких-то долях, а само присвоение производилось в интересах всего общества.

Советское государство, являясь единым собственником лесов, устанавливало порядок пользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, не будучи ограничено чьими-либо правами на это природное богатство. Это важное положение имело решающее значение для обеспечения рационального использования лесных ресурсов и их охраны.

В связи с тем, что леса в СССР состояли в исключительной собственности государства, они были неотчуждаемы. Их нельзя было передать в собственность государственной, колхозно-кооперативной и общественной организации или отдельных граждан. Леса государственных органов лесного хозяйства являлись основным источником удовлетворения потребностей народного хозяйства в древесине и иной лесной продукции и использовались в общегосударственных интересах.

Колхозные леса - это леса, находящиеся на землях, предоставленных колхозам в бессрочное пользование.

Лесной кодекс РСФСР 1979 г. (далее - ЛК РСФСР) провозгласил в преамбуле государственную собственность на леса основой лесных отношений и главной предпосылкой рационального ведения лесного хозяйства.

Данный акт признал большую роль лесов в развитии экономики, улучшении окружающей среды, повышении благосостояния народа. В ЛК РСФСР была закреплена роль лесов как источника удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции и как биологического объекта, который оказывает благоприятное влияние на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов. Благодаря многостороннему значению лесов и длительности их выращивания, рациональное использование, сбережение и приумножение лесных богатств имеет характер общегосударственной задачи.

В соответствии со ст. 3 ЛК РСФСР леса состояли в исключительной государственной собственности и предоставлялись только в пользование. Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на леса, были запрещены.

Государство реализует право собственности в неразрывной связи с осуществлением политической власти. Право собственности Советского государства на землю и леса по своей социально-экономической природе носило социалистический характер: "Земля, служащая в условиях частной собственности орудием эксплуатации человека человеком... используется в СССР для развития производительных сил страны в интересах всего народа". Это в равной мере относилось и к другим природным ресурсам.

Данное право не знало никаких ограничений. Это объяснялось тем, что субъектом права государственной собственности на леса являлось Советское государство. В отличие от большинства других прав, право собственности не могло быть прекращено. Советское законодательство не предусматривало никаких юридических фактов, которые могли служить основанием для прекращения права государственной социалистической собственности на леса: "Право отомрет только после завершения строительства коммунистического общества, когда отомрут государство и право вообще".

Право владения природными ресурсами проявлялось в принадлежащее органам государства право вторгаться на любые земли, включая земли, занятые лесами, для осуществления необходимой деятельности.

Государство и в настоящее время является сувереном, однако оно действует (по крайней мере, должно действовать) в пределах, установленных им самим, и подчиняет свою деятельность им же установленному праву. Соответственно правомочия Российской Федерации как собственника также имеют свои границы, считать их неограниченными неверно.

Особенностью земли, лесов и других природных ресурсов как объектов права государственной собственности являлось то, что они не имели стоимости, так как представляли собой естественное богатство, данное самой природой. Из этого положения в советское время следовал принцип бесплатности землепользования и пользования другими природными богатствами в СССР, а также то, что в отношении земли, лесов и других природных ресурсов не проводилась денежная оценка.

В современное время положение изменилось. В настоящее время как в лесном законодательстве (п. 11 ст. 1 ЛК РФ), так и в ЗК РФ (п. 7 ст. 1 ЗК РФ) закреплены принципы платности соответственно использования лесов и землепользования.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >