Правовое регулирование государственно-частного партнерства в субъектах РФ

Региональное законодательство о ГЧП включает в себя только специальные нормативные правовые акты и программные документы:

  • — положения о применении ГЧГ1 в стратегии социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный или долгосрочный период;
  • - концепция развития ГЧП в субъекте РФ на долгосрочный период (в случае решения о ее разработке);
  • — закон об участии субъекта РФ в ГЧП;
  • — нормативные правовые акты для целей развития механизмов ГЧП, в том числе применительно к отдельным отраслям;
  • — долгосрочные целевые программы субъекта РФ, а также изменения в целевых программах, предусматривающих реализацию проектов ГЧП в соответствующих сферах;
  • — нормативные правовые акты, регулирующие порядок взаимодействия органов власти субъектов РФ при подготовке и реализации проектов ГЧП;
  • — нормативные правовые акты, регулирующие порядок функционирования отдельных институтов развития в субъекте РФ (региональный инвестиционный фонд, специализированная организация в сфере привлечения инвестиций и др.).

Центральным звеном нормативно-правовой базы субъекта РФ о ГЧП является закон об участии субъекта РФ в ГЧП, включающий пояснение по следующим вопросам:

  • - закрепление юридических форм ГЧП на региональном уровне;
  • — регулирование взаимодействия структурных подразделений региональных органов исполнительной власти в процессе отбора и подготовки проектов ГЧП;
  • — регулирование конкурсных процедур при отборе проектов ГЧП;
  • — контроль за исполнением контрактов ГЧП;
  • — определение возможных принципов и форм участия бюджета в проектах ГЧП.

Примерами утвержденных региональных законов об участии субъекта РФ в ГЧП являются упоминавшийся выше Закон Санкт- Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», Закон Самарской области № 72-ГД «Об участии Самарской области в государственно-частных партнерствах» и ряд других. В первом из названных актов расширяется перечень форм ГЧП (по сравнению со специальным федеральным законодательством), а также устанавливаются права и обязанности сторон проекта ГЧП, во втором — определяются принципы участия областных органов власти в ГЧП, формы финансирования ГЧП, а также выделены объекты и описана процедура заключения соглашений о ГЧП.

Проекты ГЧП часто имеют место в секторах со специфической отраслевой нормативно-правовой базой, которая может затруднять или, наоборот, упрощать их выполнение.

Инфраструктурные отрасли имеют высокий уровень государственного регулирования, в том числе в виде специальных положений отраслевого законодательства относительно условий функционирования инфраструктурного объекта. Для целей ГЧП такое регулирование может быть также выполнено альтернативным способом (в рамках контрактов и соглашений о ГЧП) либо в виде комбинации договорных и правовых норм.

Специальное регулирование инфраструктурных отраслей основывается на законодательно закрепленных нормах и определяет правоотношения участников отрасли, требования к тарификации и качеству услуг, а также ограничения на вход в отрасль (например, обязательное лицензирование, пороговый объем средств частного инвестора).

Специальное регулирование инфраструктурных отраслей является преобладающей формой. Тем не менее в отраслях, не требующих специального регулирования, использование контракта ГЧП самостоятельно, без дополнительных механизмов или организаций, широко распространено в мировой практике. Например, в случае реализации проекта ГЧП в форме концессии контрактом устанавливаются тарифы, а также правила и порядок их изменения.

При реализации проектов ГЧП в отраслях экономики, где используется специальное регулирование (при сочетании двух подходов), в подготовке проектной документации следует учесть отраслевые ограничения вследствие высоких рисков конфликта между условиями контракта ГЧП и специальным законодательством. Необходимо также понимать, что оценивая такие риски как высокие, частные инвесторы в общем случае стремятся избегать участия в проектах ГЧП в отраслях со специальным регулированием.

Во избежание такой ситуации органам власти субъекта РФ рекомендуется выбрать одну из следующих стратегий'.

  • — освободить контракты ГЧП от требований отраслевого регулирования на региональном уровне;
  • — определить специальный порядок но установлению тарифов и стандартов оказываемых услуг для проектов ГЧП.

В любом случае государственная сторона должна, с одной стороны, иметь четкое представление об объективном состоянии развития общественной инфраструктуры на данный момент и в перспективе, а с другой стороны, исходя из этой информации, делать обоснованный выбор приоритетов, понимая, что развитие ГЧП во всех отраслях не может осуществляться равномерно в силу существующих ограничений, которые должны учитываться в документах государственного планирования.

В случае принятия решения о разработке отдельного стратегического документа или раздела в стратегии социально-экономического развития, посвященного развитию сферы ГЧП, в нем целесообразно предусмотреть следующие блоки:

  • - роль ГЧП в социально-экономическом развитии субъекта РФ;
  • - цель развития ГЧП на территории субъекта РФ;
  • — основные задачи развития ГЧП на территории субъекта РФ;
  • - приоритетные отрасли применения механизмов ГЧП;
  • — особенности нормативно-правового регулирования участия субъекта РФ в проектах ГЧП;
  • — основные направления деятельности органов государственной власти по развитию ГЧП в субъекте РФ;
  • — формы реализации ГЧП в субъекте РФ;
  • - механизмы государственной поддержки развития ГЧП на территории субъекта РФ на региональном, межмуниципальном и муниципальном уровнях.

В разделе «Роль государственно-частного партнерства» необходимо выделить роль ГЧП как особого механизма сотрудничества субъекта РФ по реализации инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры и одновременно дать характеристику потенциала развития ГЧП в конкретном субъекте. Кроме того, важно провести анализ проблем инфраструктурного комплекса субъекта РФ. Так, целесообразно выделить результаты оценки разрывов обеспеченности субъекта РФ в целом и отдельных муниципальных образований по отраслям инфраструктурного комплекса.

В разделе «Цель развития государственно-частного партнерства» важно наметить конкретные результаты социально-экономического развития субъекта, для достижения которых необходимо и целесообразно привлечение ресурсов, имеющихся в распоряжении частного бизнеса.

В разделе «Задачи развития государственно-частного партнерства» рекомендуется сформулировать основные направления деятельности органов государственной власти субъекта РФ по созданию благоприятных инвестиционных условий для реализации потенциала ГЧП в субъекте РФ с учетом долгосрочных стратегических документов.

В разделе «Приоритетные отрасли государственно-частного партнерства» необходимо с учетом потребностей и эффективности использования механизмов ГЧП в различных отраслях экономики субъекта РФ выделить первоочередные из них. Рекомендуется также определить приоритетные отрасли инфраструктурного комплекса для реализации пилотных проектов ГЧП на основе оценки скрытых инфраструктурных разрывов.

В разделе «Особенности нормативно-правового регулирования» рекомендуется определить основные задачи и направления развития нормативно-правовой базы субъекта РФ в сфере ГЧП с учетом положений федерального законодательства.

Раздел «Формы реализации государственно-частного партнерства» разрабатывается, если в законе субъекта РФ о ГЧП отсутствуют соответствующие нормативные предложения. В таком случае данный раздел готовится с учетом действующих норм федерального и регионального законодательства, регулирующего правоотношения в области ГЧП и смежных сфер правового регулирования.

В разделе «Механизмы государственной поддержки государственно-частного партнерства» следует дать рекомендации органам местного самоуправления по подготовке и реализации проектов ГЧП на муниципальном и межмуниципальном уровнях. Необходимо также уделить внимание принципам взаимодействия между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в рамках реализации проектов ГЧП.

Положения данного акта должны быть закреплены в соответствующих долгосрочных целевых программах и иных стратегических документах субъекта РФ.

В качестве участников процесса государственного планирования развития инфраструктуры обычно рассматриваются органы государственной власти и должностные лица Российской Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления, общественные, профессиональные, научные организации. Если деятельность органов государственной власти и должностных лиц хотя бы рамочно и фрагментарно определена, то роль остальных участниках процесса законодательно не обозначена, что открывает простор для злоупотреблений. Вместе с тем участие в различных этапах процесса планирования представителей общественности и бизнеса призвано способствовать упрочению социальной базы государственного планирования и повышению качества проектов прогнозных и плановых документов.

Таким образом, предлагается наряду с участниками процесса государственного планирования развития инфраструктуры ввести также определение понятия заинтересованных лиц, или, по используемой за рубежом терминологии, стейкхолдеров

(от англ, stakeholder). В российском законодательстве подобное по смыслу определение содержится в стандарте ГОСТ Р 51897-2002 «Менеджмент риска. Термины и определения» в формулировке «причастная сторона». Стейкхолдеры могут быть определены как общественные группы, физические и юридические лица, заинтересованные в результатах государственного стратегического планирования и привлекаемые к участию в нем на этапе общественного обсуждения проектов прогнозных и плановых документов.

Необходимо отметить, что на уровне федерального закона проблема качественного правового регулирования процесса государственного планирования в новейшей истории России еще не поднималась. При решении этой проблемы сегодня ставится задача оптимизировать и унифицировать процесс стратегического планирования на всех уровнях публичной власти и во всех сферах в целях создания единого программно-целевого пространства с взаимоувязанными по целям, срокам и ресурсам программными документами, обеспечивающими, в частности, эффективное планирование развития отраслей общественной инфраструктуры.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >