Россия накануне петровских реформ. Новые явления в системе государственного управления. Кризис сословной модели государственного управления в конце XVII в.

Процесс бюрократизации государственного управления во второй половине XVII в. был непосредственно связан с происходившими в этот период изменениями в структуре "служилого сословия". Прямым следствием существенных перемен в положении основных слоев русского общества, произошедших под влиянием опричнины и особенно Смутного времени, стали прежде всего кризис и разложение традиционной элиты - боярской аристократии. Если раньше Боярская дума являлась центром политических притязаний знатных боярских (княжеских) родов, претендовавших на равную с царем долю власти, то теперь происходит своего рода "демократизация" правящей элиты. С. Ф. Платонов очень точно определил характер этих изменений, сравнивая влияние опричнины и Смуты на положение русской аристократии с тем, чем были, по его словам, войны Алой и Белой роз для аристократии Англии: она потерпела такую убыль, что должна была воспринять в себя новые, в какой-то мере демократические элементы, чтобы не истощиться совсем. Старые боярские фамилии были либо истреблены в годы опричного террора, либо "скудели" и разорялись, на их место выдвигалось новое боярство, обязанное своим положением службой царю и, в частности, новой династии Романовых. Вместе с тем годы опричнины и Смуты способствовали возвышению дворянства, которое со временем превращается в замкнутое привилегированное сословие и начинает играть руководящую роль в управлении.

Важной вехой в укреплении позиций дворянского сословия стало принятие Соборного уложения 1649 г. Новый свод законов принимался в условиях изменившейся расстановки сил па верхних этажах управления и, по сути, знаменовал окончательный поворот в политике центральной власти в сторону усиления самодержавия и его главной опоры - дворянства и бюрократии. Ограничив права и привилегии боярства, правительство одновременно обеспечивало условия дворянскому сословию подниматься по службе и принимать все большее участие в делах государства. При этом в новом законодательстве юридически закреплялось приказное начало в системе государственного управления, что создавало правовую основу для дальнейшего развития государственной бюрократии.

В XVII в. приказное начало внедряется во все сферы государственного управления. Исследователи обращают внимание на ряд новых явлений в системе государственной власти и управления, обозначившихся со второй половины XVII в.: наряду с сохранявшимися традициями вассальной (преимущественно военной) службы царю растет значение службы как "приказной работы", связанной с выполнением профессиональных обязанностей в государственных учреждениях. Тем самым закладываются основы для формирования в России государственной гражданской службы как особого вида профессиональной деятельности.

В указанный период происходит дальнейшее усложнение структуры аппарата приказных ведомств, развивается процесс должностной дифференциации внутри дьяческой и подьяческой среды (разделение дьяков в рамках одного учреждения на "больших" и "других", подьяческой группы - на подьячих "с приписью" и подьячих "со справой" (с правом заверять документы) и т.д.). Одновременно с этим постепенно начинает меняться сам взгляд на государственную службу, что нашло свое выражение сначала в сближении, а затем и слиянии (уже при Петре I) понятий "государь" и "государство". Характерно, что уже в Соборном уложении 1649 г. вполне определенно была сформулирована установка на приоритет государственных интересов и необходимость соблюдения, говоря современным языком, принципа беспристрастности в деятельности приказной бюрократии ("делати государевы дела, не стыдяся лица сильных"), т.е. тех принципов, которые составляют основу современной государственной службы.

Установка на служение "общему благу", службу Отечеству и государству со временем становится основополагающим принципом и основной задачей государственного управления. Этой задаче должна была подчиняться и вся деятельность приказных служб. Отмена местничества в 1682 г. при царе Федоре Алексеевиче, по мнению многих, - явление того же порядка. Она стала возможной благодаря утверждавшимся новым взглядам на сущность государственной службы, в основу которой был положен принцип общественной пользы, государственного интереса. Одновременно правительство закладывало предпосылки для изменения самого принципа комплектования аппарата государственных учреждений не по знатности происхождения, а по знаниям и способностям, по служебной годности.

Другой не менее важной особенностью государственно-политического развития России во второй половине XVII в. следует считать начавшийся процесс формирования органов полиции в системе государственного управления и становление полицейского права. Эта тенденция была свойственна большинству европейских государств того времени, приобретавших форму абсолютных монархий. В научной литературе эти новые явления в системе государственной власти и управления обозначаются термином "полицеистика" и связываются с изменением и расширением функций государства в Новое время: в отличие от прежних преимущественно охранительных задач, направленных на обеспечение внешней безопасности, государственная власть сосредоточивается на внутреннем управлении.

В целом полицеистика означала переход к правовому регулированию государственного управления, нашедший свое воплощение в появлении во второй половине XVII в. во многих странах Европы (Франции, Пруссии, Австрии) и в России сводов полицейского законодательства. В более узком, прикладном значении полицеистика отождествлялась со всем внутренним (полицейским) управлением в государстве.

Своеобразие заключалось в том, что в условиях относительной слабости государственных институтов сформировавшиеся в Европе централизованные государства, стремясь поставить под свой контроль различные сферы жизни общества, вынуждены были искать опору в развитии полицейского аппарата. При простоте управления, характерной для большинства государств того времени, именно полицейская деятельность должна была компенсировать слабость инстуциональных оснований государственной политики, а сама полиция отождествлялась не столько с конкретным учреждением, сколько с более широкой функцией государственного управления. Целью полицейской деятельности являлось обеспечение государственной безопасности и благосостояния общества, и поэтому в юридической практике того времени она обозначалась терминами "благочиние" (охрана спокойствия и безопасности в государстве) и "благоустройство" (обеспечение развития народа, его обогащение, умножение, образование, культурный рост). В то же время в условиях нарождающегося абсолютизма, стремившегося выступать по отношению к обществу в роли опекуна, блюстителя общественного порядка и охранителя нравов, функции полиции приобретали неограниченный характер: полиция не только за всем наблюдала, по и беспрепятственно вмешивалась во все сферы жизнедеятельности общества.

С целью создания правовой основы для полицейской деятельности государства в большинстве европейских стран была проведена реформа полиции, появляются первые полицейские кодексы как законы о благоустройстве и благочинии. В России значение подобного кодекса имел изданный в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче "Наказ о градском благочинии", устанавливавший нормы, направленные на охрану общественного порядка в столице. Тем самым было положено начало формированию полицейского права в России. Позже, при Петре I, учреждаются первые полицейские должности и полицейские учреждения. Параллельно с этим первоначально в западных странах, появляются первые научные труды по полицейскому (государственному) праву, возникает наука о полиции (т.е. о государственном управлении). В России направление полицеистики в государственноуправленческой мысли было представлено трудами Ю. Крижанича, автора известного политического трактата "Политичны думы или Разговоры о владетельству" (1663), обосновавшего принципы "науки об управлении народом", и И. Т. Посошкова, написавшего не менее известный труд - "Книгу о скудости и богатстве" (1726).

На исходе XVII в. усиливаются кризисные явления в господствовавшем более двух веков в России сословном порядке управления обществом, и все более отчетливо обнаруживаются тенденции к абсолютизму, эволюции самодержавия в сторону абсолютной монархии.

Хотя процесс перехода к абсолютной монархии в России значительно отличался от аналогичных процессов в странах Западной Европы, и многие вопросы, связанные с этим процессом (особенно в части соотношения понятий "самодержавие" и "абсолютизм"), остаются дискуссионными, можно наметить основные вехи трансформации старого политического порядка в новый, окончательно утвердившийся при Петре I.

К числу основных характеристик абсолютизма наряду с неограниченной властью монарха принято относить наличие разветвленного бюрократического аппарата, постоянной армии и полиции, всеобъемлющей системы государственного обложения, единой системы законодательства. В этой системе отношений монарх выступает в качестве единственного источника законодательной и исполнительной власти, которая осуществляется непосредственно зависимыми от него чиновниками, централизация государства достигает своей наивысшей степени. Церковь также превращается в инструмент государственной политики, подчиняется государству. В России процесс перехода к абсолютной монархии занял длительное время и сопровождался дальнейшим усилением самодержавной власти царя во второй половине XVII в., постепенным отмиранием Земских соборов как сословно-представительных учреждений, изменением состава и постепенным падением политического значения Боярской думы, эволюцией приказной системы управления, формированием регулярной армии.

Уже при царе Алексее Михайловиче происходит заметное падение роли Боярской думы в системе высшего управления государством. Хотя Боярская дума продолжала играть роль политического центра Московского государства, окрепшее самодержавие все меньше считается с мнением своего высшего совета, каким являлась Боярская дума па протяжении всего XVI столетия и большей части XVII в., а к началу XVIII в. его заседания принимают преимущественно церемониальный характер. Параллельно с этим все большее влияние на политику оказывает ближайшее окружение царя, его личные советники, так называемые "ближние думы". Еще в середине XVII в. был создан Приказ тайных дел, представлявший собой личную канцелярию царя, с помощью которой царь мог решать многие государственные вопросы, минуя Боярскую думу. В первые годы правления Петра I рядом с Боярской думой возникает так называемая "конзилия министров", состоявшая из узкого круга сановников, выполнявших в отсутствие царя распорядительную функцию по всем делам внутреннего управления.

В последней четверти XVII в. завершается централизация приказной системы. Получает дальнейшее развитие начавшийся еще раньше процесс объединения и укрупнения приказов, руководящая роль в которых переходит в руки близких царю лицам. Ученые обращают внимание на предпринятую в 1680-е гг. попытку объединения всех вопросов финансового характера в укрупненном приказе Большой казны, что в перспективе подготавливало переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу. Аналогичные меры были приняты с целью концентрации вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном.

Другим не менее важным свидетельством начавшегося процесса трансформации сословно-представительной монархии в монархию абсолютную стало падение значения Земских соборов. В исторической литературе существует мнение, согласно которому основным виновником в перемене правительственного взгляда на Земские соборы был патриарх Никон, отрицательно отнесшийся к принятому Земским собором 1648-1649 гг. Соборному уложению и даже называвшего этот документ "проклятой книгой", противозаконно установленной вопреки царским намерениям земскими представителями. Поводом для прекращения деятельности соборов стали участившиеся с конца 1640-х гг. предложения с мест о созыве Земских соборов но желанию населения ("по челобитным")1, что, по мнению правительства, представляло прямую угрозу царскому самодержавию. В этих условиях патриарху Никону не составляло труда склонить царя отказаться от практики созыва Земских соборов, "умаляющих достоинство царское".

Во второй половине XVII в. деятельность Земских соборов постепенно прекращается. Одним из последних был Земский собор 1653 г. Он был созван в связи с решением вопроса о присоединении Украины к России и имел характер общесословного совещания. Хотя и в последующий период власть нередко совещалась с представителями отдельных сословий, это уже не имело ничего общего с сословным представительством в его прежнем значении, роль таких совещаний в основном была чисто формальной. В 1681 - 1682 гг. в конце правления царя Федора Алексеевича был созван Земский собор, принявший важное решение об отмене местничества. Однако на этом собственно и заканчивается история сословно-представительных органов в России.

Вторая половина XVII в. в России отмечена новыми явлениями в сфере культуры и развитии общественно-политической мысли. Рядом с сохранявшимися традиционными устоями и ментальностью заметно усиливалось влияние западных идей и ценностей, получавших распространение в среде просвещенного русского общества. Передовая мысль искала адекватные ответы на злободневные вопросы современности, поставленные перед Россией в Новое время, возникали дискуссии о "старине" и "новизне". Русское общество впервые всерьез задумывается о том, может ли "святая Русь", сохраняя свою самобытность, модернизироваться, заимствовать достижения и учиться у передовых европейских стран или же она должна оставаться самодостаточной, закрытой от "латинского" Запада.

Именно в это время подспудно начинается процесс секуляризации, обмирщения культуры, в элитарном общественном сознании зарождаются и усиливаются идеи десакрализации и рационализации государственной власти. Хотя противостояние "чужому" Западу и связанное с этим стремление сохранить в неприкосновенности старые идеалы продолжали по-прежнему определять течение жизни в русском обществе, практические потребности страны заставляли правительство обращаться к западному опыту, звать иноземцев. Никогда прежде московские люди, писал С. Ф. Платонов, "не сближались с западными европейцами, не перенимали у них так часто различных мелочей быта, не переводили столько иностранных книг, как в XVII веке".

Известно, что в Посольском приказе, самом образованном учреждении того времени, вместе с политическими известиями из западных газет переводили для царя целые книги. Пока что это были по преимуществу руководства прикладных знаний. Но уже появляется па сцене московской жизни новая порода людей, теоретиков и практических деятелей, глубоко осмысливавших и понимающих практическую пользу творческого использования европейских ценностей. Одним из таких людей был талантливый дипломат и администратор, начальник Посольского приказа Афанасий Лаврентьевич Ордин-Нащокин (1642-1680), реформаторские планы которого дали основания С. М. Соловьеву считать его "предтечей Петра Великого. Прекрасно образованный человек (знал латинский, немецкий и польский языки), инициатор и автор упоминаемого нами ранее Новоторгового устава, он был хорошо знаком и высоко цени;! западную культуру, что, однако, не мешало ему решительно выступать против чисто внешних заимствовании и подражаний западному быту. Из других практических деятелей, принадлежавших к "западникам" и являвшихся последователями Ордина-Нащокина, следует назвать боярина Артамона Сергеевича Матвеева, также дипломата и поборника образования, решившегося завести домашний театр и убедившего царя Алексея Михайловича выписать из-за границы актеров, а также князя Василия Васильевича Голицына, сыгравшего выдающуюся роль в российской политике конца XVII в.

Хотя заимствования западных образцов политики и культуры шли в это время спонтанно, без определенной системы, удовлетворяя лишь частные практические нужды государства (устройство, например войска по европейскому образцу при царе Алексее Михайловиче), в целом они служили источником многих новшеств в различных сферах жизни в Московском государстве. В перспективе это вело к изменению самого типа культуры русского общества, создавало условия для последующей модернизации России. Однако для успеха вставшей на повестку дня реформации страны нужен был почин верховной власти, и нужна была политическая воля, недостаток которой у московских государей XVII в. с лихвой восполнил в XVIII в. Петр I.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >