Государственная поддержка проектов государственно-частного партнерства в зарубежных странах

Закон должен предусматривать возможность государственной поддержки концессионного проекта. Следует также убедиться, что закон предусматривает наличие надежных способов обеспечения последнего.

Решение о поддержке реализации проекта основывается на оценке государственным органом экономического или социального значения проекта и решения относительно необходимости обоснованной государственной поддержки проекта. Следует отметить, что в рамках настоящего подпараграфа термин «поддержка» следует толковать как специальные меры или решения, которые правительство (или любой соответствующий государственный орган) может принять в целях поддержки реализации концессионного проекта.

Действительно, некоторые проекты не могут финансироваться исключительно за счет средств частного сектора в рамках разумной стоимости проекта, в то время как другие проекты вообще не могут быть реализованы без государственной поддержки с учетом инвестиционного климата в стране в целом.

На практике принято выделять три различных обоснования в пользу государственной поддержки:

  • — существование не подлежащих страхованию политических рисков;
  • — политическое решение о том, что определенные услуги должны предоставляться ниже их реальной рыночной стоимости;
  • — теория о том, что для государственных органов стоимость риска меньше, чем для частных инвесторов.

Государственная финансовая поддержка может быть оказана через три основных инструмента: субсидии, финансовые инвестиции (долговые инвестиции или вложение в уставный капитал) или государственные гарантии.

При определении вида государственной поддержки следует проявлять должную степень осмотрительности, чтобы:

  • - не нарушать международные или региональные обязательства страны;
  • - выбрать наиболее подходящие методы для оценки выделенных на государственную поддержку бюджетных расходов, при применении которых также следует принимать во внимание текущую стоимость будущих расходов или потерь доходов;
  • — обеспечение прозрачности (например, своевременный обмен информацией для всех участников конкурса).

Поддержка государственными органами концессионного проекта может осуществляться в форме беспроцентных или льготных кредитов, предоставленных концессионеру в целях снижения стоимости затрат на финансирование проекта. Такие кредиты могут быть:

  • — субординированными (они улучшают финансовые условия проекта, дополняя основные кредиты, предоставленные коммерческими банками);
  • — доступными для всех концессионеров в определенной сфере или выступающими в качестве временной финансовой поддержки концессионера в случае, если возникают определенные проектные риски;
  • — ограниченными определенной суммой, равной фиксированной сумме или определенному проценту от общей стоимости проекта.

В качестве иллюстрации можно привести следующий пример. В рамках проекта строительства автомагистрали М5 в Венгрии правительство оказало государственную поддержку частному консорциуму в виде предоставления субординированного кредита на срок первых шести с половиной лег его коммерческой деятельности, который должен был быть погашен только после осуществления выплат кредиторам с преимущественным правом требования в случае, если фактические доходы консорциума, по какой-либо причине, упали бы ниже определенного уровня[1].

Государственная поддержка проекта может быть в форме предоставления концедентом государственных гарантий для погашения кредитов, полученных концессионером в целях защиты кредиторов от случаев дефолта (список может быть ограничен определенным событиям) компании. Такие гарантии, как правило, меньше, чем гарантии по займам, предоставляемые коммерческими кредиторами.

Как правило, гарантии по займам не учитываются как расходы до наступления срока их погашения. Однако они могут представлять собой значительное условное обязательство (например, как фактор существенной подверженности рискам в случае полного неисполнения обязательств концессионером).

Гарантии по займам могут быть ограничены:

  • — на фиксированную сумму или процент от общей стоимости проекта(в размере);
  • — определенными обстоятельствами, при которых срок предоставления гарантий может быть продлен, например, до исчернания всех других средств правовой защиты кредиторов в рамках соглашения, договоров займа или прямого договора с концедентом (по продолжительности).

Государственная поддержка проекта может иметь форму прямого или косвенного участия в уставном капитале, что гарантирует участие государственной компании непосредственно в процессе реализации проекта и его последующего осуществления. Это также помогает добиться более благоприятного соотношения между собственными и заемными средствами, в частности, путем увеличения собственных средств за счет инвесторов проекта в том случае, если другие источники собственного капитала, такие как инвестиционные фонды, не доступны.

Если государственный орган соглашается на участие в уставном капитале, следует четко разграничивать объем такого участия и совокупные государственные гарантии.

Государственная поддержка может быть выражена в форме предоставления государственных субсидий. Государственный орган может предоставить субсидии для покрытия разницы между реальной коммерческой ценой услуги и суммой, взимаемой с пользователей таких услуг.

Зарубежный опыт

Субсидии, как правило, предоставляются в виде прямых платежей. Это может быть единовременная выплата или выплата, сумма которой специально рассчитана для дополнения доходов концессионера (например, в концессии на строительство международной высокоскоростной железнодорожной линии, связывающей города Перпиньян (Франция) и Фигерас (Испания), размер государственных субсидий покрыл 57% расходов на строительство)[2].

В таком случае соглашение о ГЧП должно содержать положения, касающиеся аудита и раскрытия финансовой информации. Возможность концессионера осуществлять перекрестное субсидирование менее прибыльных видов деятельности из доходов, полученных от более прибыльных видов деятельности, может представлять собой альтернативу прямым субсидиям.

Субсидии на тарифы будут дополнять доходы концессионера, если проектные доходы упадут ниже определенного минимального уровня. Такие субсидии, как правило, задуманы как альтернатива полной коммерческой свободе определения тарифов, сборов и т.д.

Тем не менее на предоставление субсидий концедентом существуют ограничения, которые могут быть выражены в требованиях законов о конкуренции (например, многие страны запрещают предоставление государственных субсидий, прямо не разрешенных законодательством) и международных или региональных соглашений об экономической интеграции или либерализации торговли.

Государственная поддержка также может быть выражена в виде государственных гарантий. Согласно действию механизма предоставления государственных гарантий государство или его образование не предоставляет гарантий ни концессионеру, ни кредиторам. Вместо этого концедент гарантирует «должное поведение» и выполнение взятых на себя обязательств. Однако в случае несоблюдения этих обязательств потребуется подлежащая оплате кредиторам компенсация морального вреда, которая также может включать в себя, в частности, досрочное взыскание задолженности по кредиту.

Существует два вида государственных гарантий: гарантия исполнения обязательств и гарантии от неблагоприятного действия правительства. Гарантии исполнения обязательств представляют собой гарантии, выданные государственным органом для покрытия нарушения исполнения положений соглашения. Они являются полезным инструментом, поскольку защищают концессионера и кредиторов в том случае, если концедент не выполнит свои обязательства согласно положениям соглашения.

Центральное правительство может предоставить гарантии от рисков, связанных с деятельностью иных органов (например, от деятельности децентрализованной политической власти). Дополнительные инструменты используются для укрепления авторитета органов государственной власти в рамках их обязательств и включают в себя, в частности, исполнение государственными органами своих обязанностей или гарантии международных организаций, которые, в свою очередь, также встречно гарантированы государством. Кроме того, гарантии исполнения обязательств могут быть выданы финансовым учреждением страны пребывания.

Как показывает зарубежный опыт, целесообразно разработать и принять специальное законодательство, которое уполномочивало бы концессионера пользоваться землей, принадлежащей кон- цеденту, либо взимать плату за использование объекта, построенного на законных основаниях. Например, в рамках проекта строительства подводного туннеля в Сиднее поддержка инвесторов осуществлялась посредством предоставления концессий с правом эксплуатации существующего Сиднейского моста, а также права на получение увеличенных эксплуатационных платежей за эксплуатацию этого моста, которые соответствовали размеру будущих эксплуатационных платежей строящегося туннеля[3].

В рамках сделок, которые не обеспечены государственной гарантией, кредиторы особое внимание уделяют движению денежных средств и активов концессионера для обеспечения выплаты по своим кредитам. Кредиторы прежде всего смотрят на то, в каком размере и как быстро они смогут удовлетворить свои требования посредством реализации обремененных активов и не будет ли весь процесс крайне обременительным для них.

Возникновение, совершенствование и использование обеспечительных мер по кредиту требуют свободы правовой системы от любых юридических или нормативных обременений, которые могут включать в себя:

  • — неполное описание залога, незарегистрированный ипотечный залог, отсутствие залога или какого-либо иного способа обеспечения обязательства, связанного с движимым или недвижимым имуществом (при возникновении обеспечительных мер);
  • — трудности при оценке наличия преимущественных требований в связи с некачественным составлением соответствующих реестров, непонятные и, следовательно, дорогостоящие процедуры регистрации, невозможность предоставления обеспечения в виде государственной собственности и иммунитеты (при совершенствовании обеспечительных мер);
  • — трудности при признании права и продаже заложенного имущества (при принудительном исполнении обеспечительных мер).

В настоящем подпараграфе мы ограничиваемся лишь данным кратким обзором ключевых принципов и механизмов реализации концессионных проектов в международной практике. Более подробно эти и некоторые другие аспекты, относящиеся к данной проблематике, рассмотрены в следующих разделах учебника.

  • [1] Winch G. М. Managing Construction Projects An Information ProcessingApproach // Blackwell Science Reprinted. 2006. P. 112.
  • [2] Wendler М„ Tretnml В., Buecker В. Key Aspects of-290 German Business Law.A Practical Manual. 3cd. Springer, 2006.
  • [3] Arrowsmith S. The Law of Public and Utilities Procurement. Sidney, 2005. P. 114.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >