Опыт борьбы с коррупцией в дореволюционной России

За период своего существования Российское государство накопило солидный опыт сдерживания коррупционных проявлений. В истории России обнаруживаются такие социальные практики борьбы с коррупцией, которые оказываются актуальными в современных условиях. Это так, даже несмотря на то что разговоры о коррупции в России давно стали банальностью, а репрессивные и административно-бюрократические процедуры исторически никогда не были предметом национальной гордости. Хрестоматийным является разговор Николая I с А. X. Бенкендорфом, в котором царь грозится «каленым железом искоренить мздоимство», на что получает ответ: «С кем останетесь, государь?»

Коррупция своими корнями уходит в средневековую эпоху российской истории. Мздоимство, лихоимство и другие корыстные злоупотребления упоминаются в русских летописях, соборных уложениях, уставных грамотах и судебниках и начиная с XIII в. Судебник Ивана Грозного официально запретил взятки («посулы») и предусматривал за них не только большой размер судебных пошлин и лишение свободы, но даже смертную казнь. В Соборном уложении, принятом в 1649 г., был установлен строгий запрет челобитчикам давать посулы, а боярам и другим должностным лицам брать их. Изобличенные во взяточничестве подлежали лишению чина, тройному штрафу в пользу истца, уплате судебных пошлин в государственную казну, а нередко и «отнятию всего имения» и высылке. Нарушителей велено было «проклинать» на торговых площадях «во всех городах Московской и Новгородской земли», подвергать наказанию розгами и в особо тяжких случаях отправлять на плаху.

Тем не менее кормление (жалование, содержание, способ содержания должностных лиц в виде соборов натурой и деньгами с населения), мздоимство (получение взяток за совершение законных действий, предусмотренных полномочиями по службе), лихоимство (получение взяток за совершение незаконных, противоправных действий), вымогательство оставались серьезной статьей личных доходов крупных сановников и мелких служащих. Бояре, наместники, всякого рода воеводы и окольничие, судьи, доводчики и праветчики, дьяки, подьячие и более мелкие чиновники обладали немалой властью, поэтому население не скупилось на посулы и благодарности. В итоге коррупция превращалась в нечто само собой разумеющееся, становилась обыденной практикой, как на самом высоком уровне социальной иерархии, так и в повседневной жизни более низких социальных слоев в форме всякого рода почестей, подношений и так называемых поминок (подношений после решения дела).

Причины быстрого распространения коррупционных отношений: скудные расходы государства на на оплату труда работников государственного аппарата; несовершенство противокоррупционного законодательства и коррумпированная система правоприменительной практики; изоляция подданных от борьбы с коррупцией; отсутствие контроля со стороны институтов гражданского общества; нравственное разложение. В итоге коррупция превратила чиновничье сословие в настоящих «гонителей и разорителей» русского народа, что позволяет сегодня некоторым историкам не без оснований квалифицировать Россию как страну «исторически предрасположенную к коррупции и беззаконию», где коррупция всегда была органически вмонтированной в систему государственного и земского управления. К сожалению, средневековая практика оказания почестей, подношений и одаривания «уважаемых людей» широко практикуется и сейчас, а нынешние методы борьбы с коррупцией мало в чем отличаются от прежних.

Справедливости ради следует заметить, что российских императоров к коррупционерам история никогда не относила — они были достаточно состоятельными людьми и хорошо понимали, что только пресекая коррупцию можно укрепить государство, а значит, свой императорский статус, свою личную власть и власть своих потомков. О взяточничестве они говорили не иначе как о «богопротивном лакомстве» и «противном самовозна- граждении». Хотя откровенных коррупционеров в непосредственном окружении царской семьи было немало, их имена были известны, их «уважали» и даже поощряли. Широко практиковалось одаривание «с царского плеча» за те или иные реальные, а нередко и мнимые заслуги.

Не забывали монархи и о своем барском статусе. Достаточно ознакомиться с реестром расходов государственной казны времен Анны Иоанновны: содержание царского двора — 2 млн 600 тыс. руб.; нужды флота — 1 млн 200 тыс. руб.; содержание конюшен — 1 мли руб.; жалование чиновников — 460,2 тыс. руб.; одаривание родственников императрицы — 77,1 тыс. руб.; расходы на народное здравоохранение — 16 тыс. руб.; образование — 4,5 тыс. руб.[1] Представленная табель — убедительное доказательство того, что истоки коррупции в России находятся на вершине властной пирамиды. Что-то подобное наблюдается и в современной практике. Один из самых свежих примеров — поведение губернатора Сахалинской области с его непреодолимым стремлением к роскоши и комфорту за казенный счет: личный служебный «Мерседес» ценой в 8 млн руб.; чартерные авиаперевозки — 44 млн руб.; участие в Красноярском экономическом форуме — 15 млн руб., PR-публикации в центральной печати — 1,5 млн руб. и т.д.[2]

Таким образом, взяточничество и казнокрадство были системным явлением. Их истоки были связаны не столько с народным бескультурьем, но и с серьезными изъянами в политической организации российской монархической власти, недостаточно четкими функциями государственных органов, противоречивостью законодательства, отсутствием эффективного правового механизма противодействия коррупции, убежденностью чиновников в том, что только путем угодничества и богатых подношений можно достичь успеха.

Служащие в массе своей не имели должного образования и постоянных должностных поручений. Не было и института постоянных государственных должностей. Функции органов государственной власти осуществлялись посредством временных поручений, которые давались служилым людям по «приказу» и могли относиться к административной, хозяйственной, военной, финансовой или какой-либо другой отрасли государственного управления. Поручения носили бездоходный характер. Видные «начальные люди» служили престолу безвозмездно. Для канцелярских служителей в приказных конторах основным источником доходов являлось кормление — различного рода натуральные и денежные приношения челобитчиков-просителей. Не менее значимым источником дохода были судебные, таможенные, свадебные и другие пошлины. Не воспрещались и добровольные приносы «в почесть». Воеводы и другие влиятельные лица брали, как пишет В. О. Ключевский, «без уставной таксы — сколько рука выможет». Неопределенность и широта власти воеводы «поощряла к злоупотреблениям», создавала благоприятные условия для полного произвола в делах организации собственного кормления. На протяжении двух-трех поколений могли изменяться учреждения, но не бюрократический порядок, не нравы и не привычки. Вот почему земские люди XVII в. с сожалением вспоминали времена, когда не было воевод[3].

Многие чиновники осознанно и без стеснения шли на коррупционные сделки. Способствовало взяточничеству их скудное материальное содержание, низкое государственное жалование. Особенно низким оно было у канцелярских служителей — самых малообеспеченных групп служилого сословия. Естественно, что такое положение немедленно влекло за собой усиление взяточничества[4]. Не прибегая к взяткам, служащие практически не могли удовлетворять свои повседневные жизненные потребности даже в пределах самого низкого прожиточного минимума. Между тем по протоколу от них требовалось иметь прислугу, квартиру, а то и экипаж.

Поэтому чиновники активно пользовались доходами «от дел», размер которых мог троекратно превышать должностное содержание. Законными считались приношения до начала дела («почести») и денежно-натуральные подношения после решения дела («поминки»). К противозаконному «кормлению от дел» относились лишь посулы и взятки. Взятка квалифицировалась как грубое нарушение закона. Считалось также, что чем выше по чину должностное лицо, тем больше он своими противоправными коррупционными действиями наносит вред интересам государства. Поэтому и наказания им определялись максимально суровые.

Не менее значимую роль играл и экономический фактор. Постепенное разложение натурального крепостнического хозяйства, активное фабрично- заводское строительство, распространение товарно-денежных отношений, расширение торговли, образование промышленных и финансовых товариществ делали государство и чиновников активными участниками финансово-экономических отношений. Государственные органы и их служащие являлись либо инициаторами открытия промышленных, горнодобывающих, транспортных и других предприятий, либо давали разрешение на учреждение производственных заведений. В таких условиях естественным образом возникла атмосфера коррумпированности. Предприниматели стремились получить позволение начать собственное дело на льготных условиях, поэтому не останавливались перед подкупом с помощью взяток, дорогостоящих подарков, акций и т.д.

Можно привести массу тому примеров. Например, под покровительством П. И. Шувалова английский купец Вульф за взятку в 25 тыс. руб. золотом пытался получить государственный заказ на поставку для русской армии английского сукна из Англии. Параллельно интенданты пытались на подобных условиях организовать закупки провианта для армии за рубежом. Потери составили 4 млн руб. — чиновники осознанно шли на сделку со взяткодателями.

Усиление же штрафных санкций за служебные злоупотребления лишь провоцировало «побуждение к взяткам и другим злоупотреблениям» в еще больших масштабах. На этой почве к началу XVIII в. взяточничество приобрело массовый характер, охватив чиновников Сената, коллегий и других учреждений вплоть до воеводских канцелярий уездного уровня.

Нельзя не учитывать и правовой фактор. Юридическая база, утверждавшая требования к служащим, отражала медленный и сложный процесс формирования государственных институтов России XV — начала XVIII вв. и носила весьма противоречивый характер. С одной стороны, уже в сводах законов Ивана III (1462—1505), Ивана IV (1533—1584), Алексея Михайловича (1645—1676) содержались статьи, запрещавшие «начальным людям, дьякам и подьячим бросать тень на авторитет государственной власти», заниматься «мздоимством» и «лихоимством». В то же время государевы указы разрешали «кормиться от дел», а уставные грамоты официально вводили «кормление» волостных и уездных наместников за счет городов и уездов, тем самым придавали злоупотреблениям «законный» характер. В результате государство своими же решениями разрушало действенность предусмотренных антикоррупционных мер и санкций.

Еще шире социальная база распространения коррупционных отношений стала в связи с бюрократизацией государства в XVI—XIX вв. По мере становления централизованного государства активно формировался бюрократический аппарат, включавший огромную армию бояр, окольничих, судей, дьяков, подьячих, наместников и т.д. В основной своей массе чиновная армия не являлась образцом высокой нравственности, скорее наоборот - стяжательство, злоупотребление служебным положением, протекционизм, «даролюбие», вымогательство и другие отклонения были для нее скорее нормой, чем отклонением от нее. Взятки практиковались в форме денежных сумм, различного рода натуральных подношений, «подарков», «именинных почестей». Методами «выжимания» были бюрократические притеснения, угрозы наказанием, психическое и даже физическое воздействие.

Предпринимались, правда, и некоторые меры по пресечению такого рода практики. В Соборном уложении, принятом в 1649 г., был установлен строгий запрет на взятки. Изобличенные во взяточничестве «начальные люди» подлежали лишению чина, тройному штрафу в пользу истца и уплате судебных пошлин в государственную казну. Не принадлежавших к думным чинам судей уложение требовало за взятки снимать с должности и подвергать торговой казни с телесным наказанием. В декабре 1714 г. Петром I был издан специальный указ «О воспрещении взяток и посулов». Взяточничество и вымогательство оценивались как опасное антигосударственное деяние и влекло за собой тяжкое наказание, вплоть до конфискации имущества и смертной казни. О преступлениях такого рода указ требовал широко оповещать персонал административных органов, создавая тем самым в государственном аппарате «атмосферу осуждения подобных действий».

В петровские времена в качестве защитной меры было принято решение о повышении жалованья всем категориям служащих, включая подьячих и сокращении объемов подати. Совершенствовался институт присяги, была введена практика ознакомления под роспись с царским указом о лихоимстве. Появилась практика ротации воевод. Жестче стали наказания за нарушение регламентов служебной деятельности. Учреждались розыскные канцелярии, прокурорские и фискальные службы. Все было ориентировано на то, чтобы исполнение служебных обязанностей было «верно и прилежно», не по дружбе или вражде, не за взятку, а по совести.

В указе Екатерины II от 11 ноября 1766 г. резко осуждалось положение, когда «сами начальствующие и одолженные собою представлять пример хранения законов подчиненным своим, те сами преступниками учинилися» и занимались «мздоимствованием». Императрица требовала не столько ужесточения наказаний, сколько неотвратимости наказания за любое корыстное преступление и тут же широко оповещать персонал о фактах коррупции и санкциях за подобного рода преступления. Правда, нередко наказывались не лихоимцы, а те, кто осмелился выступить против разворовывания государства.

Не удивительно, что предпринимаемые меры не приносили должного эффекта. Коррупция поразила все звенья государственного аппарата и стала обычным и повсеместным явлением. «Лихоимство взошло до неслыханной степени бесстыдства... В казне, в судах, в комиссариатах, у губернаторов, у генерал-губернаторов, везде, где замешался интерес, кто мог, тот грабил, кто не смел, тот крал... Брали губернаторы, председатели гражданских и уголовных палат, брали в Сенате. Все это узаконилось, вошло в обычай, и проситель никогда не приходил в присутственные места с пустыми руками», — писал А. А. Бестужев[5]. Бесконтрольность должностных лиц, низкий нравственный и образовательный уровень, мизерные оклады, бумаготворчество и многоступенчатость в прохождении документов благоприятствовали расцвету взяточничества и казнокрадства. Контроль деятельности должностных лиц существовал в основном на бумаге, в лучшем случае проводился эпизодически.

Существенной защитной противокоррупционпой роли не сыграл ни указ царя «О хранении прав гражданских» (1822), ни указ Сената России «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества» (1832), ни уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» (1845), в котором была специальная глава «О мздоимстве и лихоимстве». Статьи о взяточничестве менялись, уточнялись и ужесточались, во многом становились более цивилизованными. В новых нормативных документах уже не содержались такие средневековые карательные меры, как экзекуция розгами и плетьми, наложение клейма, каторжные работы. Главными в перечне наказаний стали освобождение от занимаемой должности, штрафы, лишение свободы и передача в арестантские роты. Устанавливалась также уголовная ответственность в форме кратных штрафов от принятого подношения. Тем не менее ситуация к лучшему практически не менялась, коррупция прогрессировала.

Широкий размах коррупция получила в период царствования Анны Иоанновны. Особенно благоприятные условия для взяточничества и вымогательства были созданы указом об учреждении Доимочного приказа. По царским распоряжениям в города и селения посылались воинские подразделения «для сбора недоимок с населения в связи с неполной уплатой налога в государственную казну». Чтобы получить сумму недоимок, у зажиточных обывателей, не исключая дворян и помещиков, реквизировали лошадей, скот, инвентарь, домашнее имущество. В места, где сбор недоимок встречал сопротивление, командировали гвардейские отряды, которым давались полномочия «выколачивать» недоимки путем массовой порки, заключения в тюрьму, пыток кнутом и голодом и т.д. Сбор недоимок считался весьма доходным делом, поскольку указанными выше методами долговая сумма вымогалась с большим превышением, которое затем распределялось между начальствующими устроителями экзекуций и столичными сановниками.

В последней четверти XIX в., когда в России интенсивно формировался капиталистический экономический строй, правительство и государственный аппарат активно стимулировали развитие важнейших отраслей промышленности, акционерных производственных товариществ и финансовых корпораций. Параллельно разрастались масштабы взяточничества, подкупов и казнокрадства. Наиболее эффективным средством коррумпирования чиновников стало привлечение их к учредительству акционерных обществ, наделение влиятельными должностями в советах и управлениях частных фирм. Видные правительственные администраторы избирались на руководящие посты в промышленных, железнодорожных и финансовых корпорациях, в оборонке и топливно-энергетической сфере. Нередко наблюдалось и обратное: частные промышленники и финансисты становились во главе важнейших правительственных органов. Усиливалось также сращивание банков с государственными органами. Так происходила коррупционная интеграция промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии.

Определенную позитивную роль в борьбе с коррупцией сыграл указ царя «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях» (1884), а также устав «О службе гражданской» (1894), признавшие несовместимым участие чиновников в учреждении и работе железнодорожных, пароходных, страховых и других торгово-промышленных товариществ, общественных и частных кредитных ассоциаций.

Анализируя исторический опыт борьбы с коррупционными явлениями, нельзя не обратить внимания на такой существенный элемент этого многогранного опыта, как использование системы надзора за деятельностью государственных служащих. Ведущим органом надзора во времена Петра I был Сенат с его тайной полицией, службой фискалов и расправной палатой[6], а с 1722 г. — прокурорской службой. Предметом их особого внимания были преступные действия, связанные с мздоимством, взяточничеством, подлогами и казнокрадством.

Большое значение в борьбе с взяточничеством придавалось Министерству юстиции. Александр I в специальном своем рескрипте в адрес Министерства юстиции от 5 августа 1816 г. требовал самых решительных мер против тех чиновников, которые своим взяточничеством бросают тень на государство, добивался, чтобы действия чиновников и судей не были «помрачаемы ни пристрастием к лицам, ни мерзким лихоимством, Богу противном и Мне ненавистном, чтобы обличаемые в сем гнусном пороке нетерпимы были в службе и преследуемы со всею строгостью законов». Результат был налицо: целый ряд мздоимцев и казнокрадов был привлечен к суду и подвергнут суровым наказаниям. В течение 1841 — 1859 гг. за различного рода преступные действия, в том числе за взяточничество и присвоение казенного имущества к судебной ответственности было привлечено почти 100 тыс. чиновников государственного аппарата[7].

Но в целом коррупция не только не уступала, а напротив, во многих направлениях усиливала свои позиции. Масштабы коррупции росли, что свидетельствовало об удивительно высокой приспособляемости бюрократического аппарата к любым, даже самым жестким антикоррупционным новациям, тем более в условиях крайне запутанной и противоречивой царской системы бюрократической регламентации общественной жизни. Множество указов, директив, предписаний и инструкций, разбросанных по разным присутственным местам, создавали законодательную неразбериху, в которой люди ощущали себя беспомощным и униженными, а чиновники легко находили выгодную для себя коррупционную кормушку.

Такое положение дел сыграло свою трагическую роль в годы первой мировой войны, в период революционных событий 1917 г. и Гражданской войны. Пошатнувшийся авторитет царского самодержавия пал окончательно. Не помогли ни модернизация государственного аппарата Александра I, ни усилия выдающихся реформаторов М. М. Сперанского и П. А. Столыпина, ни кадровые перестановки Николая I в духе «мне нужны сотрудники не умные, а послушные», ни царский манифест от 17 октября 1905 г., положивший начало конституционной монархии и буржуазному парламентаризму в России. Взяточничество и коррупционное кормление настолько органично вплелись в общественную систему, настолько прочно срослись с государственным строем и традиционным укладом политической жизни, что требовались не просто реформы, а буквально революционные действия. Лишь сегодня понятно, что коррупция в России — не природная, как некоторые пытаются это представить, черта русского национального характера, а порождение целого комплекса объективных обстоятельств и грубых ошибок в самодержавном государственном устройстве. Не устранил коррупцию даже революционный переход к пролетарской социально-экономической формации.

  • [1] Пикуль В. С. Избранные произведения : в 4 т. Т. 1. Слово и дело: роман-хроника временАнны Иоанновны. М.: Современник, 1988. С. 558—559.
  • [2] Большое дело. Задержан губернатор Сахалинской области Александр Хорошавин //Аргументы и факты: новости дня, главные события в России и мире на aif.ru : ежеди.интернет-изд. URL: http://www.aif.ru/politics/russia/1459703 (дата обращения: 17.03.2015).
  • [3] Ключевский В. О. Сочинения : в 9 т. Т. 3 : курс русской истории. Ч. 3 / под ред.В. Л. Янина. М.: Мысль, 1988. С. 140—141.
  • [4] Боханов Л. //., Захарова JI. Г., Мироненко С. В. Российские самодержцы. М. : Международные отношения, 1994. С. 117.
  • [5] Цит. по: Катаев И. М. Дореформенная бюрократия. По запискам, мемуарам и литературе. СПб.: Типография «Энергия», 1914. С. 18, 84.
  • [6] Андрианов В. Д. Коррупция как глобальная проблема: история и современность : монография. М.: Экономика, 2011. С. 91.
  • [7] Там же, С. 104.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >