Соборное Уложение 1649 г. и его влияние на укрепление самодержавного характера власти. Дальнейшая бюрократизация государственного управления во второй половине XVII в.

Наиболее ощутимые результаты в деле дальнейшего укрепления государственной власти и управления были достигнуты в период царствования Алексея Михайловича (1645-1676), избранного Земским собором. С точки зрения масштабов и глубины происходивших изменений в обществе это было весьма насыщенное событиями время, в полной мере сравнимое с эпохой преобразовательской деятельности Петра Великого и во многом подготовившее эти преобразования. Исследователей всегда поражала напряженность государственной, особенно законодательной, деятельности правительства Алексея Михайловича, что нашло свое выражение в создании Соборного уложения, свидетельствовавшем, по мнению многих, о высочайшем профессионализме русских дьяков XVII в., издании Новоторгового устава и Кормчей книги, массы других законоположений. Наряду с этим наблюдаются бурные дискуссии по вопросам религиозно-нравственного характера, отношения Церкви к государству, связанные с церковной реформой патриарха Пикона и закончившиеся расколом. В то же время XVII в. - это эпоха потрясших страну мощных народных выступлений протеста, бунтов и крестьянских восстаний, давших основание называть этот век "бунташным". Стремясь вытащить страну из разрухи, восстановить ее целостность и укрепить могущество, правительство шло на крайние, часто непопулярные меры. Чаще всего от этого страдали низшие, податные слои населения, что толкало их на выступления против местных властей, а в ряде случаев и против самого правительства.

Особенно драматичными были первые годы царствования Алексея Михайловича. Пользуясь неопытностью молодого царя (Алексея Михайловичу исполнилось 16 лет, когда он оказался у власти), дядя Алексея Михайловича - опытный администратор Морозов, тесть царя Милославский и их многочисленные корыстолюбивые родственники беззастенчиво использовали свое положение для личного обогащения и притеснения простого народа. В начале июня 1648 г. это вызвало бунт в Москве. Хотя царь лично успокоил взбунтовавший народ, выслав Морозова из Москвы и казнив руководителя Пушкарского приказа Трахапиотова и судью Земского приказа Плещеева, навлекших на себя наибольшую ненависть народа своим лихоимством, московские волнения вызвали череду беспорядков в других городах. Большинство из них были направлены против мздоимства и произвола администрации.

Под влиянием московских событий правительство решило ускорить принятие нового свода законов - Соборного уложения, над созданием которого работал Земский собор 1648- 1649 гг. Составленное на основе прежних русских законодательных установлений, в первую очередь Судебника Ивана Грозного, и дополненное нормами византийского и литовского законодательства Соборное уложение 1649 г. представляло собой уникальный для своего времени памятник государственного права. Основную причину появления этого документа его составители связывали не только с необходимостью упорядочения и кодификации существовавшего в то время законодательного материала, но и с назревшей потребностью создания принципиально нового законодательного кодекса, который охватывал бы все сферы государственной жизни. В этом принципиальное отличие Соборного уложения от прежних Судебников. Последние преимущественно представляли собой законодательство о суде, в то время как в новом кодексе были представлены практически все отрасли права - государственное, гражданское, уголовное.

Состоявшее из 25 глав и почти 1000 статей (факт также удивительный, не имевший аналогов в Европе) Соборное уложение провозглашало принцип равного суда для всех чинов, защиту личности с учетом ее сословного статуса и определяло положение всех основных сословий русского государства. В связи с отменой "урочных лет" и введением бессрочного сыска беглых крестьян было юридически оформлено крепостное право, крестьяне окончательно прикреплялись к земле. Одновременно Уложение обособляло в замкнутое сословие городское население, прикрепив его к городскому посаду. Были ликвидированы принадлежавшие крупному боярству беломестные слободы и городах, которые прежде освобождались от посадских повинностей. Значительно ограничивались владельческие права Церкви, что свидетельствовало о стремлении правительства подчинить Церковь государству.

Как видно из сказанного, Соборное уложение имело двоякое значение. Оно являлось, во-первых, своеобразным ответом на общественные нужды того времени, шло навстречу требованиям населения в части ликвидации привилегий духовных и светских феодалов. Во-вторых, оно отвечало нуждам усиливавшегося самодержавия. Интересно, что, вводя понятие "государственного преступления", новый свод законов не делал различия между преступлениями против государства и теми действиями, которые направлялись против личности государя. Принятием Соборного уложения царская власть существенно укрепляла позиции средних слоев общества - дворянства и посадского населения как основной опоры правительства и, наоборот, серьезно ограничивала права и привилегии боярства и Церкви. Дворянство расширяло свои возможности в приобретении поместий и использовании труда подчиненного ему крестьянства, посадское население ограждалось от вмешательства в дела общины светских и церковных феодалов. Что касается представителей духовенства и духовных учреждений, то они не только теряли право приобретать земли и владеть вотчинами, но и лишались различных судебных привилегий. В соответствии с новым законодательством учреждался Монастырский приказ, которому в общем порядке стало подсудным духовное сословие, были ограничены другие судебные льготы духовенства.

Особое значение с точки зрения предмета данного учебного курса имеет и другая отличительная черта нового свода законов, связанная с закреплением в нем ряда положений, непосредственно относящихся к области государственного устройства и управления. В отличие от прежних Судебников, касавшихся этих вопросов лишь мимоходом, Соборное уложение регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений. Ряд статей Уложения был посвящен охране жизни и чести, а также здоровья царя. С точки зрения государственной безопасности особо опасными объявлялись преступления против религии, а также против существующего государственного строя.

В целом Соборное уложение 1649 г. способствовало дальнейшему усилению позиций самодержавной власти. Укрепляя правовые основы государственного строительства и управления, центральное правительство тем самым подготавливало почву для проведения самостоятельной политики, свободной от сословных влияний и капризов придворных кругов.

В дальнейшем законодательная деятельность правительства не только не ослабла, но и постоянно нарастала, что свидетельствовало о быстром росте государства и усложнении государственных задач. Новые законодательные акты принимались в развитие положений Соборного уложения и носили название новоуказных статей. За время правления царя Алексея Михайловича их число достигает более 600. К наиболее важным законоположениям, имевшим характер самостоятельных постановлений, относились следующие: 1) Указ о таможенных пошлинах с товаров 1653 г. и примыкавшая к нему Уставная грамота 1654 г., возникшие из челобитных торговых людей и отражавшие стремление властей упростить и унифицировать взимание таможенных и торговых пошлин в государстве; 2) Новоторговый устав 1667 г., имевший целью повышение статуса российского торгового капитала (документ состоял из 101 статьи, в нем подробно устанавливались правила торговли русских купцов с другими государствами и торговли иностранцев в Московском государстве, предусматривались меры, обеспечивающие защиту торговых людей от судебной волокиты и злоупотреблений администрации); 3) "Новоуказные статьи о татебных, разбойных и убийственных делах" 1669 г., представляющие собой переработку и дополнение статей Уложения уголовного характера, и ряд других.

Свидетельством роста значения и усиления независимости власти московских государей можно считать события, связанные с так называемым "делом патриарха Никона" (1666), закончившегося, как известно, низложением патриарха с патриаршего престола и его ссылкой в Ферапонтов монастырь. Пользовавшийся огромным доверием и неопытностью молодого царя Алексея Михайловича, амбициозный и самоуверенный патриарх оказывал на московскую политику не меньшее, если не большее влияние, чем один из его предшественников патриарх Филарет. Так же, как и в свое время Филарет, он требовал величать себя "великим государем", считая власть патриарха выше власти светской. Не допуская никакого вмешательства светской власти в дела Церкви, он вместе с тем оставлял за собой право на широкое участие и влияние в политических делах. Однако политическое влияние Никона держалось только до тех пор, пока он пользовался расположением царя. Ухудшение, а затем и обострение отношений между царем и патриархом после 1658 г. (после демонстративного оставления Никоном московского патриаршего престола и выдвижения ряда претензий к светской власти) и их окончательный разрыв показали, кто в государстве хозяин.

Созванный в 1666 г. по настоянию царя собор Русской православной церкви (так называемый Большой Московский собор) по "делу Никона" с участием патриархов Александрийского Паисия и Антиохийского Макария (не приехавшие на собор лично патриархи Константинопольский и Иерусалимский прислали свое согласие па суд над Никоном) единодушно осудил поведение Никона, лишив его патриаршества и епископского сана. Таким образом, вопрос об отношении двух властей - духовной и светской был решен не в пользу отстаиваемой Церковью "симфонии властей".

На фоне укреплявшейся государственности особенно впечатляют активность и успехи внешнеполитической деятельности молодого, буквально недавно "восставшего из пепла" Российского государства. Этот факт, без сомнения, свидетельствовал о жизнестойкости и способности русского народа к самосохранению даже в критические периоды его исторического существования. В XVII в. Россия не только вернула себе признание иностранными государствами, но и приступает к осуществлению исторической миссии но присоединению Малороссии (Белоруссии и Украины), переходит от оборонительной к наступательной борьбе с Польшей и Литвой за возвращение отторгнутых этими странами западных и юго-западных русских земель. Закладываются предпосылки превращения России в одну из ведущих европейских держав. После участия в войне со Швецией (1656-1661), Андрусовского перемирия (1667) и "Вечного мира" с Польшей (1686) Россия закрепляет за собой Левобережную Украину вместе с Киевом и вступает в Священную лигу против Турции.

Восстановление государственности в первой половине XVII в. и постепенное усиление самодержавного характера власти сопровождались дальнейшей бюрократизацией государственного аппарата.

XVII в. стал временем расцвета приказной системы государственного управления. Сформировавшаяся в основном во второй половине XVI в. и восстановленная в первые годы после Смуты система приказов постепенно охватывает все основные отрасли управления, приобретает относительную устойчивость с точки зрения содержания деятельности и структуры приказных ведомств. Действующие на основе обычая и не регулируемые каким-либо специальным законом приказы со временем накопили богатый опыт и выработали устойчивые механизмы управления государственными делами. При всех недостатках приказной системы, отмеченных в предыдущих разделах учебного пособия, для своей эпохи это была, несомненно, достаточно эффективная система управления и, что не менее важно, простая и удобная. По разным источникам число постоянно функционирующих приказов в XVII в. колебалось от 40 до 50. К концу XVII в. это были уже достаточно крупные учреждения, со сложной структурой и большим штатом сотрудников.

Система приказного управления, действовавшая в XVII в., включала в себя как постоянные так и временные приказы.

Постоянные приказы в свою очередь делились на три основные группы: 1) приказы общегосударственной компетенции, число которых на протяжении всего XVII в. оставалось практически неизменным (25-26 приказов); 2) дворцовые приказы, ведавшие обширным хозяйством царя и обслуживавшие его личные потребности (к ним относились упоминавшиеся ранее Казенный приказ, Приказ Большого Дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий и Постельничий приказы); 3) приказы патриаршие, возникшие после введения в России в 1589 г. института патриаршества и имевшие менее разветвленную сеть по сравнению с общегосударственными приказами.

В XVII в. так же, как и в предшествующий период, существовало два вида приказов общегосударственной компетенции: 1) "отраслевые" приказы, заведовавшие отдельными отраслями управления в масштабе всей страны (Посольский, Разрядный, Поместный и др.); 2) территориальные (областные) приказы, также выполнявшие общегосударственные функции, но только на той или иной территории.

Эта особенность приказной системы управления наряду с отсутствием четкой функциональной дифференциации между отдельными ведомствами делала, по мнению исследователей, проблематичной, если не невозможной централизацию и унификацию приказного управления в XVII в.

В XVII в. под воздействием новых явлений в общественно-политической жизни страны появляются и новые приказы. Одним из таких приказов был Монастырский приказ, учрежденный в 1649 г. для управления монастырскими землями, в значительной мере ограничивавший автономию духовного сословия, но уже в 1666 г. ликвидированный по настоянию духовенства.

Сложное финансовое положение, в котором оказалось государство в первые годы после Смуты, отягощенное огромными расходами на нужды обороны и ведения войн, вело к активизации и расширению деятельности приказов, выполнявших финансовые функции и занимавшихся сбором налогов. В 1621 г. был образован приказ Большой казны (в 1719 г. влился в Камер-коллегию), ведавший всеми государственными доходами, кроме тех, которые находились в ведении других приказов. В его распоряжении находилась вся казенная промышленность и торговля - гостиничная и суконная сотня, мастера серебряного дела, тульский железный завод и все горные заводы, выделка монеты па денежных дворах. Возникший еще в XVI в. приказ Большого прихода и образованная в 1619 г. из Сибирской четверти (приказа) так называемая Новая четверть, ведали сбором общегосударственных налогов. Наконец, в 1655 г. появляется уникальное для того времени финансовое ведомство - Приказ счетных дел, по сути, представлявший первый в России центральный орган государственного финансового контроля. В его функции входили проверка доходов и расходов государства, контроль за правильностью и законностью финансовых операций различных приказов (в конце каждого года все приказы представляли ему приходно-расходные книги).

Среди других центральных органов управления следует выделить группу судебно-административных приказов. Основным из них оставался по-прежнему Разбойный приказ (переименован в Сыскной), ведавший уголовно-полицейскими делами и в целом общественной безопасностью в масштабах всей страны (упразднен в 1701 г., в 1730 г. вновь восстановлен). В его подчинении находились все губные старосты, осуществлявшие на местах административно-полицейские функции. К указанной группе приказов относились также Поместный приказ, ведавший поместным и вотчинным землевладением и связанными с ним тяжбами, и Холопий приказ, занимавшийся оформлением и освобождением от холопства и разбиравший тяжбы из-за холопов.

Все областные (территориальные) приказы также условно можно разделить на два вида: приказы, заведовавшие различными частями управления; Судные приказы, выполнявшие преимущественно только судебные функции. К первому виду приказов относились Земские приказы (их было два, старый и новый) в Москве, приказ Казанского Дворца, а также Сибирский, Малороссийский, Смоленский и Великоросский (заведовал Ахтырским, Сумским, Харьковским и Изюмским полками) приказы. До 1699 г. существовали два Судных приказа - Московский и Владимирский, затем они были объединены в один Судный приказ, находившийся в Москве. Ему были подведомственны: 1) все тяжбы между боярами и окольничими, думными дворянами и всеми поместными дворянами; 2) все иски, возникавшие из договоров; 3) все жалобы на воевод и местную администрацию. В правление Петра I приказ был переведен из Москвы в Петербург и с учреждением коллегий присоединен к Юстиц-коллегии.

Особую группу приказов составляли так называемые четвертные приказы, имевшие характер смешанных центрально-областных финансовых учреждений, которым в финансовом и административно-судебном отношении подчинялись отдельные территории. К ним, в частности, относились: Владимирская, Костромская, Нижегородская, Устюжская, Галицкая и Сибирская четверти.

Расширение и усложнение функций государства вызвали к жизни появление множества временных приказов. В отличие от постоянных приказов они создавались для выполнения оперативных, строго определенных целей, имели экстерриториальный характер, и их деятельность строго регламентировалась, включая определение функций приказа, его штата и бюджета. Появление и широкое распространение временных приказов являлось одной из отличительных особенностей развития приказной системы в XVII в.

Развитие приказной системы сопровождалось стремительным ростом численности приказных людей. По некоторым данным их число только за период с 1640 по 1690 г. увеличилось почти в четыре раза. Особенно значительным был рост подьяческих штатов, что объяснялось как объективными причинами, связанными с усложнением государственного управления, так и особенностями любой бюрократической системы, стремящейся к воспроизводству и порождающей неконтролируемое разрастание бюрократического аппарата. В любом случае это создавало большие проблемы для центрального правительства, так как было связано с постоянным увеличением государственных расходов на содержание приказных людей.

Эволюция местного управления во второй половине XVII в. отражала общую тенденцию к централизации и бюрократизации системы государственного управления в России. На практике это выражалось в наметившемся еще в начале XVII в. падении выборного начала в местном управлении и усилении власти воевод, со временем заменивших всех должностных лиц земских выборных органов (городовых приказчиков и губных старост). При царе Михаиле Федоровиче появляется деление территорий исключительно по военному признаку - создаются так называемые разряды (своего рода военные округа), границы которых позднее легли в основу проведенного Петром I губернского деления.

Широкое распространение воеводской системы было связано как с необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффективный и оперативный механизм местного управления. Как очень точно заметил В. О. Ключевский, построение централизованного государства в России XVII в. характеризовалось тем, что проводилось не по пути ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни.

В отличие от прежних наместников воеводы, назначавшиеся на небольшой промежуток времени (обычно па один-два года), находились в непосредственной зависимости от верховной власти и призваны были с учетом назревшей необходимости интеграции системы управления в государстве обеспечивать более тесную связь провинции с центром. К середине XVII в. воеводская система утвердилась на большей части территории страны (земское самоуправление сохранилось в основном только в северных районах и Поморье).

Говоря об этом, следует учитывать специфику деятельности самих земских органов власти в XVII в. Хотя институт губных старост продолжал существовать рядом с воеводским управлением и в таком виде дожил до реформ Петра I, губные учреждения никогда не являлись органами местного самоуправления в прямом смысле этого слова. Избранные и обеспечиваемые земщиной губные старосты находились в подчинении тех или иных московских приказов, выполняли их инструкции и были подотчетны соответствующему приказу, а не избирателям. Все это превращало их из власти земской во власть правительственную, придавало их функциям одинаковый характер с функциями воевод. Это прекрасно понимало московское правительство, когда в ряде случаев заменяло воевод губными старостами, возлагая на них все обязанности воеводы.

Во второй половине XVII в. основной административно-территориальной единицей России были уезды, делившиеся на станы и волости. Все уезды с городами подчинялись различным приказам. Управление каждого города с его уездом обычно имело два уровня (две инстанции). Общее управление городом и уездом осуществлял воевода и находившаяся при них съезжая, или приказная, изба, возглавляемая дьяками. Роль низшей инстанции местного управления выполняли должностные лица, назначаемые отдельно для управления городом и отдельно для управления уездом. Каждый город с уездом имел своего воеводу (в больших городах могли назначаться несколько воевод во главе со старшим). Для ведения делопроизводства при воеводах были дьяки или подъячие "с приписью" (т.е. с правом подписи, или скрепы), а также штат низших служащих (рассыльщики, приставы, стрельцы и др.).

Низшую инстанцию городского управления представляли старосты, таможни, померные избы, пятенные палаты, кружечные дворы, ведавшие сбором казенных податей и выполнявшие административно-финансовые функции. Полицейскими делами в городах заведовали объезжие головы со своим штатом. Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и "приказщики", выполнявшие одновременно функции блюстителей общественного спокойствия и сборщиков казенных податей. Хотя в городах по-прежнему продолжали существовать избираемые жителями уездов губные и земские учреждения, их деятельность была подчинена воеводам, совмещавшим в своем лице и военную, и гражданскую власть.

Воеводы назначались именным царским указом из лиц, имеющих право на гражданскую службу, по представлению разряда или того или иного приказа и получали из соответствующего приказа наказ или инструкцию. В целях предотвращения злоупотреблений центральная власть требовала не назначать дворян-воевод в те города, в уездах которых находились их поместья. Дьяки и подъячие назначались и увольнялись приказом, в ведении которого находился город. В некоторых случаях приказные люди избирались самим населением города. Функции воевод были достаточно обширными: 1) наблюдение за правильностью исполнения повинностей и за сбором дворянского ополчения, хранение денежной казны, заведование различными сборами; 2) полицейское управление и принятие мер к пресечению преступлений, в том числе против укрывательства беглых; 3) осуществление гражданского суда. В то же время воеводам запрещалось вступать в тяжбы по поместьям и вотчинам, подведомственным Поместному приказу.

Наделенные широкими полномочиями воеводы должны были во всех случаях блюсти государственные интересы. Однако широта полномочий воевод имела и свои отрицательные стороны. При отсутствии необходимого контроля за их деятельностью воеводы очень часто злоупотребляли властью, используя свое положение в целях личной выгоды. Вместе с тем, несмотря на то, что власть воевод в подведомственных им городах была значительной, изначально воеводы зависели от приказов, инструкциями которых они руководствовались в своей повседневной деятельности. Отсутствие у воевод достаточно сильного аппарата, равно как и необходимых навыков административной работы (на должность воеводы обычно назначались вышедшие в отставку служилые люди) делали воеводское управление малоэффективным, не отвечающим стоявшим в этот период перед страной сложным задачам.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >