Институциональные и политические факторы

Государственные расходы закрепляются в законах, долгосрочных программах, соглашениях с международными организациями. Для их пересмотра в закон о бюджете необходимо вносить поправки, что ограничивает возможности по оперативному изменению расходов государства.

Государственные организации по своей природе являются бюрократическими. Они стремятся укрепить свои позиции, которые в свою очередь зависят от размеров их бюджета и подконтрольных расходов. Являясь профессионалами в конкретной области, они лучше осведомлены о положении дел и отстаивают коллективные интересы. Напротив, потребители государственных услуг хуже информированы, разобщены, имеют противоречивые цели и задачи.

Находящиеся у власти политические силы также могут отстаивать повышение государственных расходов. Наиболее ощутимо это проявляется в период предвыборной кампании, когда действующее руководство может использовать расширение расходов для привлечения избирателей в поддержку своих кандидатов.

Внешние обстоятельства

При возникновении чрезвычайных ситуаций, таких как войны или природные катаклизмы, роль государства в регулировании экономики существенно возрастает. Увеличиваются и государственные расходы, которые в дальнейшем с трудом поддаются сокращению.

Расходы подразделяются на текущие и капитальные. Текущие расходы — это часть бюджетных расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций, на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не отнесенные к капитальным в соответствии с бюджетной классификацией. К текущим относятся расходы на закупку товаров и оплату услуг, выплату процентов, предоставление субсидий и текущих трансфертов (в том числе пенсий и пособий, стипендий) бюджетам других уровней, неприбыльным организациям и др.

Капитальные расходы бюджетов — это часть расходов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. Она включает статьи расходов, предназначенные для инвестиций в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели; расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта; расходы, направленные на создание или увеличение имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и др. К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды, создание государственных запасов и резервов, капитальные трансферты, предоставление кредитов и ссуд.

В структуре расходов бюджета могут предусматриваться так называемые защищенные статьи. Объем расходов по этим статьям не подлежит секвестрованию, т.е. "урезанию", что применяется в отношении других видов расходов при ухудшении состояния экономики в периоды се спада, сопровождающегося заметным сокращением налоговых и прочих поступлений в бюджет. Такие расходы, как правило, связаны с предоставлением льгот или социальных пособий определенным категориям граждан. Наибольшую актуальность данная проблема имеет для федеративных государств, в которых на вышестоящем уровне могут приниматься законы, предполагающие дополнительные расходные обязательства нижестоящих бюджетов. Наличие защищенных статей бюджета ограничивает свободу действий органов власти при выработке государственной политики. Доля защищенных статей в структуре бюджета не должна быть высокой, принятие любого законодательного акта в этой области должно сопровождаться оценкой возникающих расходных обязательств, их целесообразности и соответствия имеющимся финансовым ресурсам.

В условиях федеративного государства важное значение имеет распределение расходов по уровням бюджетной системы. Исходным его пунктом является разграничение предметов ведения федерального центра и регионов, закрепленное в Конституции. Бюджетный кодекс РФ содержит перечень видов расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета. К их числу относятся расходы на обеспечение деятельности федеральных органов власти и другие расходы на общегосударственное управление, функционирование федеральной судебной системы, национальную оборону и обеспечение безопасности государства и т.д. Законом установлен перечень расходов, финансируемых исключительно из региональных и местных бюджетов, а также расходы, совместно финансируемые за счет бюджетов разных уровней.

Один из базовых подходов формирования федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015—2016 гг. предусматривает повышение устойчивости федерального бюджета и снижение его зависимости от внешнеэкономических факторов в долгосрочной перспективе. Основным инструментом применения этого подхода являются "бюджетные правила", обеспечивающие последовательное сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета и сохранение объема государственного долга РФ па экономически безопасном уровне (не превышающем 20% ВВП). Дефицит федерального бюджета в эти годы сохранится на уровне, не превышающем 0,6% ВВП и без существенного увеличения объемов заимствований и государственного долга. Предполагается сокращение ненефтегазового дефицита с 9,6% ВВП в 2013 г. до 7,8% ВВП к 2016 г. Проект федерального бюджета на 2014—2016 гг. впервые формировался с учетом разрабатываемой бюджетной стратегии РФ на период до 2030 г., содержащей прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ на долгосрочную перспективу. По прогнозу, к 2030 г. ненефтегазовый дефицит сократится до 6,0% ВВП при сохранении низкого уровня долговой нагрузки (менее 15% ВВП). В случае существенного снижения цен на нефть (до 60 долл. США / барр.) средств Резервного фонда после достижения им нормативной величины 7% ВВП будет достаточно для финансового обеспечения действующих расходных обязательств в течение трех лет, за которые могут быть реализованы дополнительные меры по оптимизации расходов и мобилизации доходных источников.

В соответствии с принятыми в 2013 г. поправками в Бюджетный кодекс РФ проект федерального бюджета на 2014—2016 гг. был сформирован не только в функциональной, но и в программной классификации расходов на основе утвержденных Правительством РФ в 2012—2013 гг. 40 государственных программ, сгруппированных по пяти направлениям (табл. 7.3).

Таблица 7.3. "Программная" структура расходов федерального бюджета в 2013— 2016 гг., млрд руб.

После утверждения в 2013 г. государственной программы "Развитие пенсионной системы РФ" и в 2015 г. государственной программы "Обеспечение обороноспособности страны" доля "программных", т.е. непосредственно увязанных с целями и результатами государственной политики, расходов федерального бюджета превысит 90% расходов федерального бюджета. К 2016 г. переход к формированию федерального бюджета на основе государственных программ будет завершен. Такая же задача стоит перед субъектами РФ и муниципальными образованиями (в отношении муниципальных программ).

При формировании проекта федерального бюджета на 2014—2016 гг. был реализован ряд мер по оптимизации структуры бюджетных расходов, наиболее значимым направлением которой явилось сокращение межбюджетных трансфертов бюджету Пенсионного фонда РФ.

Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" содержит ряд новаций в сфере межбюджетных отношений. С 2014 г. начат процесс консолидации субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета в государственных программах РФ по принципу "одна госпрограмма — одна субсидия". На плановый период 2014—2016 гг. консолидированы субсидии в рамках государственных программ РФ "Развитие культуры и туризма", "Развитие физической культуры и спорта" и "Развитие здравоохранения". Предполагается консолидация субсидий и по остальным государственным программам. Это позволит минимизировать вмешательство федеральных органов исполнительной власти в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при существенном расширении возможностей и ответственности последних за достижение конечных результатов использования субсидий.

Проект федерального бюджета на 2014—2016 гг. впервые был сформирован и стал исполняться с использованием элементов интегрированной информационной системы "Электронный бюджет", завершение создания которой запланировано к 2016 г.

Функциональная структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ в 2014—2016 гг. не претерпит существенных изменений (табл. 7.4).

Таблица 7.4. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ по разделам классификации расходов бюджетов

Расходы бюджетов бюджетной системы РФ по разделам классификации расходов бюджетов

Более 1/3 бюджетных расходов будет направляться на цели социальной политики. Вместе с расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов бюджетной системы РФ. Столь же заметную долю составляют данные расходы и на региональном уровне.

Второе место по объему расходов после раздела "Социальная политика" занимает раздел "Национальная экономика", включающий в том числе расходы на развитие инфраструктуры, поддержку экономического роста и диверсификации структуры экономики. Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных сил и укреплению обороноспособности страны обусловливает рост доли раздела "Национальная оборона". Общая тенденция к снижению доли доходов и расходов бюджетов бюджетной системы РФ по отношению к ВВП определяет тенденцию к снижению расходов по отношению к ВВП по всем разделам, за исключением раздела "Национальная оборона" (см. табл. 7.4).

Отношение расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на образование к ВВП в 2013—2016 гг. сохраняется на уровне 3,3% (темпы роста ежегодно сохраняются на уровне темпов роста ВВП). Такая динамика обусловлена выполнением задач, поставленных Указами Президента РФ от 7 мая 2012 г. (совершенствование системы оплаты труда педагогических работников, повышение доступности дошкольного образования), основная нагрузка по реализации которых ложится в основном на консолидированные бюджеты субъектов Федерации.

Предельный объем расходов федерального бюджета устанавливается исходя из доходов при базовой цене па нефть, увеличенных на 1% ВВП (предельный размер "расчетного дефицита" федерального бюджета).

При этом, согласно "бюджетным правилам", общий объем расходов на очередной год и первый год планового периода не может быть снижен более чем на объем условно-утвержденных расходов (для первого года планового периода — 2,5% от суммы расходов).

Краткие выводы

Необходимость финансового обеспечения государственных расходов предполагает обязательность формирования доходной части государственного бюджета. В периоды финансовых потрясений значительную долю этих доходов составляют государственные заимствования и эмиссия денег, приводящая к возникновению галопирующем и даже гиперинфляции. Для того чтобы не доводить страну до подобных кризисных ситуаций, государственная власть должна проводить взвешенную налогово-бюджетную политику, своевременно ее корректируя в соответствии с изменяющимися внешними и внутренними условиями.

Основным источником государственных доходов в современной рыночной экономике выступают налоги. Дискуссии о том, какие именно налоги, а также по каким ставкам и налоговой шкале их следует взимать, не прекращаются уже несколько столетий, и какого-либо единства в стане экономистов и политиков по этому вопросу в обозримом будущем даже не предвидится. Однако можно утверждать, что в рыночной экономике должно превалировать именно налогообложение доходов и создаваемой добавленной стоимости. Налогообложение же имущества (в том числе, предметов роскоши) было характерно и уместно для более ранних этапов развития общества: рабовладельческого и, особенно, феодального способов производства.

В странах, располагающих богатыми залежами полезных ископаемых и другими природными ресурсами (водные, биологические ресурсы, древесина и т.д.), значительную долю государственных доходов могут составлять поступления по экспортным таможенным пошлинам. В силу благоприятной мировой рыночной конъюнктуры доходы России от внешней торговли в виде экспортных пошлин являются крупнейшим видом доходов федерального бюджета.

Наряду с формированием доходов, не менее важной частью налогово-бюджетной политики являются разработка оптимальной структуры государственных расходов и контроль за их осуществлением. Если собираемые доходы тратятся все в большей степени на финансирование расходов разрастающегося государственного аппарата, осуществление полицейских функций государства, а также на проведение сверхзатратных "имиджевых" мероприятий (чемпионатов мира по футболу. Олимпийских игр, Всемирных универсиад и т.д.), то такую налогово-бюджетную политику никак нельзя назвать взвешенной, справедливой и нацеленной на человека и на усиление экономической мощи государства.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >