Внешнее управление текущей деятельностью банка

Надзор и регулирование деятельности отдельного банка: исходные положения

6.1.1. Правовая база

Основной составляющей управляющего воздействия Центрального банка на функционирование коммерческого банка можно считать надзор за его деятельностью и ее регулирование. Однако в специальном банковском законодательстве соответствующие вопросы проработаны недостаточно подробно. Фактически им посвящены лишь две статьи Закона о Центральном банке, первая из которых приведена ниже.

Закон "О Центральном банке РФ" (фрагмент)

Ст. 56. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных в них обязательных нормативов1.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность КО, за исключением случаев, предусмотренных в федеральных законах.

Регулирующие и надзорные функции Банка России, установленные в настоящем... Законе, осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий... подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Из этого можно сделать вывод, что отдельно взятый банк интересует законодателя и Банк России лишь постольку, поскольку несоблюдение им законов и нормативных актов ЦБ РФ может отрицательно повлиять на стабильность банковской системы в целом и негативно отразиться на интересах вкладчиков и кредиторов банка. Об интересах самого банка в Законе не говорится.

Из нормативных актов Центробанка, касающихся надзора за деятельностью банков и ее регулирования, необходимо отметить следующие документы (в хронологическом порядке):

• 1) Инструкция от 31.03.1997 № 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия";
• 2) Инструкция от 25.08.2003 № 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ";
• 3) Инструкция от 01.12.2003 № 108-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка РФ (Банка России)";
• 4) Указание от 13.01.2005 № 1542-У "Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации "Агентство но страхованию вкладов"";
• 5) Положение от 07.09.2007 № 310-П "О кураторах кредитных организаций";
• 6) Указание от 30.04.2008 № 2005-У "Об оценке экономического положения банков";
• 7) Указание от 09.02.2009 № 2181-У "О порядке представления кредитными организациями информации и документов уполномоченным представителям Банка России";
• 8) Указание от 09.02.2009 № 2182-У "О порядке назначения уполномоченных представителей Банка России, осуществления ими деятельности и прекращения осуществления ими своей деятельности".

6.1.2. О ключевых терминах и их содержании

Ключевыми терминами в данном случае являются "надзор", "регулирование" и "пруденциальные нормы деятельности". Однако из приведенного выше фрагмента Закона нельзя однозначно определить содержание и соотношение терминов "надзор за деятельностью банка" и "регулирование деятельности банка". На самом деле это разные понятия, и означают они следующее.

Логически на первом месте стоит надзор — процесс внешнего контроля, т.е. отслеживания, наблюдения (мониторинга), проверок и анализа всех параметров деятельности банка, существенных с точки зрения надзорного органа, включая как ее характеристики, так и ее результаты, в целях контроля за соблюдением банком и его сотрудниками норм законодательства, правил, устанавливаемых Банком России, и внутренних документов самого поднадзорного банка.

До сих пор эту цель Банк России трактовал ограниченно, с "карательных" позиций, имея в виду прежде всего поиск в деятельности банка ошибок и промахов, нарушений законодательства и банковских правил и наказание его за это. Конечно, выявление конкретных нарушений и их пресечение весьма важны. Но возможности надзорных органов шире. Они должны выявлять типовые проблемы в банковской сфере и обеспечивать руководство разных уровней информацией, позволяющей принимать соответствующие решения. Но главное — надзорный анализ должен и может проводиться не столько для того, чтобы наказать банк за уже совершенные нарушения и ошибки, сколько для того, чтобы выяснять его способность выполнять свои обязательства в ближайшем будущем и в обозримой перспективе. Это другая позиция, иная философия надзора, отличная от не оправдавшей себя сложившейся практики.

Еще одна негативная черта сложившейся надзорной практики — сведение цели надзора к попыткам обеспечения стабильности и надежности банковской системы в целом, но не отдельных ее элементов, банков. Практика показала, что такой подход, при котором за лесом не видят отдельных деревьев, не только односторонний, по и бесперспективный, поскольку система крепка только конкретными банками.

Центробанк должен осуществлять качественный и действенный надзор, чтобы представлять интересы общества в целом в условиях, когда добросовестная банковская практика стала нормой делового поведения отнюдь не всех банкиров, допускающих множество самых разнообразных нарушений. Назовем некоторые взаимосвязанные причины, отражающие общий низкий уровень управления:

• • отсутствие в банках единой политики и скоординированного управления рисками;
• • действия банков, направленные на искажение учета и отчетности в целях сокрытия негативных ситуаций и приукрашивания показателей;
• • отсутствие надлежащего анализа кредитной и иной задолженности;
• • ненадлежащий контроль за деятельностью филиалов или его отсутствие;
• • неоднозначное толкование банками законодательства и нормативных актов, а иногда их незнание или откровенное игнорирование;
• • отсутствие опыта или низкая квалификация персонала;
• • недостаточная работа по организации внутреннего контроля.

Таким образом, надзор нужен и самим банкам — в той мере, в какой он является элементом обеспечения общественного доверия к ним и инструментом обнаружения недостатков и дестабилизирующих тенденций на ранних стадиях их возникновения. Надзор также полезен банкам, выступающим в качестве кредиторов и заемщиков на межбанковском рынке.

Наконец, надзор (и пруденциальное регулирование) нужен потребителям банковских продуктов (услуг), обладающих следующей спецификой:

• 1) они покупаются нечасто, и клиент подчас не может оценить их исходя из своего опыта;
• 2) гарантии на эти продукты отсутствуют;
• 3) ошибки клиента не могут быть исправлены;
• 4) информация о надежности оказываемых услуг труднодоступна;
• 5) отсутствует прозрачность сделок (целесообразность требований, предъявляемых продавцом, сложно проверить);
• 6) ценность услуги зависит от поведения сторон после заключения сделки;
• 7) аннулирование неудовлетворительной сделки связано с дополнительными расходами;
• 8) у потребителя часто отсутствует опыт заключения финансовых контрактов, ему нужны консультации.

Практически во всех странах мира сначала создавалась сама банковская система, на что обычно уходило много десятилетий, и только после крупных, чувствительных для всего национального хозяйства банковских кризисов там осознавали необходимость разработки действенных механизмов надзора. Кризисы у нас уже случились, и весьма ощутимые, но утверждать, что такие механизмы в стране уже созданы в полной мере, преждевременно.

Проверки, анализ, надзор в целом — это не самоцель. Надзор нужен для того, чтобы заставить банк или побудить его изменить в нужном направлении параметры своей деятельности и, соответственно, ее результаты в случае, если непринятие таких мер может иметь негативные последствия для него самого, его клиентов и вкладчиков, для банковского сектора в целом. Такое воздействие на банк со стороны Центробанка и (или) иных руководящих органов и будет означать регулирование его деятельности.

Регулирование Банком России деятельности конкретного банка частично опирается на результаты надзора за ним и включает в себя следующие составляющие.

• 1. Внешнее управление текущим функционированием и развитием банка как одной из многих действующих в стране КО, которое воплощается в нормативных актах Банка России, адресованных одновременно всем банкам или группам (категориям) банков.
• 2. Внешнее управление текущим функционированием и развитием данного конкретного банка, которое реализуется в решениях Банка России или его учреждений, направленных только на этот банк.

Идеальной системы надзора, которая могла бы полностью обеспечивать устойчивость банковского сектора, не существует. Однако рациональный надзор и эффективное регулирование предотвращают или, по крайней мере, ограничивают тот ущерб, который может быть причинен вкладчикам, клиентам и банковской системе в целом из-за неправильного управления тем или иным банком.

Что касается пруденциальных норм деятельности банка, то под ними обычно понимают:

• • предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;
• • нормы создания резервов, обеспечивающих ликвидность КО и покрытие возможных потерь;
• • требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение КО или на возможность точной оценки их финансовой деятельности, включая требования о ведении бухгалтерского учета, представлении отчетности и ее опубликовании в открытой печати, представлении в необходимых случаях аудиторских заключений.

Пруденциальным бывает только надзор, и это словосочетание означает надзор осторожный и дистанционный (в основном "бесконтактный", т.е. осуществляемый путем анализа отчетных документов, представляемых самими банками, на основе разного рода коэффициентов и соотношений).

Стержнем пруденциального надзора и, соответственно, регулирования можно считать обязательные нормативы деятельности банков, устанавливаемые законодателем или регулятором.